安全vs隐私：美国无人机联邦监管述评
王 欢1 付 超2
（1 湖北警官学院学报编辑部 湖北 武汉 430034；2 湖北省公安厅高速公路警察总队 湖北 武汉 430000）
摘 要： 为分析美国联邦无人机监管中对安全问题和隐私问题的处理并为我国所借鉴，通过梳理美国联邦航空管理局监管无人机的历史并归纳其主要内容，发现以维护航空安全为己任的联邦航空管理局因无人机对隐私侵袭的潜在可能性日益增加而主动有限度地涉足隐私保护领域，面对外界隐私保护的强烈要求却限缩安全范畴予以否定回应，得出这种“相当隐私主义”的矛盾立场与隐私保护的法律环境以及无人机技术的发展密切勾连的结论，并预测美国未来可能的无人机监管模式是以联邦航空管理局为主，将隐私问题纳入安全问题予以规制。
关键词： 美国联邦航空管理局 无人机 航空安全 隐私
1 引言
无人机起源于一战时期的军用领域，近年延伸至民用领域并获得巨大发展。根据BusinessInsider高级研究服务BIIntelligence的统计，商用和民用无人机市场将在2015年至2020年间以19%的复合年增长率增长，而军事方面的增长仅为5%[1]。无人机在全球各地和各行业的运用所取得的重大进展也引发了一系列新的法律问题，首当其冲的就是对隐私的潜在侵犯。美国在无人机技术开发、产业应用和政府监管方面均处于世界前列，关于兼顾技术增长的红利与隐私侵犯的成本的争论也格外激烈。
美国的无人机立法主要包括联邦和州两级。在联邦层面主要是联邦无人机公法和联邦无人机规则，以联邦航空管理局（Federal Aviation Administration，FAA）为全面监管机构，旨在确保联邦空域飞行安全；在州层面，截至2017年7月，每个州至少有一项与无人机相关的法律，涉及隐私、航空侵入、摄影、武器化等内容。此外，一些市、县也颁布了相关法令[2]。按照现行法律，FAA是对美国空域有唯一管辖权的机构，似乎直接排除了联邦立法以外的规范的效力，但实践中，州立法可采取所谓“技术中立”的形式，不提及具体的无人机操作，仅将现有法律的部分内容推定适用于无人机，也可采取“先发制人”的方式，就FAA未规定的事项进行立法以填补联邦立法空白[3]。FAA对地方立法也并未表现出极大的抵制，甚至在2015年12月发布了一份关于无人机州和地方监管的新情况说明书，为无人机地方立法机构提供立法示例和相关案例。2018年，FAA还发布了一份关于联邦与当地无人机规则制定权的声明，再次强调其在管理航空安全、航行空域效率和空中交通管制等方面的专有权，同时指出关于飞机着陆点的内容不受联邦法规的约束，为州立法留出操作空间。
美国无人机联邦立法与州立法并存的局面导致在隐私保护问题上的分歧：由联邦统一立法还是由各州立法规制。前者由某些国会成员和倡导公民自由的学者所提出，并付诸于持续提交相关法案的举动① Edward J. Markey于2012年、2013年、2017年3次提交“无人机隐私和透明度法案”。参见：H.R.6676-Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2012[EB/OL].(2012-12-18)[2018-08-11]. https://www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/6676; H.R.1262-Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2013[EB/OL].(2013-03-19)[2018-08-11].https://www.congress.gov/bill/113th-congress/house-bill/1262;S.631- Drone Aircraft Privacy and Transparency Act of 2017[EB/OL].