增值型内部审计在高校治理中的实践与研究，本文主要内容关键词为：内部审计论文,高校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
0 引言 近年来，随着教育领域综合改革不断推进与深化，高等院校已由过去单纯的全额拨款事业单位转变为办学主体多元化、资金来源多样化、资源配置市场化、“校、院”管理层次化的事业法人实体，高校的运作正逐步融入市场，采纳“类企业”的治理结构。这种治理结构是基于多层次的代理契约而形成的，需要对受托责任人的管理和所使用资源效益进行有效监督评价。内部审计作为服务与保障高校改革与发展的一种微观管理手段，如何充分发挥其监督与评价、确认与咨询功能，对推动高校治理、实现经济发展方式转型、保证组织目标有效实现，越来越被重视和利用。由此，内部审计价值增加理念也应运而生。 一直以来，业界人士对内部审计理论有一定的探索与研究。国际内部审计师协会（2001）《内部审计实务标准》中指出，内部审计是一种独立、客观的保证与咨询活动，目的是为机构增加价值并提高机构的运作效率。此定义已将内部审计的职能从以前的检查和监督扩充到了一种价值创造活动。2005年IIA第64届年会上也提出，内部审计要建立价值增值的功能。 根据笔者多年来的内部审计工作实践、探索与创新，对高校的增值型内部审计有了新的认识与界定。笔者认为，增值型内部审计就是以增加高校的价值为目标，通过在高校的风险管理、内部控制和高校治理领域中开展确认和咨询服务，帮助高校防范风险、优化资源配置、完善高校治理、提高高校运营的效率和效果，最终实现促进高校价值增值的目的，推动学校教育事业可持续发展。 目前，增值型内部审计在高校治理中发挥的作用已初露端倪。据统计，近三年来，浙江省高教系统内部审计共审计项目26082个，审计资金1674.46亿元，查出问题资金3.82亿元，提出审计建议18432条，促进增收节支12.52亿元（如表1）。 可见，增值型内部审计在高校取得了一定的效果。当然，从表1看，它主要体现在促进增收节支的绝对数上，但对增值型内部审计在高校治理中如何体现其价值主张、如何实现组织目标的有效途径、如何构建良性互动体系还待进一步探究与实践。
1 增值型内部审计在高校治理中的价值主张 相对于传统内部审计，增值型内部审计在审计理念、目标、定位、职能和范围等方面都有了新的变化。主要表现在以下几个方面。 1.1 审计理念更新 首先，要树立“防范胜于纠正”的理念。必须紧紧围绕影响学校发展的关键因素和重点环节，把握学校领导和教职工关注的热点和难点问题。建立内部审计自我约束机制，充分发挥审计预防、揭示和抵御功能，为学校有序、高效、持续、快速发展铺就坦途，保障学校发展目标的实现。 1.2 审计目标延伸 进一步树立“防范风险”与“增加价值”的目标。防范风险，就是通过关注高校的战略方向，评估和改善高校的风险控制，帮助高校识别、预防、降低和规避组织风险。增加价值，就是通过持续改善内部审计的质量，提出建议措施，促进高校改善管理，帮助高校顺利达成目标，增加组织价值。 我们认为，传统内部审计仅服务于管理层，而增值型内部审计定位为服务高校管理层及利益相关者，其目标由微观转向宏观，与高校的目标联系到一起。在内部审计的各种目标中，应突出强调防范风险和增加价值这两个主要目标，并以此引导整个内审工作。 1.3 审计职能变化 通过职能转变，建立三种标准，即“质量、效率、效果”。随着外部制约机制的加强、内部管理水平的提高与电子信息化的普及，增值型内部审计的职能不仅囿于“评价”功能，而且增加了“确认和咨询”功能；不同于传统内部审计强调通过事后“检查和评价”来发现问题，增值型内部审计更强调事前提供咨询、事中积极参与控制；不仅要发现问题、客观评价单位的潜在风险和失控点，还要帮助解决问题，提出实质性和预防性的管理建议，真正达到提升审计质量、提高审计效率和效果的内部审计工作标准。 1.4 审计范围拓展 增值型内部审计需要审计工作实施全覆盖，即：审计范围关注的焦点从组织个体成员的微观层次转向整个组织的宏观层次，包括整个组织，涉及所有相关人员；其工作重点不只限于日常经济业务与管理细节，更需关注组织的战略方向、内部治理和风险管理。 