全国人大代表的个体属性与履职状况关系研究，本文主要内容关键词为：全国人大代表论文,属性论文,个体论文,状况论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题背景：代表素质与代表结构
在理论层面上，任何一种代议体制者必须要处理的一个基本问题是：如何平衡政治输入的代表性和包容性与政治产出的专业性和权威性之间的内在矛盾。换句话说，前者体现的是政治的公共性，后者则表现为政治的权威性。正是出于这一需要，现代国家在国家层面上大多是按照不同的原理来进行建构的：作为国家意志表达的政治过程，主要体现的是公共性；作为国家意志执行的行政过程，则重在权威性。这就是所谓的现代政治中的政治与行政的分离。①但是，早期的政治—行政二分学者所没有看到的是，随着政治事务的专业化要求的出现，在政治过程中也出现了专业化和效率的要求。正是为了顺应这一过程，大多数国家在国家层面上主要通过三种途径来进行应对，即逐步实现议员的专职化，在议会内部增设各种专业性的委员会，同时强化议会整体和议员个人的助理队伍建设。
在一定意义上，中国的人民代表大会制度也正在顺应这一过程。就公共性而言，中国的人大代表在原理层面上最具有广泛性。这种广泛性一方面体现为中国拥有全世界规模最大的国家级代议机构，另一方面还体现为所有的人大代表都是兼职代表。在顺应专业化的过程中，中国的各级人大逐步尝试了建立更多的委员会和扩大助理队伍，但并没有推进代表的专职化，而是比较强调代表素质的提升。在提高代表素质的诸多实践中，试图通过选举改变人大代表构成比例几乎是一种通行的做法。因此，在历次换届选举之前，各级党委和人大常委会常常都会通过文件的形式，对候选人和代表的素质提出一些基本的要求。
例如，福建省委的一份文件就要求：“要充分发挥人大代表的作用，必须不断优化代表结构，提高代表整体素质。”②山西省委也提出，要“坚持代表的广泛性、代表性和先进性的统一，不断优化代表的年龄、专业和知识结构，适当提高来自基层人大代表的比例”。③在2006—2007年的换届选举期间，吉林省曾采取具体的措施：规定干部代表候选人不超过25％；工人、农民代表比例在县级要占45％，在乡级占65％左右；妇女候选人不少于15％。④
通过有关方面的要求和操作，中国各级人大代表的结构也确实发生了一些变化。一些地方人大常委会在换届选举中还提出了一些代表的年龄和受教育程度方面的要求。其中相当一部分地方人大代表的受教育程度已经得到了提升。例如，在上海市卢湾区，2002年大专以上文化程度的人大代表就已经提高到了81.7％，2006年则提升到88.14％。⑤在上海市虹口区的人大代表中，2006年的选举不但将大专以上文化程度的代表比例从上届的76.3％提升到了83.6％，在年龄方面则将50岁以下的代表从37.6％提高到了55.2％，代表的平均年龄从48.7岁下降到了48.1岁。⑥实际上，上海的这两个区级人大常委会的做法，在很大程度上反映了一些官员们的共识。在一些与人民代表大会的选举工作有关的机关刊物中，提高年轻代表、女性代表和受教育程度高的代表比例也曾经被作为专门的建议而提出。⑦在我们所研究的第十一届全国人大代表中，代表在当选年的平均年龄已经下降到了52.06岁；具有硕士研究生以上学历的全国人大代表已经占全体代表总数的48.4％，具有大学专科以上学历的代表已经占代表总数的93.8％。⑧
上述的政治操作所提出的一个问题是：人大代表的结构变化，是否真的会影响到整个人大的行为模式的变化？或者从理论上看，代表的个体属性与代表的履职状况之间，是否存在着某种内在的联系？
二、文献回顾与初步发现
事实上，一些早期的观察者已经发现，代表构成与履职绩效之间确实存在着某种联系。例如，一些在人大工作的观察者就认为，太多的官员代表和官员的多重身份，直接影响到了人大监督权的行使。⑨而杨云彪从提出议案的代表身份入手，统计了深圳市福田区人大2006年第4次全体会议代表提出议案的情况。他发现，在提出议案的数量方面，以“戴帽下达”的方式产生的领导代表，提出议案的积极性最低；而基层代表和当选过程比较困难的代表，履职积极性相对较高。⑩何俊志和王维国通过对北京市的13个区县所辖乡镇人大代表的构成比例与履职状况的研究则发现，代表的受教育程度、男女比例和企业代表的多少并不构成代表履职绩效高低的必要条件。但是，那些有较多年龄大的代表、干部代表和党员代表的乡镇人大，反而在闭会期间提出书面意见和评议活动的开展方面有着更好的绩效。(11)