(2017-03-15)[2018-08-11]. https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/631。 ；后者则由一些学者和政策制定者所坚持，认为联邦立法应保持最低限度，而由各州立法予以具体规制[4]。但事实是，鉴于无人机首先因政府使用而被开发，现有的州立法大多规制的是无人机执法活动，而忽略了日益增长的私人使用行为；无人机的移动性也导致其实践操作和商业运营极易逾越行政区域的界限，产生不同州立法之间的重叠和冲突，因此，至今学界和实务部门仍未达成一致意见，在州立法对无人机操作中的隐私保护问题或多或少予以规制的当下，双方都承认从联邦层面进行规范仍然是不可或缺且十分紧迫的。
在此背景下，作为联邦主管无人机事务的机构，FAA尽管以航空安全为己任，且秉持谨慎立法的态度，也不得不开始重视隐私问题。本文从梳理FAA的监管历史入手，归纳其对隐私问题的态度和处理方法，详细分析其立法动因和规则考量。我国无人机产业发展迅猛，由民航总局主导制定的监管规则相对滞后。对美国经验进行总结，有助于我们跳出技术监管的囹圄，延展“安全”的涵射范围，更新对无人机监管的认识。
2 FAA监管无人机概述
2.1 FAA监管无人机的历史发展和主要内容
在1956年大峡谷空难发生后，美国政府开始重视日益增加的空中交通量和潜在的撞击风险。1958年5月21日，参议员Mike Monroney提出建立独立的联邦航空局以安全有效利用国家空域。同年8月23日，总统签署《联邦航空法》，将民用航空管理局的职能移交给一个独立负责民用航空安全的新机构——联邦航空局。1966年，联邦航空局被纳入新设立的交通局（Department of Transportation，DOT），并更名为美国联邦航空管理局（FAA）。
在FAA成立后不久，模型飞机——一种小型无人机产生并受到大众的关注。为促进模型飞机的安全使用，FAA于1981年发布91-57号咨询通告，建议操作员遵守飞行高度不超过400英尺、距机场3英里时通知控制塔、全尺寸飞机享有通行权、远离人口稠密或噪声敏感区域飞行、被证明适航前不操纵飞机等五点要求，避免模型飞机对自身和地面人员造成危害。尽管AC91-57不是正式的FAA规则，但在之后的半个多世纪里一直是小型无人机的飞行指导规则。2015年，FAA取消了该规定，并发布了新的咨询通告AC91-57A。AC91-57A在AC91-57的基础上，确定模型飞机的重量原则上不超过55磅，将通知机场控制塔的触发条件调整为5英里。为适应2012年《现代化和改革法案》（FAA Modernizationand Reform Act，FMRA）的规定，AC91-57A改鼓励自愿遵守为强制遵守，并承认对危害国家空域系统安全的模型飞机操纵员采取执法行动的权力。
发布AC91-57之后，随着无人机技术的不断发展，2006年FAA发布了一系列备忘录，概述了无人机国内使用的临时政策，指出无人机操作员所负的责任与有人机驾驶员相同，并解释了关于无人机操作员不小心或莽撞操作的相关规定。2007年，FAA又发布了一份新的政策声明，强调在国家空域内操作无人机及其系统必须获得特别授权，即公用无人机必须获得豁免或授权证书，私用无人机必须获得特别适航证书，模型飞机必须符合AC91-57的规定。
