论“环境污染第三方治理”背景下的生态恢复产业法制建设，本文主要内容关键词为：第三方论文,环境污染论文,法制建设论文,生态论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.24 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2015)06-0053-08 2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第十四部分“加快生态文明制度建设”中指出，要“完善环境治理和生态修复制度”、“推行环境污染第三方治理”。2014年12月27日国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》(下文简称《环境污染第三方治理意见》)，具体部署改革创新治污模式，吸引和扩大社会资本投入，促进环境服务业发展。“环境污染第三方治理”俨然已是“热词”、“热点”。但是，需要特别说明的是“环境污染第三方治理”并非本文讨论的重点；本文的重点是，从更为“顶层”的概念“生态恢复”和“生态恢复产业”开展有关环境污染治理法制建设的讨论。 一、作为法制概念的生态恢复 “环境污染治理”是生态文明建设初级阶段的重要内容；“生态恢复”是生态文明建设高级阶段的重要内容。从“环境污染治理”到“生态恢复”是大势所趋。 (一)作为法制概念基础的“生态恢复”阐释 生态恢复或修复可追溯到19世纪30年代，但将它作为生态学的一个分支进行系统研究，则是1980年Cairns主编的《受损生态系统的恢复过程》一书出版以来才开始的。1975年，在美国召开了“受损生态系统的恢复”国际研讨会，重点讨论了受损生态系统恢复的机制与方法。1996年，在瑞士召开了第一届世界恢复生态学大会，大会强调了恢复生态学在生态学中的地位、恢复技术与生态学的链接、恢复过程中经济与社会内容的重要性。随后国际恢复生态学会每年都会召开一次国际研讨会。同年，美国生态学年会把恢复生态学作为应用生态学的五大研究领域之一。2001年11月，在日本就专门召开了一次“21世纪环境恢复与再生世纪国际研讨会”，来自10多个国家和地区的代表对环境恢复与再生的一系列问题进行了交流和探讨。恢复生态学在生态学领域的地位不断巩固，研究内容不断深化，研究成果在理论和实践领域得到应用。 从已有研究成果来看，对生态恢复概念的界定有很多。按概念提出的主体不同，分成两大类，代表性观点主要有[1](P3-4)： 一类是委员会、学会等组织机构的定义，如美国自然资源委员会(The US Natural Resource Council)认为，生态恢复就是使一个生态系统回复到较接近其受干扰前的状态；国际恢复生态学会(Society for Ecological Restoration)先后提出三个定义：生态恢复是修复被人类损害的原生生态系统的多样性及动态的过程(1994)；生态恢复是维持生态系统健康及更新的过程(1995)；生态恢复是帮助研究生态整合性的恢复和管理过程的科学，生态系统整合性包括生物多样性、生态过程和结构、区域及历史情况、可持续的社会时间等广泛的范围(1995)。 另一类是学者的定义，如Jordan(1995)认为，使生态系统回复到先前或历史上(自然的或非自然的)的状态即为生态恢复；Egan(1996)认为，生态恢复是重建某区域历史上有的植物和动物群落，而且保持生态系统和人类的传统文化功能的持续性的过程；Cairns(1995)认为，生态恢复是使受损生态系统的结构和功能恢复到受干扰前状态的过程。我国学者中较有代表性的有：焦居仁(2003)认为，生态恢复指停止人为干扰，解除生态系统所承受的超负荷压力，依靠生态系统自身规律演替，通过其休养生息的漫长过程，使生态系统向自然状态演化，即不加入人为干扰使其自然恢复[2]；余作岳、任海和彭少麟等人的广义生态恢复概念，即包括生态重建、生态改良、生态修补、生态更新、生态再植等在内的生态恢复概念[2](P4)。 综合当前学界探讨和各国情况，我们认为，生态恢复的概念可以表述为：通过限制或禁止人为干扰，使遭受破坏或本身脆弱的生态系统得以休养并完成自然恢复，抑或对已超过生态阈值或接近生态阈值的生态系统，在人工等外力的参与下，完成自身恢复。