但是，也不是所有的研究者都认为，代表结构的变化与代表的履职绩效之间存在着关联。在规范的层面上，一些研究者认为，对代表结构的考虑是传统的身份代表观思维的延续。对代表的广泛性和代表性的强调，反而掩盖了代表是否能够准确表达民意的需求。(12)在经验层面上，有的观察者认为，中国人大代表结构在近年来的变化也并不是出于履职绩效的考虑，而是执政党回应社会结构的多元化，在现有体制下向新兴阶层开放代议机会的表现。(13)
这一问题显然值得进一步的研究。笔者认为，前述研究之所以存在着争论，一个重要原因在于，有些研究使用的是总体层次的数据，而另外一些研究则使用的是个体层次的数据。除了推理层次上的差异外，还有一个重要的原因在于，没有任何两项研究采用的是同一个样本，而且所有的研究都集中在地方层面上。正是由于缺少对全国人大层面上的大样本的研究，使得相当一部分的研究都在抽样方面存在着较大的偏差。全国人大层面上的研究虽然也并不代表各级人大的情况，但是，通过对这个最大样本的研究，毕竟可以确切地为我们累积更多的知识。而第十一届全国人大所公布的关于代表及其提出议案的信息，正好为我们提供了这样的机会。
之所以将议案作为全国人大代表履职状况的测量指标，主要有两个方面的理由：
第一，议案是能够体现全国人大代表履职状况的一项可靠而重要的记录。根据全国人大组织法的规定，一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列人大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。从上述规定中可以看出，议案的提出除需要人大代表投入大量的精力来准备草案外，还需要找到三十人以上的代表联名。这一过程较能在一个相对大的范围内体现代表的履职状况。
第二，与此同时，议案也很可能产生较大的政治和社会后果。议案一旦列入大会议程并表决通过，就具有法定的效力。即使没有列入大会议程或者没有通过，也常常会被转为意见、批评与建议。无论是在全国人大常委会还是国务院的年度工作中，对代表提出的议案、意见、批评和建议的处理情况，也是一项重要内容。当然，议案也只能从一个维度来测量代表的履职状况。有些全国人大代表虽然在提出议案方面并不一定积极，但是很可能在其他方面会比较积极。这就需要在今后的研究中，找到更好的测量指标。
根据选举法等有关法律和规定，第十一届全国人大代表由各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和中国人民解放军等35个选举单位于2008年1月选举产生，共2987名。2008年2月28日，十届全国人大常委会第三十二次会议表决通过了《十届全国人大常委会代表资格审查委员会关于十一届全国人大代表的代表资格的审查报告》，确认2987名代表的代表资格全部有效。截至2012年6月30日，除重庆代表团的王立军被撤消第十一届全国人大代表职务外，第十一届全国人民代表大会实有代表2977人。(14)
在2977位全国人大代表中，一共有594位全国人大代表在五年内共提出了2498件议案。这一简单的数据对比就已经表明，议案总量虽然与全国人大代表的总数之间差距不大，但是明显集中于某一人群之中。而且，这种集中的程度相当高。有264名代表五年内只提出了一件议案；提出议案最多的代表，五年内共提出了132件议案。而且，提出30件以上议案的代表，只有十人。为了简便起见，我们在这里列出了提出议案最多的十位全国人大代表的基本情况。
从表1可以初步看到，在提出议案最多的前十位全国人大代表中，性别差异并不明显，中共与非中共党员之间的差异也并不明显。较为明显的是，学历普遍偏高，年龄并不偏小，而且官员代表的比例明显偏少(十一届全国人大共有1509名国家机关工作人员代表，还不包括解放军和武警部队代表)。这一简单的分布至少从数量上表明，在全国人大代表提出议案的活动中，年龄大的代表、学历高的代表和非官员代表相对较为积极。
从前面的讨论可以看出，在无法确切得知哪些全国人大代表是“戴帽”代表的情况下，代表的性别、年龄、学历、党派和职业对其所提议案的影响，目前在学界仍然存在着争论。由此就可以提出五组零假设和对立假设(见表2)。
基于上述假设，我们将全国人大代表的个体属性区分为性别、年龄(当选年)、学历、党派和职业这五个基本方面，履职状况则以全国人大代表在五年内提出的议案总量进行测量。
三、模型设定与研究发现
为了验证前期研究和初步观察提出的一些假设，我们以第十一届全国人大代表在五年内所提出的议案数量作为因变量。在过去的五年中，全国人大代表提出议案的情况见表3。
