省县之间的治理空间与制度连接：现当代中国的专区与地区政制——兼评《专区与地区政府法制研究》，本文主要内容关键词为：政制论文,地区论文,专区论文,中国论文,法制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]K27[文献标识码]A[文章编号]0257-2826(2008)11-0072-08
省、县两级是中国历史上较为稳定的地方治理层次，在长期的政治实践中为实现国家的有效治理、保持社会调控体系的正常运行发挥了基础性的制度功能。县制与省制的形成、发展和完善体现了传统中国中央集权治理体系形成、发展和完善的内在逻辑，并为现当代中国中央与地方关系的形塑乃至国家结构形式的确立奠定了制度基础。但省、县政制从其形成之时起，就基本不是在二级治理体系的框架下运行的，往往是与其他层次的治理机制配合运用和发展的，由此在历史上乃至现当代中国的地方治理结构中均形成了形式多样、规模庞大、运行灵活的补充性制度体系。就现当代中国而言，这其中在汲取传统州制、府制和道制等制度遗产的基础上结合现当代实际而逐渐形成和不断演变的专区与地区政制，对当前乃至今后国家治理结构的影响尤为直接而深刻，也是地方治理机制的改革创新基本的制度背景和依据。从政治制度史或法制史等角度系统梳理现当代专区与地区政制，并在此基础上考察和分析其制度运行之经验的相关研究目前还较为少见，散见于各类著作中的有关研究成果大多缺少系统性和全面性。可喜的是，河南大学翁有为教授在这一问题上积十数年之功而著就的《专区与地区政府法制研究》一书，近期已由人民出版社出版。该书从政府法制视角入手，全面系统地梳理了专区和地区政制，深入探讨了专区与地区政府的演变、组织、职权及其与省县地方及中央的制度对接等基本主题，并在此基础上有针对性地分析了这一政制形式对完善当代中国有关治理机制的经验与教训等。可以说，该书是目前笔者所能见到的关于现当代中国专区与地区政制的研究中较为全面、系统的成果，代表了当前这一问题的研究水平。在此，笔者拟从治理空间与制度连接的视角就专区与地区政制中的有关问题进一步展开探讨，并在讨论过程中兼及对翁著的评论。
一、法理与事实的冲突：治理空间与制度的不适应
在现当代中国的地方政制框架中，专区和地区是同一层级上较为相似的地方治理结构，它们与传统的州、府、道制一样处于省、县层级之间，发挥着连接省、县制度运行系统的作用，并遵循着自身较为独特的运行逻辑。如翁著所考，在我国现代史上，第一个规范专区制度的法规性文件是1932年通过的南京国民政府行政院《行政督察专员暂行条例》；紧随其后，南京国民政府军事委员会豫鄂皖总司令部又通过了《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》。[1](P12)这些条例对行政督察专员的职责、任免及公署体例等做出了较为明确的规定，为行政督察专员公署制度的正常运行提供了法律依据。依据上述条例，全国绝大多数地区建立起行政督察专员公署。由于各地区的政治、经济、文化发展状况不同，尤其是地方派系力量的整合程度不一，部分地区行政督察专员公署的职责、任免及其与上下级的关系模式有所差异，但总体上都是以补充性治理结构的形式出现来强化地方治理和中央调控的。第二次国共合作后，中国共产党在抗日根据地遵照国民政府法令也建立起一整套的行政督察专员公署体制。当然，由于中国共产党的基本政策与革命根据地特殊情势，根据地行政督察专员公署在具体运行过程中又有其特殊性，如专员辖区因根据地处于敌后而经常变动，以致有些敌后根据地的专员公署管理范围时大时小，并具有边区政府的共同特征。抗战胜利后，我国的专区体制因国共内战而有所变化，但总体上仍然是以派出机构和补充性层级的身份和地位运行的。
