明晰高校产权促进高等教育投资体制改革，本文主要内容关键词为：高等教育论文,明晰论文,产权论文,高校论文,投资体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育投资体制改革的艰难性与产权制度改革的复杂性是相同的，如果没有高校产权制度的革命性改革，就不可能在高等教育体制的改革方面取得实质性进展。高校产权的明晰归根结蒂需要依靠法律的保护，也需要高校产权制度的建设。只有建立起相对完善的产权制度，才能确保依法办事、有法可依。这是一个因果关系的问题，也是浅层次改革转入深层次改革的问题。
一、明晰产权是深化高教投资体制改革的关键
明晰产权是深化高等教育投资体制改革的关键这一命题是从产权与高教投资体制的内在关系角度提出的。只要认真分析一下高等教育投资体制改革的成效、问题以及高等教育投资体制的基本要素构成等方面，就不难了解它们之间的内在关联性。
从我国高等教育投资体制改革的成效来看，自1985年启动高等教育投资体制改革以来，取得的最显著成效之一，就是将高度集中统一的高等教育投资体制改为分层、分类和多元的新的高等教育投资体制。这一改革把纯公益性的高等教育投资结构改造成为具有公益性又有产业性的新的高等教育投资结构。改革从体制到制度、从形式到内容，都较好地适应了社会主义市场经济发展的要求，达到了从局部推进和配合高等教育管理体制改革的目的。
从我国高等教育投资主体由单一向多元化的转变来看，市场经济条件下，我国高教投资主体多元化的结果促进并推动了产权结构的多元化。实践表明，高教投资主体的多元化，是解决高等教育资源短缺的有效途径，也是高等教育投资体制改革的必然选择。然而，在高等教育投资主体由单一结构向多元结构转变的过程中，也出现了一些新的甚至是棘手的问题，比如：高校财产的所有权和使用权问题，高校无形资产产权的流失问题，人力资本产权的归属问题，举办者或投资者的回报率问题等等。这些问题不明晰、不理顺、不解决，从长远看将不利于高等教育大众化的进程，尤其不利于民办高等教育的健康发展。因此，明晰高校产权关系，加快高校产权制度建设，更是深化高等教育投资体制改革的需要。
从高等教育投资体制的内涵以及要素结构来看，高等教育投资体制，广义上是指高等教育资源的运作系统和制度，也是指保证高等教育投入、落实高等教育发展战略的重要机制，它决定了高等教育经费的筹措途径、配置方式及其合理利用等方面。狭义上的高等教育投资体制，是指各投资主体在发展高等教育事业中与高等教育机构之间形成的责、权、利关系及其组织运行方式。如果从高教投资体制的后一种定义上进一步分析，还可以将高等教育投资体制分为几个基本要素：一是高校财产所有权与经营权的关系，即高校产权归属与产权支配的关系；二是财权与事权的关系，即高等教育经费拨款权、投资权与高等教育事业管理权的关系；三是集权与分权的关系，即对高等教育集中统一管理与分级分层管理的关系。在这三对关系中，高校的财产所有权与经营权的关系，是目前高教投资体制改革最为关键的一环，因此，从高等教育投资体制与高校产权之间的内在关系入手进行的改革，将更有针对性，也会更加深入。
二、现代产权理论移植于高等教育的几个理论问题
把经济学中的产权理论或概念移植到高等教育领域中来必须具备一定的条件，包括观念、环境、法制、制度和政策方面，也就是要有适合它生长的土壤和环境，这就是为什么在高教领域引入“产权”的理论会引起很大争议的主要原因。
1.现代产权经济学的产权概念引进高教领域时仍需界定“教育产权”概念。现代产权经济学所谓的“产权”是指财产所有权和企业所有权。其中财产的占有权或所有权是产权的核心和关键。企业所有权是个人财产所有权的延伸。当把经济学中的“产权”概念引入高教领域是否就能明确界定高校产权的真实内涵了呢？“教育产权”这一概念有没有必要引进呢？有人认为，公立院校财产所有权属于政府，其产权问题不用讨论；而民办院校本身就是企业组织，它当然拥有企业所有权。所以经济学中的产权概念和理论已能涵盖和解决教育中的相关问题，没必要再引进“教育产权”的概念。尽管教育产权与企业产权具有相似性质，但特指的产权应该有特殊的名称。教育产权就是指围绕着学校资本而形成的学校产权。目前除了民办高校产权仍可以用“企业所有权”的概念替代之外，公办高校的产权结构也发生了很大的变化，如果仍把公办高校排除在“企业所有权”之外，恐怕难以令人信服，同时也不符合公办院校目前产权结构变化的实际。公立高校的产权结构已随着高等教育投资主体的多元化趋势而变得越来越复杂。高校中大量的无形资产产权是过去被多数人所忽略的，也是产权经济学所没有论及的。因此，用“教育产权”的概念来表述更符合高等教育的实际情况。