由于每一届人大代表的任期有五年，由于各种原因，在五年任期内的每个年度的会议期间，代表们可能在提出议案方面会有不同的表现。如果代表们在各个年度提出议案的数量差异性较大，就有可能带来测量方面的可靠性问题。为了避免测量方面的问题，我们列出了第十一届全国人大代表在五年任期内的各年度内提出议案的数量情况，并进行了α值检验(见表4)。
在五年任期内，第十一届全国人大代表提出议案的均值为0.84，标准差为4.55，可靠性检验的α值为0.949，说明上述测量的可靠性程度相当高。为了能够在更大范围内分析前述研究和观察所提出的有可能影响全国人大代表议案数量的各种因素，我们拟把前面讨论过的代表性别、年龄、党派、学历和职业同时作为自变量纳入分析。
除年龄以外，其他四个变量都为类别变量，因而可以在表格中统一显示，具体的分布如下表：
作为因变量的代表提出的议案数，在统计分析中属于典型的次数分布，其适用的模型是泊松回归。我们首先将上述因变量和自变量纳入泊松回归模型(Poisson Regression Model)中进行分析，经过二次迭代之后，在95％的置信区间内，结果如下：
表8中所显示的Prob＞chi2＝0.0000，说明模型在整体上显著，而且各个变量的P值也显著，变量的系数也都显著。上表在统计意义上已经表明，平均来讲，女代表比男代表提出的议案多；年龄大的代表比年轻的代表提出的议案多；高学历的代表比低学历的代表提出的议案多；非中共代表比中共代表提出的议案多；非官员代表比官员代表提出的议案多。
如果将研究生以上的学历视为高学历，同时检验企事业单位管理人员在议案提出方面是否有明显差异，则泊松回归的结果见表9。
将是否具有研究生以上学历作为教育虚拟变量，将是否企事业单位负责人作为职业虚拟变量后，模型的整体解释力有所提高。该表同时显示，是否具有研究生以上学历，在议案提出方面并无显著差异；而是否企事业单位负责人，在议案提出方面则存在着显著的差异。
上述模型虽然在总体上符合次数分布，可以用泊松模型进行回归，不过，由于在2977位全国人大代表中，仅有594位提出过议案，存在着大量的“0”值。而且，泊松分布要求变量的期望与方差相等。但是，这里所研究的全国人大代表在五年内提出议案的次数中，由于只有594位代表提出过议案，而且在议案数量的分布方面，与人均数(0.84)相比，标准差(4.55)较大，说明次数的分布存在过度分散的问题。此时，Z值检验就有可能高估变量的显著性程度。在这种情况下，负二项模型(Negative Binomial Regression Model)就更为适当。(15)
从表10可以看出，整个模型对α＝0进行似然比检验时，P值为0，说明应该拒绝数据分布服从泊松分布的原假设，也就是说负二项模型更适当。同时模型整体显著性检验的P值为0，表明模型系数非常显著。
负二项回归分析的结果表明，在95％的置信区间内，全国人大代表的性别、党派和职业这三个变量仍然对议案提出的数量有着显著的影响。在90％的置信区间内，代表的年龄对议案提出的数量有显著影响。学历变量则对议案的提出数量没有显著影响。
为了进一步验证受教育程度与议案提出数量之间的关系，我们在这里进一步将学历变量进行细分，将代表的学历分成博士研究生、硕士研究生、本科、大专、高中、中专、初中和小学八个等级，并详细比较这八个等级学历的代表提出议案的平均数差异。
由表11和图1都可以看出，虽然大专以上的全国人大代表在整体上提出议案数要多于大专以下者，但是，一个重要因素是大专以上学历的全国人大代表在数量上所占的绝对优势，而且在大专学历的人大代表提出议案数最多的同时，接下来提出议案较多的群体依次为本科和博士学历的代表。显然，在大专及以下，学历越低的代表提出的议案数越少；但是，在大专以上，这一趋势并不成立。因此，受教育程度在整体上对代表提出议案的影响不显著的原因在于，大专学历的全国人大代表提出的议案数量最多。
图1 全国人大代表的受教育程度与议案数量比较
另外，还值得我们注意的一个现象是，在非官员代表提出的议案数在平均意义上要多于官员的同时，到底是哪些非官员群体提出的议案数在平均意义上较多？对于这一问题，我们同样可以通过均值比较的方式进行分析。
表12和图2都反映出，在非官员群体中，提出议案平均数最高的群体是企事业单位管理人员，其次为民间组织管理者，再次为专业职称技术人员。企事业单位的管理人员不仅在平均意义上提出议案多，而且在人数上也仅次于官员群体。说明这一群体正在成为全国人大内除官员以外的第二大具有影响力的群体。民间组织管理者虽然是提出议案平均数较多的群体，但总人数较少。专业职称技术人员则不但议案数较多，而且人数也不少，其未来的影响力不可小视。