新中国成立后，中国共产党广泛汲取根据地行政督察专员公署制度和国民政府行政督察专员公署制度的实践经验，在全国范围内改革和完善专区体制，并在“文化大革命”期间及其后相继改组为地区革命委员会和地区行政专员公署体制。地区革命委员会与传统的专区体制不同，该层级不是以派出机构的形式存在，而是一级实体政权机关。“文化大革命”后，地区革命委员会继而改组为地区行政专员公署，并恢复了其派出机构的性质和运行格局。地区体制在当代中国改革开放和现代化建设的过程发挥了其应有的制度功效。为适应现代化建设的需要，从20世纪80年代起，我国各地纷纷实行“撤地设市”改革，地区专员公署为地级市政府所取代，并逐步完成了(地级)市管县、代管(县级)市的改革。截至目前，全国除西藏等少部分条件尚不具备的地区外，“撤地设市”工作已基本完成，地区政制的制度功能已部分或全部为地级市体制所取代，从而开启了我国省县间行政的新时期①。
由上述发展轨迹可见，在现当代中国的地方政制衍生体系中，专区体制俟传统的州、府、道制废除后就在制度运行逻辑的内在冲突中承续着省县间政治和行政的一般格局；而当“文化大革命”期间试图以全新的方式调适这种冲突时，地区体制又在新的起点上产生，延续了专区政制的衍生态势。考察专署体制，首先需要对其法权地位进行检讨。无论是专区政制或地区政制，从一开始这种体制就是在国家基本法所规定的政制设计之外存在的。就专区体制而言，“在南京国民政府制定的《训政约法》和《中华民国宪法》中，都一脉相承地沿袭了孙中山先生订定的《建国大纲》中所规定的地方省县二级制”。[1](P12)因此，专区体制的出现无疑是国民政府基本立法精神与地方治理现实之间相妥协的产物。而与此相似的是，在当代中国的各部宪法中，地区也始终不是地方政治结构中的法定层级，然而在现实中地区层级的权能却始终没有因为其法律依据的缺乏而呈现削弱的迹象。这就意味着，在专区与地区政制运行的制度生态系统中，围绕着这一政制设计的内在逻辑域限，始终纠结着法理与事实的冲突。一方面，就法理层面而言，立法者在制度设计过程中故意避免甚或有意淡化这一层级的政制能动性；另一方面，就事实层面而言，政治和行政体系又通过不断强化这一层级的政制功能而促进治理目标的实现。这种冲突从另一个侧面反映出我国政治现代化过程中的政制设计困境，即在一个庞大的人口和疆土范围内，由于政治事务的复杂性和政治目标的多样性，政治体系在嵌入治理空间的过程中极易发生“结构性缺失”与“结构性外溢”等问题。
治理空间是用以描述公共治理机制在作用于生活世界的过程中所形塑、发展及通过主动拓殖与被动让渡而形成的介于公共权力与社会行动之间的政治能动领域与范围。在既定的公共权力系统下，社会行动受多种因素的共同作用。在影响社会行动及其政治能动性的各种因素中，公共权力所覆盖的空间领域及其欲实现的控制程度是一组关键性的变量。美国行为主义地理学家D·J·沃姆斯利和G·J·刘易斯曾在梳理前人关于个人行为和社会组织研究的观点时指出：“社会差异导致了生活方式的不同，而生活方式的不同又削弱了群体的一致性和内聚力，威胁瓦解现存的社会秩序。为了抵制这种瓦解性趋势，常常产生合法性控制(formal controls commonly)”。[2](P24)治理空间所要指涉的实质则在于公共权力系统为实现特定的合法性控制而开辟的权力衍生领域及其约束限度。在此，治理空间的概念既包含了横向上宏观权力所覆盖的地理范围，也包含了纵向上微观社会行动主体的行动边界。治理空间内在地反映着一定地域、人民和事务对政治权力结构的需要，同时也制约着其衍生、变化和发展过程中政治结构的运行秩序。在现代中国的地方治理中，从法理层面而言，作为对传统型集权化官僚政治的反动，省县间政治结构因其在承接中央政府法令和担当基层治理任务的过程中均处于较为间接的地位，故首当其冲面临着被裁撤、取代或转化的历史境遇。考察历史中国的地方治理实践，省县间治理层级的存在在强化中央集权、加强对地方的合法性控制方面固然发挥了重要的功效，但整个地方治理体系在促进地方积极性的发挥和保证政府高效协调行政方面则显得相对迟滞，并呈现出“结构性外溢”的态势，即治理体系超出了治理空间的容纳限度而呈现出结构性过剩和制度盈余的局面，从而在较大程度上束缚了地方和民间社会的各种能动性。因此，孙中山在其《建国大纲》中便不提府道层级为地方自治单位，而直接将其精简之。
