加入WTO后中国外资政策的调整动向，本文主要内容关键词为：动向论文,中国论文,外资论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
将投资问题纳入多边贸易谈判是“世界贸易组织”(WTO)的前身“关税及贸易总协定”(GATT)乌拉圭回合的重大突破。1994年12月，该回合结束之际成功达成了三项有利于规范全球多边投资保障机制的协议，即“与贸易有关的投资措施”、“服务贸易总协定”和“与贸易有关的知识产权协议”，从而奠定了多边贸易组织对各成员国外资政策实施规范的基础。因此，要预测加入WTO对中国外资政策调整动向的影响，首先需要关注现行的中国外资政策与WTO的协议究竟有多大的距离。当然，由于WTO有关投资的协议为发展中国家设定了过渡期，而且大多只框定了一些总的原则，对投资准入无约束力，因此，要判断外资政策的未来动向，还得关注已经签署的中美及中欧世贸双边协议中，中国的具体承诺。如果说前者是一个需被动适应的框架的话，后者则是一个主动设定的目标，尽管这种主动也可能受制于谈判压力，但至少是双方谈判的结果。从某种意义上而言，后者的约束性更大。
一、中国外资政策与WTO协议的差距
《与贸易有关的投资措施协议》中列出了对贸易有限制及扭曲作用的14项投资措施，这些措施可分为两大类：一类是投资激励措施，包括国内税的减让、关税减让、投资补贴和投资转让；另一类是经营业绩要求，包括利润汇回限制、外汇限制、制造限制、当地股权要求、当地成份要求、制造要求、国内销售要求、贸易平衡要求、许可证要求、技术转移要求、产品规定要求、出口要求和进口替代要求等等。“协议”规定，上述措施应适用于关税及贸易总协定所确立的国民待遇、禁止数量限制和透明度原则。也就是说，东道国政府应取消不合理的违反国民待遇和禁止数量限制原则的措施，东道国政府也应及时公布与贸易有关的投资法律和政策。协议还规定了各缔约方的过渡期安排，即发达国家在WTO协定生效后两年内取消一切与协定不符合的投资措施，发展中国家为五年，最不发达国家为七年。
《服务贸易总协定》列明了各成员方应该在其承诺减让表中明确规定的市场准入限制的具体形式，即对服务和服务贸易提供者的数量、总额、雇佣人数、企业形式、外资比例等方面的数量限制。逐步自由化要求各缔约方在尊重各成员国整体和个别服务部门发展水平的基础上，在保证权力和义务总体平衡的前提下，通过多边谈判，逐步取消和限制措施，提供更为有效的市场准入机会，实现更高水平的自由化。
《与贸易有关的知识产权协议》涉及到影响国际直接投资的法律环境问题。与以往有关知识产权方面的协议相比，这个协议保护的范围更加广泛，囊括了版权与相关权力、商标、工业设计、专利、集成电路设计、非公开信息或商业秘密、某些会阻碍技术转让和扩散的限制性商业惯例和反竞争行为。协议设定了知识产权保护的最低限度，并规定了发达国家在1996年1月1日前，发展中国家在2000年1月1日前必须达标。
上述三项有关投资的协议中的核心是强调国民待遇原则。国际直接投资领域的国民待遇是指：外国企业在建立、所有权拥有、企业经营、司法处理和法律保护等涉及投资权益和投资活动时享受与东道国企业相同的待遇。而“超国民待遇”与“低国民待遇”并存是我国现行外资政策中一个特别显著的特征，这也正是我国现行外资政策与WTO有关协议间存在背离与差距的关键所在。