此后，FAA迟迟未按照2007年的政策声明颁布全面监管的具体措施，社会对无人机的需求却日渐增长。迫于立法的滞后与时势的紧迫，美国国会于2012年通过FMRA，旨在提高国家空域系统的航空安全和能力，并为安全整合新技术提供制度框架和资金支持。FMRA提出将民用无人机系统安全整合纳入国家空域系统的目标和计划，并要求FAA尽快完成这一工作。第三编“安全”第二章“无人机系统”还对无人机的定义（第331节）、民用无人机系统整合纳入国家空域系统（第332节）、某些无人机系统的特殊规则（第333节）、公用无人机系统（第334节）、安全研究（第335节）、模型飞机的特别规定（第336节）等内容进行了专门规定。依此，FAA于2013年发布了未来法规的“路线图”和将无人机纳入国家空域的“综合计划”，并指定了六个无人机测试站点以协助制定无人机政策和技术。
采用移动三维激光扫描仪，基于SLAM技术，对昆明路段的地下综合管廊的三维模型进行建设。其技术路线：准备工作―数据获取―点云处理―建立三维模型。
文献[31]对氧化床常用的莫来石陶瓷进行了热疲劳性能研究，根据强度衰减规律和热疲劳试验数据，预测了氧化床的使用寿命。疲劳试验结果表明，莫来石陶瓷的抗弯强度一般随热冲击的增加而降低。在更高的温差下，弯曲强度降低速度更快。在600～800 ℃的温差时，抗弯强度开始下降，然后，在达到一定值后，它保持不变，然后再次下降。强度衰减理论和热疲劳试验数据的计算结果表明，氧化床的热疲劳寿命为1～8个月。
目前，全县共有水库巡查员113名，其中大、中型水库巡查员3名，小型水库巡查员110名。为提升工作成效，采取三方面措施加强巡查员管理。一是加强业务培训提升履职能力。每年分批次举办水库山塘巡查员的防汛减灾知识业务培训，并给培训合格的巡查员统一颁发工作证，实行佩证上岗。二是落实巡查员待遇。2013年县财政在省财政补助的基础上配套100万元资金，把巡查管理经费额度从原来的54.79万元提高至110万元。三是制定完善巡查员履职管理和考核制度。采取防汛检查、明查暗访及随机抽查相结合的方式，对巡查员的履职情况进行检查、监督、考核，并对年度考核或连续两季度考核不称职的巡查员予以撤换。
采用SPSS 21.0统计学软件对数据进行处理，计数资料以百分数（%）表示，采用x2检验；计量资料以“x±s”表示，采用t检验，以P＜0.05为差异有统计学意义。
2.2 FAA监管的核心——“安全”
梳理FAA对无人机的监管历史可知，FAA除了完成界定无人机及相关概念的基础立法工作以明确监管对象、范围等之外，更重要且主要的是确立了无人机本身的管理标准（无人机的分类和登记注册）和操作员的操作标准（资格认证和飞行授权）以及飞行操作的一般要求（各类飞行技术要求）。上述监管工作围绕“安全”展开，包括无人机、操作员和飞行行为三者的安全。由此，如何理解“安全”就直接决定了监管的方向和内容。
在不同时期，立法者对“安全”的界定及安全问题的考虑有所差异。例如，《联邦航空法》规定FAA负有“制定使用可航行空域的计划和政策，并通过法规或命令分配使用必要的空域以确保飞机的安全和空域的有效利用”的职能，而F MR A第335节则规定“FAA应开展所有必要的安全研究以支持将无人机系统整合纳入国家空域系统”。法律如此规定，固然与彼时的立法背景（如无人机技术的发展状况和对无人机侵犯隐私问题的感知程度）和立法考量（如无人机的监管目的和监管手段）有直接关系，但从一般意义上的“确保飞机的安全”到“开展所有必要的安全研究”，则十分明确地反映出外延模糊的“安全”概念及安全问题正逐渐呈现出泛化的趋势。这种变化直接影响到FAA的监管实务，间接为FAA监管中最富争议的议题——隐私保护是否是安全问题的一部分埋下了伏笔。前者已有显著的体现：FAA首先认识到无人机飞行的安全问题，然后通过规范操作员准入门槛加以调整，最后才统一对无人机分类管理，且具体的监管活动仍有待进一步规范完善。后者则将无人机技术飞速发展产生的不断增长的隐私侵犯的危险对监管工作造成的压力释放于FAA对监管尺度的拿捏和公众对FAA监管的需求，体现为FAA在“安全”的大前提下对隐私问题的取舍。
