理性农民所面临的制度约束及其改革，本文主要内容关键词为：所面临论文,理性论文,农民论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“非理性”的中国农民
理性行为假设是现代经济分析的核心假设，它假定人们的经济行为的一般特征就在于他的最大化性质，即，人们总是追求利益的最大化；在各种可能的选择方案中，人们总是选择能够带来最大利益的方案。根据发展经济学的基本原理，如果农民是理性的，为了发展农业经济，提高自己的收入，就应当努力积累物质资本和人力资本，应用新的技术知识，转移剩余劳动力，进行专业化生产。但是，事实上，农民在这些方面表现出的积极性是有限的。农民在农业物质资本投资方面的积极性不高。主要表现在农产的总投资中生产性固定资产投资的比重呈逐年下降趋势，特别是用于农业的生产性固定资产比重偏少。虽然1992、1993两年2项比重均有上扬，但不能改变全貌。具体情况见表1。从表中资料得知，农户用于购建农业生产性固定资产的比重最高为6.62％，从1996年起一直处于下降趋势，1998年降为5.24％，而最低仅为3.61％。这说明，农户的投资主要用于当年的生产费用支出，即主要支付农业当年生产所需的物质消耗，如种子、农药、化肥、农膜等，只是维持简单再生产的补偿投入，用于增加固定资产的部分极少。据有关部门测算，近年来农村资金处于净外流状态，其规模为数千亿[1]，所以不能用资金缺乏来解释这一问题。
农民进行农业人力资本投资的积极性不高。在农民平均受教育程度比较低的情况下，虽然国家采取种种措施加强“普九”工作，但事实上农村中学的辍学率一直比较高。据统计，海南许多地方的辍学率高达10％[2]；湖南许多县的初中辍学率在5％以上[3]；四川初二、初三学生的辍学率高达15％，民族地区在30％以上[4]。在参加农业技术学习方面，农民也持消极态度。据有关统计资料，进入农业职业高中农林牧专业学习的初中毕业生占全部初中毕业生的比例仅为1.8％左右，在未升入高中的初中毕业生中所占的比例为3.3％左右，在校学生辍学率在30％以上[5]。与此同时，一旦涉及到脱离农业的人力资本投资，农民却表现出极大的积极性，如农民在子女接受高等教育方面的积极态度。
表1 农户农用固定性资产投资水平
资料来源：国家统计局：《中国农村统计年鉴》，中国统计出版社，2001。
农民应用农业新技术的积极性不高。农业科学技术成果转化率和转化周期可以反映农民应用新技术的积极性。我国的农业科技成果转化率还很低。据有关部门统计，目前，我国每年研究出的农业科技成果大约为6000项，但转化率只有1/3左右，有2/3的科技成果还没有转化。而世界上一些先进国家，如美国科技成果转化率已达到80％，日本为70％，西欧为60％。我国农业科技成果不仅转化率低，而且转化周期也比世界发达国家长。在以色列，一项农业科技成果转化时间是2年，而我国则需要7-8年[6]。
农民向城市流动的积极性有限。农民向非农产业（主要是向大城市和东部发达地区）流动规模与将调整生产要素组合调整到合理状态的要求相比，尚远远不足。据统计，我国农村剩余劳动力总数在农村劳动力总数中所占的比例为35％，但是，2001年农村外出劳动力为8961万人，在农业劳动力中所占比例为18.6％，也就是说仍然有16.4％的过剩人口[7]。
农民实行专业化方面的积极性不足。产业组织理论的研究表明，多元化经营一般在厂商规模比较大时出现；在厂商规模较小时，厂商应当实行专业化经营，以形成核心竞争力。但是如前所述，我国农户在经营规模远小于日本农户的情况下，经营的农产品种类却明显多于后者。笔者对陕西各地（包括陕北、关中、陕南）52户农民的抽样调查显示，2002年农户经营的农产品种类平均为3.25种，1997年的同一数值为3.16种，农户经营的农产品种类反而比5年前更多了，这说明，在典型的农业省份，农户的专业化进程处于停滞状态。数值的变化方向之所以与预期相反，从调查结果来看，可能是因为这一数据还体现了农户对于农产品消费多样化的反应。