“超国民待遇”是指给予外国企业的待遇优于对国内同类企业的待遇。从具体表现来看，税制差异是超国民待遇政策中最为显著的内容。在所得税方面，1994年税制改革以前，中外合资企业采用固定比例税率，所得税率为33%（30%的企业所得税与3%的地方所得税，后者一般免征），外国企业所得税采用累进税率，实际税率为30～50%。在经济特区，这两种企业所得税率一律为15%。而国有企业的同等税负为55%，此外还要加征企业调节税、缴纳国家能源交通重点建设基金和预算调节基金。1994年税制改革后，内外资企业的所得税征收仍按各自的税法，外资企业所享受的种种减免税优惠待遇仍是国内企业，尤其是民营企业所难以企及的。在流通税领域，外资企业可享受退回因改征增值税、消费税、营业税而使税负超出原有工商统一税与特别消费税的部分，国内企业则无此待遇。在关税方面，外资企业可依法免税进口生产设备、零部件及为生产出口产品而进口的原材料、辅料、元器件、零部件及包装物料等（1996年一度取消，1998年重又执行）；外商投资者和外来技术人员可以免税进口一定数量的生活用品。
此外，外商直接投资项目的建设用地可以向政府主管部门申请一定期限的土地使用权，政府采取土地批租的形式向外商投资企业出让土地使用权。经济特区与沿海开放城市的开发区通常对外资企业的土地使用费给予相当高的优惠。如果是涉及教育、文化、科学技术、医疗卫生、公共设施的直接投资项目则可享受更多的优惠待遇，出口导向和技术先进的投资项目也可获得较其他项目更多的优惠。在海南和厦门经济特区，土地使用权出让期最长的可达70年之久。合营企业可以将土地使用权再转让给其他企业，或将土地使用权用作贷款抵押。其他有的地区则允许外商成片开发土地，建设工业、商业和居民住宅，以出售、出租或抵押。比较国内投资者，外商还享受优先的审核待遇、跨地区吸纳人才的特殊待遇、进出口及经营自主权、外汇管理上的优惠待遇和灵活的工资定价权优惠待遇。
至于“低国民待遇”，是指给予外商投资者的待遇低于国内企业，最为集中的表现是：外商在开业条件、获得银行贷款的条件、经营范围、持股比例、出口许可证配额的取得方面远比内资企业要困难，同时国家还规定了采购国内原材料、平衡外汇，产品出口比例等业绩要求。其中，外商反映最为强烈的属于“低国民待遇”的措施包括：主要集中在汽车、石油化工、化学和计算机等重要行业的国产化要求、进出口平衡要求和信贷控制要求。
可见，在未来5～7年的过渡期内，不断缩小与现有国际规范的差距，将是我国外商直接投资政策自由化的阶段性目标；以国民待遇原则调整外商直接投资政策，在开放外商直接投资的领域，逐步放弃歧视国内企业的“超国民待遇”和歧视外商投资企业的“低国民待遇”，将是中国外资政策调整的基准。
二、中美、中欧双边世贸协议涉及投资的主要内容及其含义
截至今日，中国政府并未公开与美国及欧盟分别达成的入世协议，但美国及欧盟却已通过互联网向世界披露了协议的有关内容。这里我们仅就涉及直接投资的内容作一比较，以分析这两份协议对中国外资政策调整所产生的影响。由于国民待遇原则只适用于投资准入之后的各项活动，因此纵观中美、中欧两项WTO双边协议，其重点大多集中于投资准入环节之上，而准入的领域则明显是以电信、金融、商业流通等发达国家占据较大市场及经营优势、而中国的政策管制及保护甚严的服务业为主。
先看电信业，在中美世贸双边协议中，中国承诺加入WTO后，允许外资在所有通讯服务中占有49%的股权，增值服务在2年内，传呼服务在3年内，外资股权可提高到50%。同时在2年内取消对传呼及增值服务的地域限制，5年内取消对流动电话的限制，在6年内取消对固定电话网络的限制。在中欧世贸协议，中国承诺加入WTO后，外资在移动电话业投资的股权上限为25%，1年后提高至35%，3年后达到49%，开放时间较中美协议快两年。同时，中国将在加入WTO后3年内开放电信租赁市场，允许外资向中方电信业者租赁设备，然后向国内外转售。