2.把“个人财产所有权”移植到高教领域时需要增设“学校个人财产权”。现代企业中的财产所有权分为企业所有权和个人财产所有权两个方面。其中的个人财产所有权又可分为人力资本产权和非人力资本产权两种。除此之外，不可能再存在其它单独形式的产权。有人据此认为学校和企业一样，不可能再存在其它单独的个人教育产权，不需要再引进个人教育财产权的概念，也无法界定所谓的个人教育财产权。实际上，产权理论中的个人财产所有权还不曾包含教师劳务产权这个特殊的人力资本产权在内。由于，高校中教师与学生的人力资本产权是有别于企业中员工的人力资本产权，尤其是在产权的归属上，企业中的人力资本产权基本上归个人所有，而高校中的人力资本产权在很大程度上仍归属于国家或高校。因此，有必要再增设一个“学校个人财产权”的概念，以区别于企业中的“个人财产所有权”概念。
3.企业中的“剩余索取权”和“剩余索取者”与办学者的投资“收益回报”。在企业内部，雇员获得工资收入，企业的所有者获得企业利润，投资者成为债权人时获得合同（契约）规定的利息，投资者成为企业所有者时获得企业利润。在支付了合同规定的工资、利息以及其它成本之后，企业收入的余额就是企业利润，要求获得企业利润的权利，称为剩余索取权，拥有剩余索取权的人是剩余索取者。随着理论探讨的深入，越来越多的学者专家主张，应返给民办高校举办者财产“剩余索取权”并使之成为合法的“剩余索取者”。随着《民办教育促进法》的出台，目前理论界应把探讨的重点转移到投资者可以获得多少合理的利息回报方面。
三、高校产权亟待解决的几个实践问题
1.公立高校产权的归属问题。目前仍有不少人认为，公办院校的产权不用讨论。然而我国高等教育投资体制在经历了近20年的改革后，几乎所有的公办高校都已具备了准公共产品和市场化的特征，其私人性和产业性趋于明显，高校中的产权结构也不再是单一的了。因此，除了政府所拥有的那部分学校产权属于公共产品外，其余如学生的学费投入、社会的集资投入、私人捐赠的投入等产权则属于私人产品或准公共产品，即使这些私人产品的产权理论上不用返还给个人，但也不可能自然划归政府，而应划归给学校才对。此外，公办院校产权不明晰，也不利于纠正以往的错误。比如，在以往高校与校办产业所签的合同中，多数院校通常是以投资者的身份获得合同所规定的收益，而不是以校办产业的所有者身份获得最终索取权（最后利润）。这种混乱的状况造成了部分高校产权的流失，而且是名正言顺的流失，这是一种极不正常的现象。还有一些国有民办二级学院在利用公办高校的有形和无形资产办学时，也往往存在类似上述产权关系不明晰而造成国有资产严重流失的现象。通过建立规范的、适合现代高校产权变化特点的产权制度可以激活公办院校中沉睡的产权因子，使社会力量与高等学校和合作办学，更具有灵活性和可操作性。这既符合时代发展的潮流也符合高校自身的特点和实际。
2.民办高校产权的归属问题。民办院校的产权归属问题可能更复杂，因为民办院校是非财政性投资创办的，办学主体也是多元的，产权的私人性十分明显，如果不明晰产权归属，那么民办院校长期的资金来源将成问题，所以在产权的归属问题上，民办院校可能更为迫切。实际上，明晰产权归属，就是要明确哪些人可以拥有所指定的财产所有权以及各自所占份额能否清晰确认的问题。若明晰了产权归属，也就明确了与产权相关的经济权，如使用权、处置权和收益权。同时也可以较好地解决产权纠纷，进而激发投资者的办学热情。但目前在处理民办院校产权归属上存在一个两难问题：如果让民办高校的举办者拥有学校的所有权，即拥有学校的剩余索取权和剩余控制权，那么学校便成为营利性企业，而营利性企业往往可能以索取最大利润、降低教育服务质量、减少教育服务数量或教育成本为代价；反过来，如果不让民办院校的举办者拥有学校的所有权，使学校成为非营利性组织，那么投资者或举办者的积极性也会受到打击。多数市场经济国家在处理这一两难问题时，大多采取限营利性民办高校发展的做法。根据我国国情，究竟民办高校是作为营利性企业更有效率，还是作为非营利性企业更有效率？这确实是一个需要进一步探讨的问题。