南京国民政府成立后，建立省县二级制地方治理体系遂成为政制设计的一条重要原则，并在较短时间内完成了地方治理体制的重塑。然而，在事实层面上，由于我国中央集权政治的长期实行以及省县层级基本治理格局的全面承续，省县间的治理空间并未因政制设计者的主观愿望和政权的更迭而发生根本的改变，在尚未从根本上重构地方公共生活空间的条件下，省县间政治结构的人为裁撤则必然导致介于省、县的治理空间内呈现治理机制的“结构性缺失”问题，即治理机制无法全面覆盖其所欲实行合法性控制的治理空间而呈现出制度超载和空间盈余局面，从而导致治理空间和治理结构之间的不适应。在这种形势下，省县间治理的实施必然会呈现出法理和事实层面上的两难困境。
二、治理困境与制度补充
美国比较政治学家阿尔蒙德和小鲍威尔在阐述政治发展时指出：“政治发展在结构方面的表现就是分化。在分化中角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。”[3](P24)在从传统型国家到现代国家的政治发展中，政制的转型总体上包含着两个面向：一方面是政治权力的横向分割和制衡机制的构建；另一方面是政治权力的纵向分割和约束机制的构建。在现代中国的政制转型中，就政治权力的纵向配置而言，则持续存在着减少治理层级、发挥基层治理结构(“次体系”)的自主性和能动性的要求；另一方面由于政治权力的集中趋势并未从根本上得以改变，从上到下的合法性控制诉求并未有所减弱，甚至在现实中有不断强化的倾向。后一方面正如有学者所指出的，“20世纪中国政治发展的主题，就是提高国家的控制能力。”[4](P21)这种格局遂使地方治理呈现出治理结构和治理空间之间的矛盾。当传统的省县间治理机制被裁撤后，政治现实的演进客观上要求以现代色彩较为浓厚的地方治理体系填补省县之间政治权能的结构性空缺，于是专区和地区政制应运而生。这也从另一个方面说明，我国政制形式在向现代过渡的过程中面临的深层次、结构性矛盾并非简单地裁撤某一层级的政治设施而能得以解决。在任何形式的地方政制变革过程中，如果不能从根本上重塑地方治理空间，则单向度的政制变革极易造成地方治理机制的运转失调，从而形成治理困境。以国民党统治时期为例，国民政府虽然在形式上重新完成了地方政制的调整，但是由于地方自治空间尚未形成，尤其是国民政府的统治集团为保证政权的稳定而不断强化对地方的控制，从而使省、县二级制面临着难以为继的制度载荷问题。对此，翁著也认为：“由于中国省的面积过大而置县过多，使省对县的管理发生诸多困难和问题。”[1](P56)这从一个侧面反映出了当时的省县间治理面临着“结构性缺失”的困境。
专区和地区政制与传统的省县间治理体系相比，其根本区别即在于前者是建立在现代分权思想基础上的地方政制形式。专署体制在制度运行的总体格局上是以补充性治理机制的外部形制来承担一级政府的某些主要权能，并在事实上呈现出权能逐渐扩大的趋势，实质上构成了一级政府的基本格局。诚如翁著针对国民政府时期的专署的考证所指出的：“对于专署这样一级行政管理机关的层级地位，不同法规有不同的规定和解释。《暂行条例》规定专署为于特定情形之下、特定时间之内辅助省政府督察区域内各县市地方行政的临时行政机关；《组织条例》把专署作为特定区域之内省管理县市的常设机关；《组织暂行条例》规定专署为省政府的辅助机关，所谓辅助机关，即是作为省管理县的派出机关，而不是正式的一级行政单位。”