图2（d）表明新形成网格包含有悬浮节点，这些节点上所设定的自由度不能随意忽略。为了有效地采用有限元法分析，可将棱（edge）或面（facet）上具有悬浮节点的单元视为退化的多边形。如图2（d）中带有悬浮节点3和4的四边型网格1-2-（3）-（4）-5-6可视作六边形 1'-2'-3'-4'-5'-6'退化而成，图2（a）中的三角形1-2-（3）-（4）-5可视为五边形1'-2'-3'-4'-5'。这样处理后，就能通过后文的广义重心坐标方法在有限元法框架下进行统一处理。
3 FAA自身对隐私保护的处理
3.1 FAA的隐私要求
（5）其他要求。站点运营商必须保留测试站点的所有无人机操作记录；测试站点的每位无人机操作员都有一份书面计划，以便其使用和保留无人机收集的数据。
尽管FAA自成立之初便肩负航空安全而非隐私保护的职责，且FMRA对其的授权也明确省略了隐私方面的要求，但在选定测试站点的过程中，FAA却首次主动表现出对隐私问题的直接关注。其不仅在与测试站点签订的其他交易协议（Other Transaction Agreement，OTA）中将隐私问题作为第3部分单独列出，而且于2013年2月专门公布了测试站点的隐私要求草案，并于4月举行了网络研讨会以获取公众意见。同年11月，FAA发布联邦公报，不仅系统回应了收到的公众意见，还发布了其对测试站点的最终隐私要求。
在这份“无人机系统测试站点计划”的联邦公报中，FAA首先介绍了公众意见的整体情况：数量上，FAA共收到99份来自Regulations.gov和53份来自公众参与会议的公众意见；内容上，从FAA不应提出任何隐私要求到FAA应施加广泛的隐私要求，观点不一，FAA还收到了对此问题无回应或不清楚的公众意见。最终，FAA将在隐私问题上有所回应的公众意见分为10类并一一回应，如表所示（见下页）。
2014年11月，FAA对EPIC的请愿书作出回应，表示这“不是一个立竿见影的安全问题”。FAA同时表示其已经开始制定规则以解决国家空域系统中小型无人机系统的民用操作问题，会将EPIC的意见和观点作为这个项目的一部分加以考虑。然而，2015年2月FAA就其起草的“小型无人机系统操作和认证”公开征求意见时，该文件并未涉及EPIC提及的隐私问题。3月，EPIC就FAA驳回其隐私保护请求以及FAA忽略隐私条款提起诉讼。哥伦比亚特区巡回上诉法院于2016年5月作出判决，认为EPIC的请求不是在规定的60天时限内提出的，且FAA的最终规则并未发布，驳回了EPIC请求。同年，在FAA完成对小型无人机的规制之后，EPIC再次向法院起诉，主张FAA未按国会要求制定无人机隐私规则。哥伦比亚特区巡回上诉法院于2018年6月作出判决，认为尽管EPIC指出无人机的使用增加了侵犯隐私的几率，但其并未列明其自身及其成员受到的具体和特殊的伤害，最终因EPIC不具备起诉资格而驳回请求。
（1）隐私政策。站点运营商必须制定隐私政策以规制依照OTA开展的包括其被授权开展的无人机操作及相关活动在内的所有活动；公开其隐私政策；设置接受并考量公众关于该隐私政策的评论的机制；对测试站点操作进行年度审查，看其是否符合规定的隐私政策和操作，每年还要在公共论坛上分享上述内容以获得公众反馈；根据需要更新隐私政策，以确保操作现实有效；确保隐私政策要求被适用于依照OTA开展的所有操作。站点运营商的隐私政策必须遵循公平信息实践原则。
表 FAA对公众意见的归纳和（概括）回应
（4）向FAA传输数据。站点运营商不应向FAA及其指定者提供或传输除FAA依据OTA第5条要求的数据之外的任何数据。
本文提出了考虑VSC-HVDC校正控制的交直流电网安全约束最优潮流模型，通过含VSC-HVDC的IEEE-14节点系统验证了所提出模型的正确性和有效性。通过对结果的分析，可以得到如下结论。