以上这些事实显示，农民缺乏足够的积极性去积累物质资本和人力资本、采用新技术、转移剩余劳动力，深化专业化分工，以实现收入的增加。在某些学者和政府官员看来，农民不采取这些在他们看来“显而易见”的措施来增加自己的收入，只能说明农民的素质太低，观念太落后，即农户的经营行为是非理性的，这就是所谓的“农户经营行为非理性命题”。
二、农民的经济理性
（一）对“理性农民”的质疑
事实上，早在20世纪前期，部分学者就对农民的经济理性提出了质疑。在理论界最早研究的是自然经济条件下的农民，而且一般是从文化和政治的角度分析和认识农民的，这些研究认为，农民是自私、偏颇、保守、落后、缺乏理性的代名词。前苏联学者恰亚诺夫（Chayanov）在其著名的《农民经济组织》一书中，以革命前的俄国小农为研究对象，指出资本主义的计算利润方法不适用于小农的家庭农场，因其生产目的主要是为了满足其家庭的消费需要，而非追求最大利润，小农的经济活动和经济组织均以此作为基本的前提[8]。美国著名人类学家斯科特（James Scott）在1976年以20世纪初东南亚小农特征为背景，对这类观点作了较为完整的阐述，提出“小农道德经济”说。他在考察东南亚地区特有的生产、生活和交往方式的基础上，认为农民不仅有强烈的互惠观，他们的经济行为是基于道德而不是理性；而且奉行“生计第一”和“安全第一”的原则，他们以获取可能的较为稳定的产出为其进行生产抉择的标准，即使这种抉择以平均收益减少为代价，但只要能使家庭生计有所保障也在所不惜。同时，处于边际生计的小农，具有追求安全高于利益的偏好，当任何一项新生产技术既具有较高收益的期望值，又存在收益的不确定时，小农总是选择风险小的生产技术，哪怕它的收益低很多[9]。
这些学者反对用理性行为假设来分析农民行为的主要理由有[10]：（1）农民所从事的农业生产周期长，生产的中间环节和最终产量之间的联系受气候、土壤、温度等复杂的自然因素影响较大，具有很大的不确定性，人类在农业中统治自然的程度低。（2）农业社会由于最重要的资源——土地的静止性决定着农民的非流动性，世代相袭，相互熟知，一般处在具有封闭性和自律性的文化社会统合单位，他们的行为受制度和文化的制约更多；当地的习俗影响经济活动更多更重，不可能所有经济行为都去斤斤计较，惟利是图。（3）由于农民特别是发展中国家的农民贫穷，他们承受风险的能力较弱，因而他们都倾向于厌恶风险，为了避免可能出现的重大短期损失而愿意牺牲某些长期利润。（4）大量的发展中国家没有完善的市场体系，不是所有的“稀缺”都能从市场上购买到的，经济行为自然不得不根植于社会关系，如亲属和邻居的互惠，而非完全取决于市场和追求利润的动机。
（二）农民也是理性经济人
许多学者不同意对农民非理性的指责。诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨（Theodore Schultz）对农民经济理性的论述最为成功，其观点也最具代表性，在其名著《改造传统农业》中，他根据社会学家提供的危地马拉和印度等地的详细资料，认为过去人们所指责的传统农业中小农愚昧落后、经济行为缺乏理性的观点是错误的，这种观点是一种幼稚的文化差别论。他指出全世界的农民，在考虑成本、利润及各种风险时，都是很会盘算的生意人；农民在自己的小型、独立和需要筹划的领域里，把一切活动都安排得很有效率。也就是说，农民是在传统技术状态下有进取精神并已最大限度地利用了有利可图的生产机会和资源的人，是“贫穷而有效率的”，是理性的经济人。