2 增值型内部审计在高校治理中的实现路径 增值型内部审计是通过监督与评价、确认与咨询活动，在组织内构建良性互动体系。高校作为“类企业”，在内部审计的价值实现中，既有与企业共同的特性，也有相对于公司治理的一些特殊特征，从而提出了更多功能要求。我们认为，内部审计增加学校治理的有效路径主要有三个：完善内部审计工作机制；改善内部管理评价体系；提供内部审计管理咨询（见图1）。 2.1 完善高校内部审计机制，促进价值增值 内部审计是学校治理的重要保障。增值型内部审计，作为一门科学，它有着自身的特殊规律可循。作为一门技术，它离不开与时俱进的方法手段：作为一门艺术，它更考验的是枯燥数字之外的工作智慧。结合高校实际，笔者认为，增值型内部审计在高校治理中的实现途径首先应该从完善内部审计工作机制入手。
一是建立审计独立运行和结果公开机制。学校应单独设立内部审计机构，落实校长负责审计工作的领导体制，把审计工作列入重要议事日程，将年度审计工作计划、审计报告等纳入校长办公会议研究范围；注重审计成果运用，审计结果在相关范围内公开。 二是建立审计工作联动协作机制。建立由校长任组长、协管领导任副组长，审计、纪检监察、组织人事、财务资产等职能部门参与的审计工作联席会议制度，明确各相关部门职责，形成审计工作齐抓共管的合力。 三是建立审计工作整改落实机制。要将审计整改落实工作摆到突出位置，通过自我主动整改、下发审计整改通知、审计整改跟踪检查、审计整改回访检查等环节，落实整改工作，使审计发现的问题都能整改到位。 四是建立审计工作长效机制。及时制定和修订各项审计实施办法，建立健全学校审计工作制度，做到“出台一个，落实一个”，保证制度的长效性。 五是建立审计工作决策保障机制。着力加大管理审计、效益审计力度，实现审计对象全覆盖和内审工作常态化，不留审计盲点。每年组织对各独立核算单位（投资控股的企业、团体学会、研究所等）进行全面审计；在扩大覆盖面的同时，突出审计重点，通过强化经济责任审计促进学校管理工作、严格工程结算审计提高资金投资效益、审计整改强化审计结果运用以及开展专项审计提出合理化建议，确立审计专业化，实现学校审计的决策保障机制。 2.2 改善内部管理评价体系，实现价值增值 增值型内部审计不仅对单位财务数据的真实性和合法性进行审计，更注重对单位内部控制制度健全性与有效性进行系统评价，是改善学校管理水平的重要推动力量。因此，增值型内部审计侧重点是内部控制与风险导向，即：通过监督评价与确认咨询，检查高校内部治理的过程中决策是否公开透明、是否充分吸收各方意见；执行是否科学有效，是否符合风险管控要求；结果是否达到预期目标，是否需要改进等等。 2.3 提供内部审计管理咨询，创造价值增值 ⅡA准则将咨询服务作为一种顾问及其相关的客户服务活动，而增值型内部审计是从内部资源配置的方向、结构及其变化和资源配置与管理控制的关系上更关注资源配置的新方向、新变化，确定审计的领域、方向与重点。通过发挥咨询功能，提出科学合理的专业意见，控制成本支出，提高资金使用效益，减少资金浪费，杜绝管理漏洞。 此外，增值型内部审计不再限定为“组织内部”的功能，内部审计服务可以进行外包，选择成本较低的方式开展业务，从而增加组织价值。 3 增值型内部审计在高校治理中的探索与创新——以绍兴文理学院元培学院易地新建工程审计为例 3.1 项目概况 绍兴文理学院元培学院易地新建工程于2010年9月启动，批准工程总投资为17.9亿元，面积约56万平方米，一期工程投资为9.9亿元，预计2015年完工。鉴于工程项目建设周期长、投入资金大、工程专业性强、审计人手少的特点，2011年开始，学校积极整合资源，借助社会中介的力量，充分发挥学校智力与网络优势，在工程项目中推行全过程造价咨询控制跟踪审计。2012年开始，本着“以课题带研究，以研究促工作”的思路，开发“基建全流程电子监管平台系统”，于2013年9月完成系统开发并开始试运行。 3.2 实现转型 这些举措的实施，为审计顺利实现“三个转型”提供了有益的载体。 3.2.1 “应急型”审计向“长效型”审计转型 从工程实施以来，学校审时度势，抓住契机，决定在工程项目中实施跟踪审计。通过多次召开由学校审计组织、咨询公司参与、国家审计指导的建设领域审计工作协调会、工程项目专题剖析会，依托工学院土木系成立工程变更咨询小组的力量，同时委托社会中介，提供审计咨询管理服务，实施建立全过程跟踪审计的防范措施。 一是建立“一项工作机制”，即学校与绍兴市人民检察院合作防范职务犯罪的工作机制。