（2）遵守适用的隐私法律。就本协议而言，“适用的法律”一词应指：于此事项有管辖权的行政或立法机关的法律、命令、法规或规则，或于此事项有管辖权的法院的裁决、命令、决定或判决。站点运营商及其团队成员必须依照与个人隐私权利保护有关的适用的法律（以下简称“隐私法律”）操作。如果美国司法部门或国家执法机关提起可能违反隐私法律的刑事或民事指控，FAA可采取适当行动，包括暂停或修改相关操作权限（如操作证书或OTA）直至诉讼完结。如果诉讼证明操作违反了隐私法律，FAA可终止相关业务机构。
为确保无人机系统能够安全整合纳入美国国家空域，FAA必须兼顾多样化的航空需求和空地现有用户的安全。在与国家航空航天局和国防部协商之后，考虑到地理多样性、气候多样性、地面基础设施位置以及研究需求，FAA于2013年选定阿拉斯加大学、内华达州、纽约格里菲斯国际机场、北达科他州商务部、德克萨斯A＆M大学-科珀斯克里斯蒂、弗吉尼亚理工学院和州立大学（弗吉尼亚理工大学）共6个公共实体作为无人机测试站点运营商，对生成的无人机系统安全和数据收集、飞机认证、指挥和控制联接问题、控制站布局和认证、地面和空中的感知和避免以及环境影响等方面的数据和经验进行收集归纳，以帮助FAA制定未来的法律法规和操作程序。
按照FMRA的规定和FAA的安排，2015年，FAA发布了“规则制定提案通告”，并于2016年发布《小型无人机条例》。其作为《联邦航空条例》第107部分，对重量小于55磅的小型无人机的操作要求、操作者资格认证、无人机登记注册等事项进行了规范。至此，FAA初步实现了对各类无人机的全面管理。
3.2 FAA的处理态度
在立法授权并未提及隐私保护问题的前提下，FAA主动涉足隐私保护领域，其动机耐人寻味。一方面，这必然是无人机因技术发展而对隐私的潜在威胁日益增加的结果，FAA不能无视这种变化，所收到的大量的公众意见也不允许其无视这一问题；另一方面，从FAA依据FMRA所必须完成的将无人机安全整合纳入国家空域的庞大而复杂任务来看，其不得不以谨慎的态度加以对待，这也决定了其对隐私保护的处理必然是初步的、尝试性的。
由此，FAA对测试站点的最终隐私要求呈现出一种所谓“相当隐私主义”的立场。其在对公众意见的回应及最终隐私要求中再三强调FAA的“持久目标”是“提供世界上最安全、最有效的航空航天系统”而不包括监管隐私，却又宣称对测试站点运营商实施隐私标准，“组织决策者、隐私权倡导者和行业之间关于无人机技术对隐私所产生的影响的对话”。正如学者所指出的，FAA通过适度的临时职责来确保其对隐私的关注，包括最终隐私要求只适用于测试站点而非现在或未来的其他活动，具体的隐私标准有赖测试站点运营商制定的隐私政策，而FAA可根据司法部门或执法机关的事先行动暂停或撤销授权[4]。显然，FAA没有制定新规则，但也没有拒绝隐私政策。这种既否认隐私方面的监管却又只能在此方面略有运作的做法，反映出无人机监管问题的复杂性，也表现出FAA对隐私问题的认定——隐私问题处于“安全”问题的边缘，而后者因涉及无人机融入国家空域而变得边界模糊。
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4 FAA对外界隐私保护要求的回应
4.1 电子隐私信息中心对FAA的两次起诉
在2012年FMRA对FAA提出将“民用无人机系统安全整合纳入国家空域体系”的任务之后，逾百个组织、专家和倡导者联合致力于“保护信息时代的隐私、言论自由和民主价值观”的公共利益研究中心——“电子隐私信息中心”（Electronic Privacy Information Center，EPIC）向FAA提出一份请愿书，要求其制定规则以解决部署无人机对隐私和公民自由造成的威胁。在这份请愿书里，EPIC细数了日益增长的无人机使用现状及其对隐私造成的实质威胁，指出FAA负有“促进民用飞机安全飞行”的职责和“制定可接受的民用无人机操作标准”的任务。