再看金融业，在中美签署的WTO协议中，中国承诺全面完成金融开放的过渡期仅为2～5年，外资银行在2年后即可向国内企业提供人民币业务，5年后向国内个人提供人民币业务，5年内完全取消对外资银行的经营地域限制；在此之前，外资银行在获准的地域内享受国民待遇，这就提前开通了跨国银行进入中国市场的闸道。在证券领域，开放中外基金管理业务，中外合资的券商可承销国内发行的证券、承销并交易以外币计价的债券和股票，可望打通外资大规模进入中国资本市场的天堑。在保险领域，外资获准拥有合资保险公司50%的股权，非人寿保险甚至可以51%，且在2年后可设立全资子公司，加入WTO的5年内外资保险机构的业务范围将扩展至团体险、健康险和养老险，这样几乎为跨国保险公司提供了一个人口众多、尚待开发的巨大盈利机会。而据中欧协议，中国不仅同意立即向若干欧盟保险公司签发准入执照，而且将允许外资的保险中介机构在中国开业。
至于流通服务业，其中的重要组成部分是零售业及连锁经营的开放。在中美达成的双边协议中，我国在渐进开放的原则下，已就分销服务领域开放过程中的开放部门或分部门、服务提供方式、市场准入限制和国民待遇限制等方面确定了承诺表。在中美协议中规定：不迟于2002年1月1日，中外合资零售企业中允许外资控股，并开放所有省会城市；不迟于2003年1月1日，取消地域限制、数量限制、股权或企业设立形式限制；不迟于2005年1月1日，除面积超过2万平方米的百货商店和超过30家的连锁店不允许外资控股外，没有限制。而在中欧WTO协议中，中国不仅同意解除对大型百货公司和连锁商店的特殊合资限制，还解除了对外商百货业2万平方米的限制。外资经营企业将在更大的范围和空间内发展连锁店铺，随之而来的就是发展自营的商品配送服务业务。
在中美签署的WTO协议中，我国还就辅助及专业性服务明确：包括租赁、航空快递、货运、仓储、广告、技术测试及分析和包装服务领域的限制在3～4年内即将完全取消，外商可设立全资分公司；在专业性服务方面，中国也将开放法律、会计、税务、管理咨询、建筑、工程、城市规划、医疗和牙医、及与电脑相关服务等领域，并允许外资控股。由此，以往受到严格管制的辅助及专业服务部门将向外资打开大门。
三、中国外资政策的五大调整动向
加入WTO后，中国不仅要以国际规范调整自身的惯例，而且要按照协议履行承诺，据此，可以预见中国外资政策调整中的若干动向。
1.资本市场上间接投资形式的开放
突破20年来仅限于对外商直接投资开放的格局，准予并扩大外资在中国的间接投资将是“入世”引致外资政策调整中的最重大动向之一。尽管国际投资形式的调整并不受WTO条款的制约，但随着证券化融资更趋盛行，跨国兼并和收购浪潮愈演愈烈，使得国际直接投资与间接投资互为推动，交叉发展。而在我国，由于除了规模有限的B股市场以外，股票市场尚来对外资开放，通过资本市场，实施兼并收购更无从谈起。这就违背了当今国际投资的主导形式，从而失去了从外部获得企业重组动力和企业制度创新的重要支撑。继1997年我国合同利用外资出现负增长之后，1999年我国实际利用外资也出现了改革开放以来的首次负增长，同比降幅达12.8%，从一个侧面预警了外资政策的调整压力。
今年7～8月间，外资投资形式突破的政策动向初露端倪。中国金融监管当局多次透露，我国正考虑允许中外合资企业和外资企业在国内市场上市，并有限度地向合格的外国机构投资者开放国内股票市场。近期明确加以肯定的其他措施还有：鼓励有条件的企业到境外上市；设立中外合作产业基金和风险投资基金；允许外资并购我国某些竞争性行业企业的股权；设立中外合作基金管理公司。此外，业界已有讨论但监管部门尚无定论的还有设立合资证券公司、住房抵押贷款证券化等。可以预期，随着加入WTO日期的临近，对国外机构开放资本市场已是大势所趋。
2.强力推进中西部地区向外资的开放