那么，如何解释所谓的“非理性行为”呢？可以从以下几个方面解释：（1）理性行为的目标是效用最大化，而不是利润最大化。当农民放弃“利润”而追求“安全”时，是因为“利润”的边际效用小于“安全”的边际效用[11]。（2）在同一村落聚居的人们在经历了长期重复博弈以后，在利益比较的基础上，人们发现合作比不合作要好，遵守“道义”比不遵守“道义”要好，可见传统伦理之所以在农业社会有重要影响，是农民理性选择的结果。（3）“信息残缺情况下的行为不应被混同于非理性或随意行为”[12]，当获得信息的成本太高，大于预期的收益增加时，农民会放弃获得完全信息的努力，这恰恰说明农民是理性的。（4）某些明显的获利机会未被农民利用，是因为“利用这种机会的某种成本的存在”，“一种不易为‘局外人’观察到的货币的或心理的成本的存在使这种机会无利可图”[13]。这里的成本，也可以理解为约束条件，农民没有采取看上去最优的决策，往往是因为存在“局外人”难以觉察到的约束条件。
（三）中国农民的经济理性
作为舒尔茨的学生，林毅夫首先对中国农民的经济理性给予具体解释，认为经济理性是效用最大化，而非物质利益最大化，个人效用的最大满足也并不完全针对自己，利他行为所带来的个人满足感大于为此付出的代价，理性的个人也会选择利他，从这个意义上说，小农的行为是理性的，可以用现代经济学的方法来研究农民问题。当然，理性行为要受到外部经济条件、信息搜寻成本以及主观认识能力的多重制约，因而“许多被用来证明小农行为不是理性的典型事例，通常都是具有城市偏向的人在对小农所处的环境缺乏全面了解的情况下作出的论断。……，如果能设身处地地从小农的角度考虑问题，则可以发现这些被认为是不理性的行为却恰恰是外部条件限制下的理性表现[14]。”
部分学者利用调查统计资料或个案分析，实证性地研究农民某一具体的经济行为，得出理性的结论。浙江大学的史清华以在山西、浙江两省农村1986—1999年连续跟踪农户观察资料为基础，对两省农户家庭经济资源利用效率及其配置方向进行比较分析表明，农户在进行家庭资源配置方面的行为完全是理性的。贫苦农民一般被认为是最不理性的群体，傅晨等却通过构建贫困农户行为模型，认为贫苦农户既面临多样风险，又受制于收入的硬约束，同时，他们又是机会主义者，他们在别人看起来的非理性的败德行为，恰好是满足最大化条件的行为，因而贫困农户尽管贫苦，但他们的行为选择是在既定的约束条件下所作出的最优选择，是贫穷而有效率的。其它的一些实证研究，如王跃生对环境保护的研究，王韬对蚕桑契约的研究，都表明农民的行为是理性的。秦晖的研究还表明，即使在中国古代农业社会，农民对市场信号的反映也是理性的[15]。
总之，理论和实证分析都表明，中国农民同世界其它国家的农民一样，同所有其它经济主体一样，是追求利益（效用）最大化的理性经济人。所谓的中国农民的“非理性”，或者是将利润最大化混同为效用最大化，或者是具有城市偏向的人在对农民的成本收益以及约束条件缺乏足够了解的情况下所做出的主观论断。将农民视为非理性的，实际上显示了“城里人”的心理深处优越感，认为只有在“城里人”的教育和引导下，农民才能摆脱贫穷，走向富裕；将农民视为理性的，实际上是尊重和相信农民的主动性和创造力，认为解决农民贫穷问题的思路是给农民更多的自主权，更为宽松的制度环境。
三、理性农民所面临的制度约束
（一）中国农民理性的“非理性”行为
中国农民因为在物质资本投资、人力资本投资、应用新技术成果、转移剩余劳动力、深化专业化分工等方面的消极态度，被某些学者和政府官员认为是因为农民素质低、观念落后、懒惰，即因为农民是“非理性的”。实际上，仔细考察农民的成本收益及其约束条件，我们会发现，这些行为恰恰是农民理性选择的结果。
固定资产投资率低是农民的理性选择。固定资产是必须整体使用才能发挥作用的生产要素，这就使使用固定资产的成本无法随着土地规模的变化而灵活调整，主要表现为固定成本（折旧费）。我国农户经营规模狭小，户均土地仅有7亩左右，土地细碎化问题又极为严重，在这种情况下，固定资产难以充分发挥作用（有些农业大中型机械和设施甚至根本无法发挥作用），单位农产品分摊成本过高，农户进行固定资产投资的积极性自然较低。对土地经营权的不稳定预期，使农民对附着与土地的固定资产投资预期收益降低，也妨碍了农民对固定资产的投资。许多农户联合投资于某些固定资产（如水利设施）可以克服经营规模狭小所带来的某些弊端，是有利可图的，但过高的协调费用常常使农民望而却步。