它敦促FAA“评估与无人机高度侵入性相关的隐私问题，以及运营商进入私人区域和远距离跟踪个人的能力”，并对其提出三条请求：①就无人机在美国的使用对隐私和公民自由造成的影响进行通知和评论的规则制定。为了充分应对所有潜在威胁，按照FMRA第332（a）的要求，FAA应审查并报告将民用无人机安全整合纳入国家空域的全面计划范围内的对个人隐私的影响；②根据FMRA第324（c）要求的机构行动，就政府运营商依代理行动使用无人机对隐私和公民自由造成的影响进行通知和评论的规则制定；③在通知和评论规则制定时考虑对无人机运营商获得数据的使用和保留、无人机操作和产权之间的关系、个人获得无人机限制令的能力以及无人机使用限制和执行这些限制的要求。考虑到政府对无人机的使用，规则制定还应考虑将1974年《隐私法》应用于无人机运营商收集的信息。
在回应公众意见后，FAA得出最后结论：除了隐私要求草案以外，测试站点运营商必须满足第3点回应中额外的隐私要求。相应的，FAA将对OTA第3条增补如下内容：
4.2 双方的法律立场：对“安全”的理解差异
EPIC对FAA的起诉主要围绕FAA是否按法定程序和要求制定无人机监管规则展开。抛开诉讼程序层面上的操作和部分实体程序上的要求不论，从双方的答辩争点即可看出二者所持法律立场的不同，即对“安全”及相关概念的理解有别，导致对隐私问题的态度存在差异。
（3）法律变更。如果在本协议期限内，适用的法律可能对无人机产生影响，包括对个人隐私利益的影响或对测试站点的任何无人机的任何操作产生影响，此类适用的法律将适用于OTA，FAA可更新或修改OTA以反映上述变化。
EPIC对“安全”持广义解释，认为包含隐私问题。例如，在“危害”的界定上，EPIC指出，FMRA对FAA科以法定义务，以决定何种无人机系统会对国家空域系统的使用者或公众产生“危害”。而FAA将意指一切潜在危险的“危害”一词限缩为“失控”和“操作失误的碰撞”，从而忽略了无人机对隐私的危害。类似的还有对“综合”的理解，EPIC认为FMRA要求FAA制定将无人机系统整合纳入国家空域系统的综合计划，国会使用“综合”这一宽泛的表述即说明对安全和隐私的考虑[5]。而FAA显然持狭义理解。除了一再声明其“使命是提供世界上最安全、最高效的航空系统而不包括规制隐私”之外，FAA承认其“已认识到无人机独有的特点和能力可能对个人隐私造成的威胁”，但同时指出“这种关注一般涉及无人机的技术和设备而与飞机安全飞行无关”。因此，FAA“不会为保护个人隐私而对与飞机操作安全或适航性无关的相机或其他传感器的使用予以行政规制”。相应的，FAA只关注无人机系统本身，即无人机操作造成的“危害”，而不会将其权力扩展至完全无关的航空安全事务，如运用数字收集技术产生的数据保留和使用行为；“综合”一词是针对计划而言的，其中并没有对隐私保护的考量要求。
调控进度 创造过程经历准备期、酝酿期、明朗（顿悟）期和验证期．其中，酝酿期对获得创造性想法至关重要，大量观念的组合和选择就发生在这个时期．大量研究支持酝酿期的意识思维休息假说及遗忘固着假说．因此，教师一方面应提供富有挑战性的任务让学生体验酝酿期，另一方面应调控教学的进度，保证学生有足够的酝酿时间，如在课堂话语和活动中进行短暂的休息，让学生在一段时间内同时处理多个任务或完成长时作业等．
可得根据公式（2）并查三维 数值表，可求得判断矩阵 的，通过了一致性检验，所以可以认为判断矩阵 具有一致性，计算求得的权重向量是可以被接受的。依据同样的方式计算各个判断矩阵的值。经计算，各个判断矩阵的值均小于0.1，说明各个矩阵均通过了一致性检验，所以计算求得的各个权重向量都是可以被接受的。各个单层次权重向量如表2所示。
总之，FAA将自己界定为“国家航空安全机构”。其核心安全任务是签发空中交通规则以规制飞行时航空器的导航、保护和识别；保护当地的人员和财产；有效利用可航行空域；防止飞机和其他设备或空中物体之间的碰撞。具体到无人机监管领域，其仅关注飞机本身的适航性和操作安全，而无涉因数字收集技术或数据获取设备产生的隐私问题。