翁有为教授的这种考证颇富功力，与此同时他还不囿于单纯的政府法规文本进行制度分析，而是将视角进一步扩大到地方行政管理的需要与实际推行过程的作用机制等问题上，从而较为全面地阐述了专署体制的性质和专署的地位。关于专署层级的性质，如翁著所言，“说专署基本上是一个督察与行政兼有，处于虚级向实级过渡的一个层级，无论从法律方面还是从事实方面考虑，应该是站得住脚的。”[1](P59)专区体制在新中国成立之后总体上得以保留，并在“文化大革命”后演变为地区行署体制。作为专区体制的制度延续，地区行署体制虽然是在新中国的政权体系内和较为特殊的历史时期形成的，但地区专员的职责重心与专区专员相比，前者侧重于行政，后者则侧重于督察。[1](P146)专区和地区总体上都是省政府的派出机构，“就管理层级来说，只是名称的更换和发展阶段的不同而已。”[1](P151)也就是说，从专区体制到地区体制，总体上这一层级都是作为补充性治理机制的基本面貌来实施区域治理的。在国民政府时期，专署的存在意在加强中央政府对省和县的政治控制，并在此基础上履行基本的管理职能；新中国成立后，中央政府在对省、县层级的政治控制强化的同时，其对省、县层级的经济指令性和计划性急剧增强，专区和地区体制的存在为有效地执行相关计划、完成区域行政发挥了重要作用。在现当代中国的政制框架内，专区和地区体制的长期运行较为有效地弥补了省、县等基本层级在实施地方治理过程中的困境，从而在某种意义上缓解了治理空间与治理结构之间的内在矛盾。诚如翁著指陈：“依据专员公署法规在省县之间设置了专员公署这一辅助层级，使国民政府因采用省县二级地方管理体制发生的管理困难问题得以解决。”可以说，这一观点同样适用于新中国成立后的制度演变实际。[1](P65)
三、地区或专区：制度补充与省县之间必然的一个层级
地区或专区体制乃至后来在全新的地方治理实践中衍生的地区体制具有重要的历史和现实意义，这些制度形式的出现是我国政制向现代治理体系过渡的历史性产物，它们的存在对现代中国地方治理的正常运行起到了难以取代的制度补充作用，并从基本层面上制约了我国当代地方治理体系的总格局。当然，作为补充性的地方治理机制，随着省县间治理空间的变动②，尤其是政府干预社会的手段和方式的变化，专区和地区体制的内核在较长的历史时期内也在发生着一定程度的变化。在国民政府时期，“无论是国民政府的专署还是根据地和解放区的专署，其行使职权的范围固然很多，而其职权主要是限定在督察、督导及某方面的军政管理权或指挥权。……但建国后，由于没有制定明确的专署组织法规，专署的职权行使没有具体的法制约束，且在全能主义模式支配下，专署职权的扩张甚至机构的扩张几乎是不可避免的。”[1](P179)总体而言，由于现代中国政治经济权力呈现出不断集中的趋势，因此专署掌握的行政权③便内在地具有不断强化的各种可能性。实际上，由于现代中国同时肩负着民族独立和国家现代化的双重使命，因而行政权在各个时期的政治权力格局中都呈现出不断扩大的趋势，具体到地方治理中亦有这种趋势。随着专署行政管理权限的不断扩大，其补充性治理层级的地位与职权之间的矛盾便愈益突出，尤其是当其与政党权力相结合时这种矛盾就更为突出。党政结构的存在是我国地方治理从传统走向现代的一个基本表现。新中国成立后，执政党和专署的关系有了进一步的发展，执政党的全面领导为专署体制由虚级走向实级提供了核心性的驱动机制，并不断强化专署在政府过程中的功能和地位，最终使其转变为地级市政府这一正式和完全的政府体制，从而获得正式的治理层级的地位。这种演变过程，“是自民国以来的省、县间管理层内在驱动使然。”[1](P151)实际上，这种由制度补充到基本的制度形式的确立的变化也内在地隐含着治理空间的深层变动。显然，在这个过程中，治理空间的范围和限度不是在收缩而是在不断扩展，从而驱使治理结构向着完整和正式的政府体系的方向发展，并在新的基础上达到某种程度的平衡。