人力资本投资不足是农民的理性选择。狭小的经营规模使农业无法摆脱依靠经验、依靠人畜力为主的传统农业，现代科学技术、管理知识在这样的农业所能发挥的作用是极为有限的。周逸先、崔玉平的实证研究表明，农村的劳动者文化水平和人均收入水平之间并不存在简单的正相关关系，虽然农村的中等文化程度（初中）劳动力的平均收入水平高于低文化程度（小学以下）劳动力的平均收入，但是高文化程度（高中及其以上）劳动者的平均收入却略低于中等文化程度劳动力的平均收入。经过调查，他们认为其原因是由于农业的生产方式落后，加之高中阶段教育脱离农村实际情况，高文化程度者所学知识难以发挥作用[16]。既然接受过多的教育（超过初中水平的）在农村几乎不会带来收益的增加（离开农村到非农产业就业以使“学有所用”是困难的），与此同时学费、生活费以及劳动力机会成本在上升，使接受教育的边际收益小于边际成本，农民的合理的选择便是停止接受教育。
应用新技术方面态度消极是农民的理性选择。应用新技术所付出成本除了对新技术本身的付费外，主要表现为生产者学习适应过程中所付出的各种有形和无形成本，这种成本相对固定；应用新技术的收益主要表现为耗费的减少、产量的提高、产品品质的改进，显然，规模越大，收益就越大。所以，在小规模经营的情况下，应用新技术的收益相对于（固定的）成本而言很低，农民当然不会有应用新技术的积极性。另外，在我国，平均分配的土地不仅是农民生产活动的生产要素，而且为农民提供着基本的生活保障，应用新技术可能产生的风险，将使农民的基本生活无法维持。应用新技术、谋求发展是较高层次的需要，生存则是最基本的需要，后者比前者的效用水平高。如果新技术所带来的收益增加不足够高，农民不会冒着失去基本生活保障的风险应用新技术。
过剩劳动力长期存在是农民的理性选择。农村剩余劳动力的流动状况与收益正相关，与成本负相关。劳动力由农村流动到城市的预期收益是就业的概率乘以收入的增加。就业概率取决于城市产业扩张的速度；假定劳动力在农村中的收入一定，则收入的增加取决于农民在城市的收入的高低。在我国，进入城镇的农民工与城镇职工同工不同酬，而且还不能享受种种补贴，实际收入低。同时，我国农业劳动力流动到城市的成本却很高，包括：（1）流动费用，包括流动过程中的交通费、搜寻工作费用等；（2）心理成本，包括被歧视、与亲人分离、适应新环境方面的心理成本；（3）预期的风险成本，农民进城后大多从事劳动强度大、危险性高、工作环境比较差的工作，却不享受各种社会保险，这使农民的预期风险成本较大；（4）农民进城后子女人托入学的困难。农业劳动力流动的成本较高，收益较低，其结果必然是流动不足。事实上，许多农民采用兼业经营的方式来充分利用自己的劳动力，但由于生产方式、经营方式落后、专业化程度低，效率低下。
实行多元化经营是农民的理性选择。我国农村社会保障通过平均分配的土地使用权来体现，所以，土地经营的安全性对农民来说效用极高，实行多元化经营虽然使农业生产的效率降低，但却获得了经营安全这一对农民来说至关重要的好处，所以农民的理性选择是多元化经营。
（二）农民经济行为的制度约束
中国农民理性地采取似乎“非理性”的经济行为基本原因是现行的土地制度（社会保障制度）和户籍制度。