5 对FAA监管的总结与展望
尽管“安全”的边界依然模糊不清，或随着时代的发展而日益扩展，但FAA近年来对无人机监管的实务已表明，“安全”绝对是其首要关注的问题[6]。肩负将无人机整合纳入国家空域的职责和自成立之日起就负有维护航空安全的使命，FAA必须将“安全”问题首先浓缩或简化为无人机的识别和飞行规则的遵守，由此衍生出围绕无人机、操作员和飞行操作的一系列要求。应当承认，这些规范对于无人机监管是必需且基础性的，具有最基本的“安全”意义。而隐私保护则一直游离于“安全”的边缘，成为FAA监管中富有争议的话题。FAA已经认识到无人机对隐私的潜在侵犯和隐私保护的必要性，但囿于立法的笼统授权和自身能力，并未将隐私保护问题置于无人机监管的重要位置。这反映在FAA监管实务中，便形成了面对以EPIC请愿书为代表的强烈的隐私保护要求而采取的保守态度和在内部测试站点文件中对隐私保护有限度的初步尝试这种差异化的矛盾立场。
FAA的矛盾立场与隐私保护的法律环境以及无人机技术的发展密切勾连。一方面，美国现有的隐私法倾向于通过特定案件的处理或权利滥用的惩治来维护隐私权的不可侵犯性[7]，属于典型的事后救济，具有被动性。这种立法思维易导致隐私保护落后于技术发展，无人机就是典型例证。在公用无人机方面，目前联邦法律并没有规范执法部门对无人机的使用遵循[8]，仅仅通过有限的判例对“合理隐私期待”予以变通① 例如，California v. Ciraolo案允许警方从空中观察个人和私人财产，Dow Chemical Co. v. United States案认为环保局无需逮捕证即可在可航行空域使用航拍摄像机拍摄工业园。 并不足以解决现实问题（因为缺乏普遍意义上的规则）或指导现实操作（因为技术发展速度永远快于法律更新速度），而各州内容零散的立法又无法形成本可统一的隐私保护规范。在私用无人机方面，因无法判断使用无人机的意图，公众很难指控其操作者具有隐私侵犯的故意，除非通过侵入私人区域等外部观察加以判断。FAA也承认，“自救”是首选的应对无人机侵犯隐私的方法。当然，自力救济和公力救济不啻为保护个人隐私的重要途径，但与其通过事后的责任追究以填补损害，不如通过事前的有效预防避免隐私侵犯。而典型的事前预防，当属FAA对无人机的监管。公众和FAA自身也意识到了这一点，因而在讨论无人机监管时会自觉或不自觉将隐私保护纳入考量范围。另一方面，在无人机产生和发展初期，关注的重点在于飞行的速度、高度、时长以及“无人驾驶”的程度。这套侧重技术性标准的规则体系直接影响到监管当局对无人机的认识，从而衍生出以无人机、操作员和飞行行为为核心的监管体系。而在无人机技术趋于成熟稳定，或曰朝着精细化方向发展的当下，架构在基础界定、科学分类、常规管制之上的监管体系势必将除此以外的附加问题纳入考量范围，隐私保护就是其中之一。尽管FAA辩称立法仅仅要求其关注设备、人员以及飞行行为本身而非数据收集技术产生的隐私威胁，但这种解释与无人机的发展水平并不相符，甚至严重滞后于时代。在解决了无人机的“无人”和“驾驶”问题之后，运用其开展各类活动必然会产生数据的收集和保留问题，由此带来隐私侵犯的可能。换言之，数据收集存储技术和相应的模块日益成为无人机本身不可分割的一部分甚至直接嵌入无人机整机产品之中。在这种技术背景下仍停留于无人机发展的初级阶段并强行区分所谓的设备和技术，不免引起争议。