3.高等学校人力资本产权被剥夺的问题。就个体而言，人力资本是凝聚在个体身上的知识、素质和技能。理论上，个体拥有了人力资本也就拥有人力资本产权（所有权），但实际并非都是如此，有时个体虽拥有了人力资本，却不一定拥有人力资本产权。我国民办、公办院校，均存在不同程度的人力资本产权部分或全部被剥夺的现象。比如，在计划经济体制下，上大学是免费的，学费是国家提供的，因此每个人的人力资本产权则是被剥夺的，人力资本产权归属于国家；教师也一样，如果他所接受的高等教育也是政府提供的话，那么他在教育服务期间得到的回报也是少的，较多的部分是要还给国家的，其工资价格低于实际价值，就是其人力资本产权被剥夺的一个明证。全部或部分剥夺人力资本产权的结果是不能充分激励人的积极性，这是计划经济体制产生低效率的原因之一；在市场经济体制建立之后，学生上大学需要交纳部分或全部的学费，教师的付出也得到比较高的回报，相应地，人力资本产权也随着劳动人事制度和工资制度的改革逐步还给其所有者。但由于我国劳动人事制度改革相对缓慢，僵死的人事制度还在一定程度上继续剥夺人力资本所有者（包括教师和学生的）的产权，导致教师劳务市场发育畸形，应有的劳动所得仍然被看成是见不得人的“隐性收入”，而这部分付出也往往不能计入工作量。从目前的人才市场运作来看，秩序仍相当混乱，法律约束机制不健全。
4.高校无形资产的流失问题。高等学校的非人力资本产权中，除了有形资产的产权外，还包括大量的无形资产产权，如社会声誉、办学传统、校园文化和科研成果等方面。尽管许多人也看到了高校的无形资产在不断地流失，但却不知道如何去阻止这种流失，或者有些人知道了也不愿意去管这类烦心的事，因为高校不是营利性组织，即使明晰了无形资产的产权也不能利用其挣钱或增值，所以多一事不如少一事。例如，某高校周边的房地产公司就曾打出一则这样的广告招牌“进住某某花园，出门就可上大学”，从字眼上看，似乎只与一般的广告语略有区别，但仔细一想它与学校的无形资产还真有关系，因为该校是一所国内外知名的高校，显然，商家正是利用了该校的名气在做文章。至今仍很少人会意识到这与学校的社会声誉、质量品牌等有密切关系。还有国有民办二级学院，多数是利用名校、名专业的无形资产产权创办起来的，是学校的无形资产产权在被利用。当然，如果是在产权明晰的状况下被利用，高校的无形资产产权会增值，反之，学校所获得的收益可能还不如其流失的多或贬值的多。应如何加强对高校无形资产的有效管理，确实是需要在理论和实践中进一步探索的问题。
5.民办高校产权的立法保护问题。由于目前民办高校的产权制度尚未建立起来，产权不明、归属不清、权利义务不对称的现象比比皆是，不仅造成民间捐资办学的热情骤减，而且也使得社会力量和产业集团办学的积极性难以调动。就民办高校产权制度的建设而言，规范是必要的，但更重要的是引导和保护，法律的规范不应成为制约民办高校发展的另一把枷锁，而应针对民办院校产权不明晰的现状，尽可能从保护和扶植的立场对之进行引导。以往的《教育法》和《社会力量办学条例》，对民办教育限制得多，保护得少，而《民办教育促进法》，首次对民办学校的产权归属作了确认，规定，“民办学校续存期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”对民办院校“财产所有权”部分作了较详细的确认。从形式上看，《促进法》似乎只是保护了投资者的权益，但实际上恰恰是维护了民办高校自身的长远利益，使之能够朝着健康、持续、稳步的方向发展。
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