1.农地制度的约束 我国现行的是以家庭承包经营为核心内容的土地制度，其特点有：（1）土地的所有权属村农民集体所有，从实际情况来看，大多数地区土地的所有权归村民小组一级集体经济组织所有，并且，村农民集体根据户籍确定，农民事实上没有自由选择的权利；（2）农户承包土地从事经营，即农户拥有土地的使用权，分配上的原则是“交够国家的、留足集体的，剩余的都归自己”，并允许土地使用权的流转。（3）平均分配土地的使用权，即土地使用权按人口在村集体内平均分配。虽然在实践中，在家庭承包责任制的基础上出现了多种具体形式，但农地制度的基本模式是：集体产权+按人均分的土地使用权。在这两个基本特征中，平均分配土地使用权更为重要，土地归村集体所有，而不是归乡、县、省甚至国家所有，是因为在前一种制度安排对土地使用权平均分配涉及的利益重新分配较少，从而是一种降低平均分配土地使用权成本的制度安排，同时，土地所有权归村集体所有，并不否认各层“上级”事实拥有一定的“产权”，这一点可以从各级基层政府对农民经济行为的干预中观察到。
在这种农地制度实施的初期，由于激励问题的解决，农民的生产积极性空前高涨，我国农业出现了高速增长的局面，并为我国经济体制的全面改革创造了良好的条件。但是，从农业经济的长期发展来看，这种农地制度有很大的局限性：（1）土地归集体所有，平均分配，集体内各农户人口的变化必然带来行政性调整土地的要求（农村基层干部的权力欲望和寻租愿望强化了这种要求），使农民的土地使用权存在潜在的不稳定性，“增人不增地，减人不减地”的附加制度安排由于与土地集体所有的内在要求相冲突，并不能从根本上解决这一问题。已有的研究说明，不稳定的地权减少土地投资，尤其是附着于土地的投资（如农家肥、水利设施投资）[17]。另外，不稳定的地权（产权不明晰）造成的不确定性增加了土地流转时的交易成本，不利于土地流转市场的形成，妨碍了农业经营规模的扩大。（2）在集体内公平分配土地的要求，必然导致农户的小规模经营，在土地肥力、位置方面的公平要求，则进一步导致土地的细碎化经营。2000年，我国农户户均拥有土地0.49公顷（合7.34亩），平均每户拥有的耕地块数多达5.86块，其中耕地面积不足0.07公顷的有4.16块[18]。这就限制了农民进行固定资本和人力资本投资、应用新技术的积极性。虽然法律上承认农民的土地使用权可以流转以实现规模经营，但是，土地集体所有制使土地流转具有对外排斥性，如在转让权利上首先要优先内部成员，对外承包要提高收费标准[19]，导致流动的范围小，成交的可能性小，土地资源难以得到合理配置。即使成交，土地细碎化的现状使获得土地的农户事实上仍然难以实现规模经营及经济效益的提高。所以，现实中土地流转的价格低廉，有过剩土地农户转让土地的积极性不高，许多以非农产业就业为主的农户选择了撂荒土地或粗放经营土地，这不仅造成了土地资源的浪费，而且在实际上加大了农村剩余劳动力转移的机会成本。（3）土地平均分配，事实上同时向农户提供了生活保障，即土地不仅是生产要素，同时是一种隐性的社会保障，农村土地制度同时是农村社会保障制度。这种事实使农民使用土地时趋于回避风险，应用新技术的积极性不高，在小规模经营的条件下实行多元化经营。已经可以在非农产业获得稳定收入的农民，即使抛荒土地，也不愿意放弃土地使用权，从而妨碍了土地经营规模的扩大。
2.户籍制度的约束户籍制度是推行重工业优先发展战略和计划经济体制的产物。1958年，《中华人民共和国户口管理条例》及相关配套措施发布实施，标志着户籍制度的正式形成。改革开放以后，尤其是近几年，户籍制度大大松动，但仍然在社会经济生活中产生着极大影响。中国现行户籍制度主要特征是将居民与其居住地的关系相对固定化，限制公民在城乡之间、地区之间的自由流动。最近一段时间，我国部分地区在户籍制度方面进行了改革，但是改革并没有扫清人口流动的障碍，而是以“条件限制”代替“行政限制”，这实际上意味着只是有资金、有学历的人才有流动的自由，并且没有考虑到农民的社会保障问题，对普通农民而言意义并不大。