自1978年开放外商直接投资以来，我国一直执行着明显的地区倾斜性外资政策，配合梯度开放战略，引导外资流向沿海开放城市和地区的现有外资政策使东部开放城市迅速崛起，也因此导致了全国各区域发展的严重失衡，从而面临调整压力。新千年伊始，中国政府作出了实施西部大开发的战略决策，并把更多地吸引外商投资作为实施这一战略的重要举措。为此，政府宣布了一系列激励外商向西部扩大投资的优惠政策，放宽了外商设立投资企业的条件和其持股比例，甚至开放了金融、信息等一些原来管制较重部门。临近“入世”，强力推进中西部地区的开放不仅是解决国内地区发展不平衡的必然要求，更是向外资展示中国全面开放政策的战略举措。
现在的关键是西部地区对外资的开放是否因循20年前东部引资的传统作法，即实施对外商不加区分地全部给予优惠，还是实施以产业为导向，有所重点地给予优惠的政策？是一味依赖减免税收，还是多形式地鼓励和吸引外资？从前不久国家公布的鼓励外商到中西部地区投资的《中西部地区外商投资优势产业目录》看，鼓励类项目享有更为优惠的待遇，税收减免仍是主要的激励工具。
3.高保护服务领域的全面开放
国际投资正呈现基础设施及电讯等公用事业、知识密集的高、新技术产业、分销及金融服务业等三大领域高速发展，其他各产业稳步增长之势。在国际投资可望高速增长的领域中，目前有两个领域是我国政策管制较严的：金融服务业尚未全部开放，信息业则禁止外资进入。很显然，开放原先高度保护的服务领域不仅是WTO协议的要求，也因为如继续维持现行政策，将大大抑制中国引资的潜能以及产业结构的提升。
高保护领域的全面开放体现为开放区域的扩大和开放业务的扩大两个方面。以金融业为例，1999年7月，中国人民银行决定在沪的外资银行人民币业务经营地域范围由目前的仅限于上海，扩大到江苏、浙江两省；在深圳获准经营人民币业务的外资银行，可由深圳市扩大到广东、广西和湖南三省；外资银行经营人民币业务的负债总额由目前的35%放宽到50%。允许保险业外资机构进入西部，也使原先仅限于上海、深圳、广州、北京、大连和重庆6个城市的地域限制有望突破。2000年8月，成立于1996年的新华人寿保险公司向瑞士苏黎世保险公司、国际金融公司、日本明治生命保险公司等外资机构招募24.5%的股份，成为国内首家成功向外资招股的中国保险公司，为中国保险业对外开放开创了新渠道。
再以分销服务业为例，分销服务是指产品从生产出来一直到消费者手中的整个传递过程中所涉及的一系列活动，分销服务不仅仅涉及批发和零售，包括直销、代理、批发、零售到仓储、运输、售后服务等各个方面，是一种全过程的流通服务。我国自1992年起尝试开放国内零售业市场，1999年9月外经贸部发布《外商投资商业试点办法》，一方面扩大了商业零售业吸收外商投资的试点范围，将试点地区由原来的6个市5个特区扩大到所有省会城市、自治区首府、直辖市和计划单列市；另一方面开始允许外商投资于商业批发业务，将经营类型由零售扩展到批发，并扩大了连锁试点，简化了有关手续。至1999年末，经国务院审批的中外合资零售项目为21个，地方政府以各种形式审批的外商投资商业企业已达277家。但外国公司在中国市场上直接销售产品却一直是严格禁止的，外国公司不得不通过国内贸易中间商接触到消费者，这导致外国公司原料采购环节繁杂，产品面市时间延迟，销售渠道受阻。但依照中国为加入WTO签署的协议，一旦中国加入WTO，困扰外国公司已久的销售渠道问题将可迎刃而解。随着开放外贸进出口权，特别是国家对进口原油、油类和化学肥料的独占权和国家对丝原料出口的独占权、逐步开放零售、批发、运输、维修等领域、取消所有产品的零售限制，跨国公司将会获得在中国销售进口产品的分销权，包括：批发、设立固定销售点、零售、维修保养和运输的自主权。