图2 全国人大代表的职业构成与议案数量比较
四、简要结论
在现有文献基础上，我们以最新的全国人大代表及其履职状况作为对象，分别运用泊松回归和负二项回归模型进行分析后发现，第十一届全国人大代表履职的五年任期内，在平均意义上：(1)女性代表提出的议案数要多于男性代表；(2)年龄偏大的代表提出的议案数要多于年轻代表；(3)高学历代表在整体上提出的议案数要多于低学历代表，但其中一个重要原因是不少低学历代表没有提出过议案，而且，大专学历的全国人大代表是在各学历等级中提出议案最多的代表群体；(4)非中共党员的代表提出的议案数要多于中共党员的代表；(5)非官员代表提出的议案数要多于官员，而且，在非官员代表中，企事业单位的管理人员、民间组织的管理者和专业职称技术人员是提出议案较多的三大群体。
在理论上，本文用一个更大的样本数据，回应了先前文献研究中所提出和争论的一些基本问题，而且在某些方面还将先前的研究推进到一个更深的层次，从而将有利于对中国代议机构内部群体和个体行为做更为深入的研究。不过本研究的结论也仅仅局限于第十一届全国人大代表在开会期间提出议案的情况，对于全国人大代表的个体属性与其在开会期间的其他活动，以及闭会期间的履职状况之间的关系，还需要进一步研究。另外，全国人大代表的个体属性与其提出议案数量之间的这种关系，也不一定适应于其他的各级人大代表。
在实践中，本文也证明，一些地方试图通过降低代表年龄、提升代表学历来提高代表素质和优化代表结构的做法，在实践中并不一定会带来预期的效果。本研究所显示的结果是：年龄大的全国人大代表在提出议案方面的表现，要明显好于年龄小的代表。在学历方面，学历高低对于代表履职状况的影响，主要取决于对学历高低的分类标准。因此，在政策制定方面，各级人大的实务工作者们有必要思考的一个问题是，试图单纯以提高代表素质的方式来满足专业化和技能化的要求的做法，是否值得继续追求？
［收稿日期］2012－11－15
注释：
①关于政治与行政的讨论可参见F.J.古德诺著，王元译：《政治与行政》，北京：华夏出版社，1987年。
②《中共福建省委关于进一步加强人大工作的决定》，福建省德化县赤水镇人大网站：http://cs.dehua.net/2008/09/168_1.shtml,2012－8－20.
③《中共山西省委关于进一步加强人大工作的意见》(2008)，山西省屯留县人民政府网站：http://www.tunliu.gov.cn/department/childContent.aspx?departmentid=1609&articleid=4689&id=4689,2012－08－20.
④姚湜：《吉林采取三项措施优化代表结构》，《吉林人大》2007年第1期。
⑤周靓：《近年来上海市区(县)代表结构情况研究》(复旦大学MPA学位论文)，上海：复旦大学国际关系与公共事务学院，2009年，第11页。
⑥宋叶：《区级人大代表构成与素质研究：以上海市虹口区为例》(复旦大学MPA学位论文)，上海：复旦大学国际关系与公共事务学院，2009年，第19—26页。
⑦周天勇、孙丽、蔡春红：《完善人大代表的结构》，《四川统一战线》2007年第10期。
⑧除非特别注明，本文使用的数据均来自于作者自建的全国人大代表数据库。
⑨孙少衡：《论人大代表结构中“三多三少”现象的成因及对策》，《人大研究》2001年第10期。
⑩杨云彪：《从议案建议透视人大代表的结构比例》，《人大研究》2006年第11期。
(11)何俊志、王维国：《代表结构与履职绩效：对北京市13个区县的乡镇人大之模糊集分析》，《南京社会科学》2012年第1期。
(12)钟丽娟：《完善人大制度不应过于强调代表结构》，《学习时报》2010年6月20日。
(13)Kevin J.O'Brien and Lianjiang Li,"Chinese Political Reform and the Question of 'Deputy Quality,'" 8.3(1993):20-31.
(14)新华网：http://news.xinhuanet.com/ziliao/2008－03/03/content_708230.htm.
(15)J.Scott Long著，郑旭智等译：《类别与受限依变项的回归统计模式》，台北：弘智文化事业有限公司，2002年，第316—321页。