许多城市和发达地区以户籍制度为基础，制定了对针对农民工的限制性和歧视性的政策。首先是就业歧视，例如，北京制定政策，将外来人员可以从事的工作限制为206种苦、脏、累、险、毒的工种；其次是社会保障歧视，在城市职工或发达地区本地居民享受较好的社会保障的同时，外来劳工一般不享受任何保险待遇；最后是教育培训歧视，进城农民工的子女难以顺利进入当地教育机构接受教育，进城农民自办的“跟读小学”，难以纳入当地的教育管理系列，办学条件很差。这些歧视性待遇，使农业剩余劳动力流动到城市的成本高、收益低，使农民在转移剩余劳动力方面表现出消极态度，妨碍了农地经营规模的扩大。
3.制度约束的本质 以市场经济的基本要求考察中国的农地制度（农村社会保障制度内含于其中）和户籍制度，我们发现，上述问题实质就是农村经济的市场化进程滞后的问题：（1）农业生产的微观经济主体是农户，农户拥有土地使用权，但是，前面的分析表明，这种集体所有制框架内的使用权是不稳定的、难以流动的，即农业微观经济主体对土地产权是残缺的，这与市场经济对经济主体产权明晰的要求相矛盾。（2）在农村将土地与农民的关系固定化来为劳动者提供生活保障，是一种自然经济时代观念。理论和事实都已经证明，在现代经济体系中，要素的自由流动和合理组合能带来经济效率的极大提高，从这个意义上讲，通过将劳动者与生产要素关系固定化来提供社会保障的代价是高昂的，是现代市场经济国家所努力避免的。（3）户籍制度将城乡分割为二元体制，限制了劳动力的自由流动，这与市场经济所要求的要素自由流动相矛盾。
以上分析表明，所谓的农民的“非理性”行为，实际上是理性农民在既定制度约束下所做出的合理选择，而农民所面临的制度约束，实际上反映了农村市场化进程的滞后。要发展农村经济，提高农民收入，就必须积极推动农村制度改革。改革的基本方向是农村经济的市场化：改革户籍制度，促进农村劳动力的转移；真正赋予农户稳定、可流动对于土地的产权，实现适度规模经营；为农民提供现代意义的社会保障制度。
四、政策建议：一种综合的制度改革方案
以上分析实际上涉及到三种制度，即农地制度、农村社会保障制度、户籍制度。这三种制度之间，存在着密切的联系：人地矛盾紧张是中国的基本国情，从理论上讲，在这一基本国情的制约下，市场机制的自发调节将使大部分劳动力在节约土地的第二、三产业就业，但由于户籍制度的限制，农村居民实际上不能自由迁徙，这就使人地矛盾的紧张无法缓和，为了保障农民的基本生活，就需要在村集体内对土地平均分配，并且要使这种平均分配固定化，以防止土地的集中。从相反的角度看，由于对农村居民（拥有农村户籍）通过平均分配土地使用权提供社会保障，对城市居民（拥有非农户籍）通过现代社会保障体系提供社会保障，形成了二元的社会保障制度，在实际上强化了户籍制度所造成的城乡分割。所以，对农村社会经济制度的改革，必须综合考虑以上三项制度。
（一）综合制度改革方案
本文提出以下综合方案：（1）实行土地国有化，给予农民永佃权；（2）农民以土地永佃权换取现代社会保障体系中的社会保障帐户，逐步实现城乡社会保障体系的统一；（3）彻底改革现行户籍制度，消除农民迁入城市的一切障碍。具体操作过程如下：
第一步：彻底改革户籍制度，取消限制劳动力流动的种种壁垒（如财产限制、学历限制），促进农民在城乡之间流动，促进农民在非农产业就业。
第二步：改革土地制度，改组基层行政组织。（1）土地归国家所有，农民永久享有家庭联产承包责任制下从集体得到的平均分配的土地使用权（可称为初始永佃权），获得初始永佃权的农民拥有在一定期限内转让土地使用权的权利（包括以土地入股的权利），因对土地的投资而形成的土地增值归农户所有；国家根据土地的位置、肥沃程度，收取一定租金，将租金纳入财政收入，主要用于向农村提供公共产品。（2）对乡级政府和村级自治组织进行改革，剥离其经济职能，仅保留其社会职能，使其成为纯粹的社会管理机构，类似于目前城市中的街道办事处和社区管理机构；根据农村人口减少和经营规模扩大的实际情况，逐步取消乡级政府，合并村级自治组织。