结合历史学与行政学的有关理论，翁著在充分发掘历史资料的基础上认为，“在中国的地方管理体制中，三级管理体制是常态。这一常态反映了中国地方管理的一种客观实际需要和管理的一般规则，或者说是一种习惯法则。专员区制的创设，则反映了这一习惯法则对违背这一法制现象所发生的制约作用。”[1](P65)在这里该书借用“习惯法则”的概念实际上表达了一个新制度主义的关键命题，即制度体系在演进过程中会受到既有路径的制约，从而形成“路径依赖”。“路径依赖”是历史制度主义的核心解释原则，该制度主义学派认为，组织最初的政策和结构选择将对其后来的行为产生持续的影响④。这意味着，在政治制度的整体衍生秩序中，时间是一个重要的维度。在我国长达数千年的三级或四级治理体系的持续作用下，地方治理结构会产生一种持续性自我强化的趋势，并构成了一定意义上的“历史因果性”，“在这种历史因果性的作用下，在某一时间点上由某一事件或过程引发的这种机制，会随着时间的变化而不断得到复制和再生，即使在早先起引发作用的事件和过程不会出现重复的情况下也是这样。”[5](P185)笔者认为，导致地方治理结构出现路径依赖的各种因素中，理性选择学派的学者们提供的关于“回报递增”[5](P184)的观点在这里固然有其解释力，与此同时我们还应当承认治理空间对治理结构的内在制约作用。在追求有效治理的前提下，治理空间自然地构成了整合治理机制组合模式的基本因素。对于既定的治理空间来说，治理机制一方面构成了空间的赋能者，另一方面也作为空间的受动者而存在着。于是，在省县间的治理空间尚未发生根本性的变化的条件下，专区或地区便成为省县之间必然会出现的一个层级。这同时也意味着，专区或地区这一治理层级的出现不仅受制于历史惯性背后强大的时间衍生体系，同时也受制于现实适应性背后不容忽视的空间衍生秩序。“专区组织在辖区问题上的适度性，是专员区较道区制合理故其得以具有生命力的重要因素。”[1](P65-65)也正是在这个意义上，专(地)区体制一经形成，便在现当代中国的制度衍生体系中具备了历史的因果性，这从另一个侧面也表明专区和地区作为省县间一个治理层级的某种必然性。
四、治理空间的调整与制度选择
文森特·奥斯特罗姆等人在讨论美国的地方政府时指出：“政府的正式机构是指那些依法建立的、更具永久性的管理特定领域事务的非志愿性组织。在民主社会中，它们的运转取决于它们所依托的、丰富多彩的、以各种志愿性组织形式出现的志愿活动这种制度背景。志愿性组织往往被贴上‘私营’的标签，但它们却服务于一些重要的公共目的。……我们也能领会到，被视为政府过程(治理)的那种理念需要诉诸一个更广阔的对话视野而不是类似政府单位这样的空间。”[6](P213)在这里，文森特·奥斯特罗姆等人提出了“自主治理”的概念来完善单纯的“政府治理”概念的指代不足，实质上也即蕴含着以“对话”为基础的新的“治理”的观念。从现代政治学的角度来看，治理的过程内在地包含了赋权和赋能的双重过程，而制度则是型构、规范这两种过程的基本调节机制。制度主义政治学认为，“制度可以被解释为一种规范着契约的统治体系”。[7](P74)因此，我们可以说，治理过程通过公共权力的有效组合和分配施加于特定的目标空间，并在这个空间之上建构起一整套的公共设施，继而以制度的形式赋予这些公共设施以规范各类契约的相应权力，由此构成了统治体系和政治结构。在此，治理的过程表现为赋权的过程，亦是权力被政治体系获取并赋加于社会生活空间之上的过程。而伴随着这一过程的则是权力运行的另外一个面向，即空间在被赋予权力的同时本身又是一个能动者，可以不断赋予蕴含其内的各种社会行动以能量、动力和支持性网络，具有不断适应、强化、规避、冲决或重塑制度体系的各种能动性。