二是建立“两种操作规程”，即《绍兴文理学院基建工程全过程跟踪审计工作流程操作办法（试行）》《绍兴文理学院基建工程全过程跟踪审计工作流程图》（如图2）。从设计方案选择、省重点办招投标、校内招投标、设计（工程）变更与现场签证、工程进度款支付、核实分阶段完工的分部工程结算、结算初审等七个方面着手，对基建办、审计处界定职责、细化规程，形成良好的运行机制，更好发挥效能。 三是建立“三个工作制度”，即每周例会制度（基建办）、每月报告制度（咨询公司向学校审计处报告）、每季备案制度（学校审计处向市检察院报告工程相关情况）。 3.2.2 “事后型”审计向“全程型”审计转型 由于基建工程管理与控制是一项复杂的系统工程，涉及工程合同、设计、招标、质量、施工、进度、资金、变更、结算等管理与控制，因此，跟踪审计与工程项目同步启动，嵌入到工程建设前期可行性研究、投资决策、工程招投标、工程施工直至竣工验收与决算等五个阶段中，实施全程造价咨询控制。自实施以来，共审计资金3.75亿元，核减资金4778万元，对工程量编制清单、工程变更联系单等提出管理建议211条。 在实施全过程造价咨询跟踪审计工作的同时，学校开发试运行“基建工程全流程电子监管平台系统”，按照全周期管理方式实施对工程的前期准备、中期施工和后期管理三个阶段的过程化管理（如表2）。 系统动态跟踪基建工程项目的立项审批、招投标、合同签订、工程施工、工程变更、工程款支付、工程验收、工程竣工决算审计等9大环节，跟踪环节清楚。重点关注合同管理、工程变更与工程进度款支付等3大环节，审计重点明确。
3.2.3 “纠错型”向“预防型”审计转型 由于高校基建工程建设敏感度高，需要加强过程监管和预防，我们积极运用信息化手段，探讨和摸索高校基建工程项目的规范管理和监管的方法。通过内审技术创新，推动财务审计向管理审计及内部控制与风险导向审计转型，努力将监督关口前移，将基建工程项目全周期管理系统构架在高校预防腐败电子监管系统中，发挥审计预防功能，实现价值增加。 按照全流程监管目标，对基建工程关键性环节布控关键监管点、设置监管规则、动态采集基建项目数据、动态跟踪基建工程实施过程、动态预警和处理违规操作，预防违法违规事件发生，确保基建工程项目优质、安全、高效、廉洁。 系统功能主要包括点监管、项目监管、过程监管、监管预警、综合查询、综合统计分析、数据日志管理和系统管理等功能（如图3）。
3.3 目标实现 增值型内部审计在学校的探索与创新实践中，通过对绍兴文理学院元培学院易地新建工程实施全过程造价控制咨询跟踪审计，实施“基建全流程电子监管平台系统”，既科学合理控制工程造价，又有效防范风险，使有限资金发挥最大效益，实现整体综合优化，取得良好的经济效益、社会效益与法纪效益。 经济效益。该系统在监管点与风险点之间实现了联动，通过电子监管点的合理设置，较好地运用了风险排查的成果。通过对时限、规范及资金等三大监管维度，分别对程序规范、质量控制、资金使用、进度款支付等执行情况严格监控。对出现的问题，通过红、黄牌预警处理，消除和降低廉政风险。平台试运行以来，涉及资金总额2.18亿元，节约资金总额3627万元，发出“绿牌”304张，“红牌”31张，“黄牌”22张。尤其是“红牌”“黄牌”发出以后，相关业务单位和职能部门高度重视、积极整改，整改率达到了100%。 社会效益。该系统研发成果获2013年“绍兴市科学技术成果奖”三等奖，在全国高校基建工程监管领域属领先地位。它较好地推进了信息技术与审计业务的深度融合，对数字化审计模式的推行，意义重大。全过程工程造价咨询控制跟踪审计工作在《浙江教育纪检监察》2012年3月30日第14期上报道，由教育厅专报教育部纪检组、监察局，并在浙江省教育系统推广。 法纪效益。学校审计借助各种资源实现内部审计转型升级，从源头上预防与遏制腐败，深化了学校与绍兴市人民检察院预防职务犯罪共建机制建设，是促进廉政建设的又一项机制创新。
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