一个明显的信号是今年9月，商业领域的对外开放有了重大的突破，不仅明确各直辖市、省会城市和计划单列市均可设立外商投资商业企业，从而取消了对外资零售企业数量和区域的限制，并突破了一直以来要求在商业合资企业中，由中方控股占主导地位的原有束缚，有条件地允许外方控股，条件是经营三家店铺以下的便利店，外方股份不可超过65%。商业系统的进一步开放将会在大型的连锁店和仓储商场领域展开。
4.创新投资方式的开放
国际投资品种不断创新要求政策设计不断注入创新思维。如官方援助通过地区或多边机构实施，并通过参股、控股等投资形式，而非信用贷款形式进行；组合投资越来越多样，新概念基金不断推出；基础设施领域从BOT(Building-Operation Transfer)投资又演化出BTO(Building-Transfer-Operation)、BET(Building-Equity-Transfer)等变种。
开放创新的最主要动机是维持“市场竞争性”，“市场竞争性“的概念比传统的“市场准入”概念更为深刻，它意味着政府可以颁布一些竞争政策，以抑制某些私人投资或贸易行为对市场竞争性的破坏，但政府直接在市场上的活动，比如国营企业或歧视性的政府采购，应该大幅降低。可以预期，随着中国加入WTO，融入全球化进程的推进，国企改革中的引资与用资将是开放创新的前沿阵地。如何吸纳外资参与国企的兼并收购；吸纳外资组合技改基金、产业基金、大型国企技改项目融资；吸纳外资进入国企的债转股、债（款）转债（券），都将成为外资政策调整中的新课题。今年10月国家经贸委发言人透露正在积极探索将跨国兼并方式引入国内，设计具体的操作模式和细则，可以预期外资通过并购方式进入国有企业重组改造，进入某些国有垄断行业及领域已是指日可待的了。与此同时，鼓励和放开民营经济的国际化进程将同样成为中国外资政策酝酿突破的一个切入点。加入WTO后，国民待遇原则的实施预示着中国的民营经济将可摆脱以往遭受的双重歧视，即不仅相对于外资企业，而且相对于国有企业均处于不利地位的窘境，这使得一些跨国公司敏感到一个新的投资方向——与民营经济的联营。英国最大，欧洲第5大寿险集团英国商联保险公司和英国政府全资所有的联邦投资集团近日在北京宣布组建英联投资公司，计划向中国民营经济部门投资1亿美元，重点发展民营新经济产业，特别是民营信息产业。这一战略动向可能改变中外合资的传统路径（国有企业与外企联营），进而导致中国市场由国有企业与外资企业主导的传统格局的变化。顺应此潮流，积极鼓励和促进民营经济的开放与国际化，将为中国与世界经济的接轨提供更广阔的空间。
5.开放多形式海外融资与投资
利用外资从来就不只限于国内，如果说前20年，我国的外资政策重点是实施以本国为基地的对外开放战略的话，未来，以加入WTO为契机，中国的外资政策将进入在本土引进与在海外吸收并重的全球战略。今年以来，政府一方面加快了在海外资本市场的债券及股权凭证发售，促进企业在海外各地的上市集资，甚至四大国有商业银行的海外上市也被提上了议事日程；另一方面，开始关注沉寂已久的组建海外企业，扩大海外直接投资的问题。传统上，对外直接投资似乎是国内资本外移，但实践中，对外直接投资却是利用国际资本的另一条有效渠道。比如，海外企业直接或通过当地合作伙伴，可以在投资当地或国际范围融资；海外企业可带动相关机器设备及零部件的出口；海外企业还有助于引导和协同相关国际投资者返回国内投资。截至2000年6月，经国家批准或备案的中国境外企业共计6142家，分布于160个国家或地区，协议金额106.5亿美元，其中中方投资71.5亿美元。“走出去战略”的提出扭转了我国目前外资政策中偏重于固守本土，忽视主动出击的局面，据此，可以预见，国内企业的“出境”通道将获打通，国际化经营障碍将趋于消除。