能动性的核心是社会行动的“自主性”，它涉及民主政治的深层内核，这种社会行动的自主性或许可以用赫尔德的话解释为“人类自觉地推理、自我思考和自决的能力，它包括人们在公共领域或私人领域中作为自己生活的主宰者和创造者而行动的能力”。[8](P160)与此相对应，在权力和能动之间便形成了治理空间的基本格局，或者说治理空间涉及了政治权力领域和社会行动领域之间的复杂的政治形态。美国现代政治学者塞缪尔·亨廷顿在谈及共同体与政治秩序时指出：“一个社会所达到的政治共同体的水平，反映了构成该社会的各种社会势力与政治制度之间的关系。”[9](P8)接着，他又指出：“一个复杂社会的政治共同体，取决于该社会政治组织和制度化的程度。所谓范围，指的是政治组织和程序容纳社会活动的广度。……所谓制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式。”[9](P12)需要指出的是，维系共同体是治理的根本目的，实现秩序则是治理得以遂行的重要保障。亨廷顿在这里显然是从国家层面上来进行宏观阐述的，但其观点对我们考察省县间的治理空间问题仍富有启发。治理空间，从根本上说涉及公共制度及依附其下的公共权力体系容纳社会活动和社会能动性的范围和限度。只有当政治权力和社会行动之间的关系发生了深刻的变化时，才触及治理空间的调整问题。由此，权力和能动构成了治理空间的两个基本维度，它们在特定的时域范围内的动态平衡保持了治理过程的稳定。这意味着，治理空间的调整实质上依赖于政治权力领域和社会行动领域之间的基本关系的调整。当政治权力试图限制、消解或转化社会行动的各种能动性时，治理空间便呈现出扩大的趋势，同时也自然地增强了治理过程在施加于一定的区域、人民和事务时其对公共制度和治理结构的需求，由此便产生了补充和强化治理结构的制度选择。当社会行动领域中的各种能动性获得自为生发的机会和条件，并具有抑制政治权力、强化自主治理能力的作用时，治理空间便呈现出收缩的趋势，同时也自然地减弱了治理过程在施加于一定的区域、人民和事务时其对公共制度和治理结构的需求，由此便产生了削减和弱化治理结构的制度选择。这同时也表明基于治理空间演变轨迹的制度选择是政制调整的一种客观性的引导力量，并内在地反映了政制变迁的基本规律。因此，地方治理中制度选择的过程实质上也是一个政治权力和社会能动两种力量之间持续博弈的过程。
在我国从传统社会向现代社会转型的过程中，省县间的治理格局发生了重要的变化，但是省县间的治理空间并未因此发生根本性的变迁。从国民政府时期到新中国成立后的较长时期，地方治理的赋权过程总是试图优先于赋能的过程而发展，权力一直表现出抑制能动的整体趋势。在这一过程中，政治权力的力量具有解构社会行动空间的强大动能和强烈意愿，与此同时，政治因素的渗透性与传统社会相比反而呈现出持续强化的倾向。因此，在保证省县治理层级整体稳定的情况下，专区和地区这一层级的出现便成为必然。专署体制形成后，随着治理空间衍生格局的持续拓展，省县间治理的制度选择更呈现出不断强化专区或地区政治结构的趋势。在从专区到地区的制度变迁的过程中，专署的工作重心也同时发生着从督察到行政的转移。与一般的督察权相比，行政权力的整体加强是政治体系对这一层级的治理机制之赋权过程的强有力的推动，也是促使其向完整的政权层级过渡的基本表现。事实上，由于专署层级与省县层级相比，其法权地位较不明确，因此在不完善的制度形式下这一层级治理机制的演变过程更难规范和把握，其政制形态的不稳定性较其他层级而言表现得更为明显。这也正是翁著中试图呈现出的核心关注，即呼吁加强和完善政府法制建设，“省县之间需要一个中间层级结构，是否意味着它必然发生那令人目眩的多次变更、改废与调整？回答是否定的。根据实际需要，建立健全的行政组织法制，可以避免这种多次变动与改废情况的出现。”[1](P259)改革开放后，尽管我国地方治理的赋能过程开始呈现出加速发展的趋势，社会行动领域开始在一定程度上具备了与政治权力结构沟通、对话的相应能力，并从某种意义上获得了对其进行制约的可能性。但是，治理空间的构建和重新厘定则是一个长期的过程，并非朝夕之功可以完成。因此，在一定时期内保持政治结构的稳定和公共制度的连续则是必要的，同时也是符合依法行政精神的内在要求。