当前，面部识别等新技术与无人机正紧密结合，无人机对隐私侵袭的可能性以及公众的相关担忧日渐增长。FAA会固守传统的安全的立场还是将职能延伸至隐私领域，本文认为取决于以下两个问题的答案。从FAA的角度出发，判断的关键在于无人机所涉隐私问题是否是安全问题；从美国联邦监管的角度出发，考虑的重点在于是否选择由FAA处理隐私问题。就前者而言，无人机引发的隐私担忧侧重数据收集和保留的规范化。不论是注册登记时提供数据收集声明，还是操作无人机按规定获取、保留、利用数据，甚至向公众公开所有的无人机注册登记信息（包括数据收集声明），都指向主动的事前预防。从这一意义上说，隐私保护的要求与FAA的监管是相当契合的。FAA既可选择固守传统的“安全”范畴，只需更新“无人机”及相关概念以囊括所涉数据，进而通过监管数据防止隐私侵害；也可选择扩大“安全”外延，将数据作为与设备、人员、飞行同等地位的独立领域加以规制，提升除无人机操作员以外的公众利益（人身、财产、信息等）的保护力度。换言之，隐私问题是否是安全问题，本质上不取决于“隐私”而取决于“安全”，因为此处所指的隐私仅局限于主动的数据监管而非被动的侵害惩治。
就后者而言，将无人机纳入国家空域涉及技术、法律、伦理诸多层面的一系列问题，FMRA对FAA的授权必然笼统而概括，但“所有必要的安全研究”的表述仍然为飞速发展的无人机技术对应的安全监管需求留下了相当大的操作空间。而即使FAA谨慎的立法态度和相对迟缓的实施进度与FMRA既定的规划有所出入，国会对此也给予了足够的宽容和支持，一再延续FAA的权力和资金。这表明，国会一直将FAA置于无人机监管的核心地位，并在此前提下给予其对安全问题，包括可能涉及的隐私问题，一定的灵活处理的权限。至于FAA的隐私权限是否为其所独有，则取决于整个联邦立法体系的安排，甚至是当局者的政策。例如，按照2015年奥巴马总统发布的联邦机构国内使用无人机的总统备忘录，2016年国家电信和信息管理局即发布了一套无人机隐私指南供自愿遵守。再如，2017年特朗普总统发起了有助于解决将无人机纳入国家空域的最重大挑战并降低公共安全和安全风险的“无人机集成试点计划”，其中就包括帮助D O T和FAA制定新的解决安全和隐私风险的规则。可以预见，FAA作为联邦无人机监管最重要的机构，在隐私问题的规制上具有天然优势，必然是立法授权的首选，但也不排除其他有相关权限的机构依照当时的政策配合其开展隐私保护工作。
6 结论
总之，无人机在为美国带来新的产业发展和就业机会的同时，对隐私保护以及相应的法律制度提出重大挑战。在各州立法予以不同程度回应的同时，FAA作为联邦被授权监管无人机的主要机构，也不能无视这一问题。对安全与隐私的关系的处理，已成为FAA正在开展的将无人机系统整合纳入国家安全空域的工作的重要环节。反观我国，虽已成为世界上第一无人机研发大国，无人机监管却刚刚起步。2018年年初，我国公布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（征求意见稿），围绕产品质量、登记识别、人员资质、运行间隔等关键环节，以确保飞行安全和重要目标安全为立法重点，以降低安全风险为立法目标，却通篇未提及数据收集保留规则。对FAA监管的密切关注和经验汲取也有助于完善我国的无人机监管体系，助力无人机产业发展和无人机科学立法。
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中图分类号： D93
文献标识码： A
文章编号： 2095-7939（2019）01-0071-07
DOI： 10.14060/j.issn.2095-7939.2019.01.010
收稿日期： 2018-08-20
基金项目： 2018年度教育部人文社会科学研究规划基金（编号：18YJA820003）。
作者简介： 王欢（1982-），女，满族，辽宁抚顺人，湖北警官学院学报编辑部编辑，主要从事法学与传播学研究。
（责任编辑：李艳华）
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