第三步：农民以初始永佃权交换现代社会保障体系中的社会保障帐户。（1）如果农民要放弃对土地的初始永佃权，只能将这种永佃权出售给国家（可以由省级政府代理）。抛荒土地三年以上者，视为自动放弃初始永佃权，土地由国家无偿收回。（2）已经获得稳定非农收入的农民将土地初始永佃权出售给国家时，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立帐户，将应付给农民的款项直接转入所建立的社会保障帐户，并将社会保障帐户管理和户籍管理联系起来（注：这里涉及一些技术性问题：（1）初始永佃权价格的确定，笔者认为可以用资产评估方法中的市场价格法和收益现值法来确定；（2）关于建立社会保障帐户所需转入的资金与初始永佃权价格有差异时的处理，笔者认为如果前者大于后者时，应当要求农民补交；反之，则余额应放入其社会保障帐户，然后逐年扣除其每年所应交纳的社会保障金，扣完后则由本人继续缴纳。）。
第四步：国家出售收回的永佃权。国家将收回的永佃权的土地通过土地整理形成大片土地（暂时无法整理的部分可以短期出租），再将永佃权出售给农民或其它经济主体，出售土地永佃权时可根据各地的不同情况设置上下限（设置上限的目的是防止土地过分集中，设置下限的目的是为了实现适度规模经营）。从国家购得的永佃权可称为二级永佃权，获得二级永佃权的农民同时必须将自己原来拥有的初始永佃权出售给国家，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立社会保障帐户，并将应付给农民的款项转入该帐户。
第五步：允许土地二级永佃权自由买卖。建立土地二级永佃权流转市场，允许土地二级永佃权的自由买卖（注：土地买卖的结果需要到政府登记，并办理新的产权证书。），实现土地资源的市场配置。但设置农户拥有土地的上限，这一上限可随城市化水平的提高而逐步提高。
（二）上述方案的优点
上述方案的主要优点有：
（1）给农民以充分的自主选择权。在改革的初始阶段，在拥有永佃权的基础上，农民既可以在原有土地上从事农业经营并依靠土地提供保障，又可以在一定时期内转让土地使用权（这使本方案可以兼容目前出现的种种以土地使用权转让为基础的制度创新）；对于已经有稳定非农收入来源的农民，则可以自愿放弃土地永佃权专门从事非农产业并依靠现代社会保障体系提供生活保障。这有利于农村劳动力的稳步转移，有利于土地的适当集中。当改革进入深化阶段以后，农户所拥有的二级永佃权赋予农民更加充分的产权，有利于真正实现土地的集中和规模经营，有利于农业现代化，有利于农民农业收入的长期增长。
（2）动态变化，与工业化过程相协调。改革过程实际上是原有制度与新制度并存，但比例不断变化的过程。由于充分考虑了农民的自主权利，这一改革方案实施的速度自然地随着工业化过程的实际情况而变化，不会带来严重的社会问题。
（3）土地国有化，突破了集体所有制对土地适当集中的限制，并有利于土地制度改革和社会保障制度改革的衔接，从而有利于减少改革成本。同时，不同于土地私有化的主张，土地国有制将遇到较少的意识形态方面的阻力，事实上，虽然法律规定土地归村集体所有，但是由于村集体带有准政府的性质，各级政府在土地制度改革和土地调整中发挥着重要作用，实际上在一定程度上拥有对土地的终极所有权。有调查表明，一半以上的农民认为土地是国家所有的，只有13％的农民认为土地是集体所有[20]。并且，部分西方发达市场经济国家如英国、新西兰、德国、以色列实行土地国有的制度，在现代市场经济条件下实行土地国有制有现成的经验可供借鉴。
（4）从长期来看，农民最终将完全被纳入现代社会保障体系，有助于城乡统一的社会保障体系的建立，有利于彻底改革现行以城乡二元分割为特征的户籍制度，并且有利于将社会保障帐户管理和户籍管理联系起来，促进户籍管理的现代化。
（5）从长期来看，出售二级永佃权的收入可以作为向农民提供社会保障的资金来源，而非农化过程的顺利进行也将增加政府的财政收入，财政方面的困难并不十分严重。
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