当然，伴随着治理空间的调整和变异的实现，公共权力的运行实践客观上也要求治理结构进行相应的变革，但这并不意味着当社会行动领域获得了自主治理能力后就不需要相应的治理结构了。准确地说，随着治理空间的调整，地方治理的制度选择会随之发生变化，尤其是介于一级治理层级(典型者如我国的省)和基层治理层级之间、起制度连接作用的治理层级势必会处于调整和变革的优先考虑之列，从而使其保持易变性的特点。这或许也是我国历史和现实中中间层级治理体系频繁兴废的一个重要原因。从另一个角度说，中间层级治理体系的频繁兴废虽然有其内在理据，但这一特点也极易导致治理机制运行的随意性，也极易诱发治理体系的结构性冲突。这就要求有关部门加快政府法制建设，健全和完善政府组织法律体系，使治理机制的运转真正建立在法律和制度规范之下。
作为现代中国地方治理的重要层级，专区和地区体制为我们考察现代中国政治提供了崭新的视角。虽然专区和地区体制更多地带有过渡性制度选择的色彩，但是其制度遗产依然深刻地影响到我国当今和未来的政治制度选择和公共生活的基本格局。由于专区和地区体制植根于中国现代化过程的特殊环境中，因此其体制的易变性和复杂性也同时成为我们检视中国政治发展的一个重要切入点。尤其是在当前，伴随着我国经济社会发展步伐的不断加快，行政区划与经济社会发展之间的内在矛盾愈益突出，客观上要求对现行治理结构进行适度的调整和改革。当下这轮调整和改革在一些试点地区已经开始推行，如一些地区实行了较大幅度地撤并乡镇的措施；也有部分地区再次将改革的重点放在了省县之间的“地级市”层级，正在通过“强县扩权”逐步过渡到省直管县体制。这些改革措施的推行在一定程度上缓解了治理空间和治理结构之间的内在矛盾，为在新形势下适应治理空间的深层次变化、健全和完善治理机制积累了丰富的经验。作为历史发展的镜鉴和现行改革的参照，省县之间治理空间的调整与制度选择反映了中国政制从传统向现代转型的基本轨迹，集中展现了政制演进的复杂性及其内在规律性。这从另一个侧面表明，在一定的历史条件下，尤其是一个国家从传统向现代转型的过程中，治理空间的调整和制度选择无疑是政治和社会发展中的重大问题。
注释：
①有关内容亦可参见翁有为《专区与地区政府法制研究》一书的相关论述。
②在此，有关治理空间的讨论应该从政治权力作用于社会领域的广度和深度等维度来理解，既包括管辖区域的变化，也包括政治权力作用于社会和公共领域的深度的变化。
③在此，我们需要注意的是，专署曾经以督察权为职权的重点，而督察权从本质上来说乃是行政权的一种具体类型，其目的即在于强化行政权力的执行功能。在我国历史上出现的介于一级地方政府和基层政府之间的各种类型的治理层级大多都曾经首先被赋予督察或监察权，继而因督察权具有扩张的自然趋势而导致行政权力的扩大，并进而在事实和法理上获得一级政府的法权地位。如汉之州制、唐明清之道制等。关于相关政制演变轨迹的综合考察可参见翁有为：《专区与地区政府法制研究》，第240-254页，北京，人民出版社，2007。
④关于路径依赖的解释，参见盖伊·彼特斯：《制度理论：问题与展望》，薛晓源、陈家刚主编：《全球化与新制度主义》，第152页，北京，社会科学文献出版社，2004。
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