这一概念揭示了生态恢复的内涵与特征，即生态恢复有两种表现形式：一种是通过消极的限制或禁止方式实现恢复；一种是通过积极的人为参与方式实现恢复。这两种方式对应的生态系统基本情况不同：一种适用于破坏不严重，能够自然恢复的情况；一种适用于破坏较为严重，依靠自身难以恢复的情况。生态恢复的结果是生态系统的结构、功能得以恢复到原有的状态。 (二)“环境污染第三方治理”背景下法制领域的“生态恢复”界定 《环境污染第三方治理意见》中指出：“环境污染第三方治理(以下简称第三方治理)是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式。”“根据污染物种类、数量和浓度，排污者承担治理费用，受委托的第三方治理企业按照合同约定进行专业化治理。”从《环境污染第三方治理意见》全文分析，所谓“第三方”应当是“政府环境污染监管部门”和“污染直接产生单位”之外的“第三方”。“第三方”是有环境污染物治理专业技能的所谓“环境服务公司”。在具体事例中，这种“环境服务公司”的组织形式可以是多样的。所要治理的“环境污染”主要是具有“种类、数量和浓度”的污染物，但是并未明确排除也不可能排除多污染物的、系统性、区域性的生态恢复。 前文已经论及，生态恢复主要是指“通过限制或禁止人为干扰，使遭受破坏或本身脆弱的生态系统得以休养并完成自然恢复，抑或对已超过生态阈值或接近生态阈值的生态系统，在人工等外力的参与下，完成自身恢复”。而《环境污染第三方治理意见》中的所谓“环境污染治理”主要是指对具体污染物或被污染环境要素(水、大气、土壤等)的“去污染化”或称“恢复”。 实现基础概念内涵的有机衔接，是拓展理论研究空间，充分利用已有研究成果，实现理论指导实践的重要前提。在我国的环境污染防治工作中，从重视排污口，到重视生产过程，到实现产业链的链接，到重视面源性污染，再到区域性立体生态环境的保护和修复，我们实现了“点→线→环→面→体”的不断提升。当然，对于环境污染，首先要“防”；在污染物不得不产生的情况下，就要“治”。过去我们重视“谁污染，谁治理”的分散治理，现在提倡“谁污染，谁付费”情况下的集中治理、第三方治理。过去的监管对象“排污者”通常就是污染物的直接产生者，现在主要监管对象可以是最终向自然环境排放污染的“治污者”。过去可能对环境污染责任者一罚了之，现在更为重视要求其将被污染的环境治理良好。因而，我们认为，“环境污染治理”既有针对污染物、环境要素的治理，也包括区域性生态治理恢复。从“环境”和“生态”概念的区别以及从“环境治理”和“生态恢复”的区别来看，笔者认为，后者更能体现“非人类中心主义”，更能与现有的理论成果相衔接。 从法制建设的角度看，进入法制规范领域的“生态恢复”应当建立在生态科学概念的界定之上，但却因法律概念的统一性、体系性、明晰性要求，未必完全相同于纯粹的生态科学概念。 鉴于上述认识，笔者建议：一，对“生态恢复”做出理论上的拓展解释。法制建设领域的“生态恢复”，是广义的生态恢复概念，既包括区域性、系统性的生态恢复(这与传统的恢复生态学中的概念相吻合)，也包括对具体污染物(污水、固废、燃煤中的硫等)和环境要素(水、气、土壤等)的控制、治理、恢复。二，在法制建设领域，建议尽可能选用“生态恢复”概念，将“环境治理”作为“生态恢复”的狭义理解。三，对于以人力修复为主的治理行为，也就是狭义的生态恢复即环境治理，可称之为“生态修复”；对于较大程度上依赖自然力修复为主的区域性、系统性生态治理，可称之为“生态恢复”。 二、从“第三方治理”的发展到“生态恢复产业”的促进 从治理手段和治理效果角度看，对污染的强制治理和消极控制是生态文明建设初级阶段的重要表现；对污染的正面回应和有效引导，尤其是以“第三方治理”为表现的污染控制和产业发展以及两者的良性互动所带来的污染解决持续有效性，则是生态文明建设高级阶段的重要特征。对“第三方治理”的强调和领域的扩展，必然会带动作为发展趋势的生态恢复及其产业化的发展。 (一)从“污染第三方治理”到“生态恢复产业”的必然性 1.环境库兹涅茨曲线理论表明我国已进入生态恢复期，这是生态恢复产业形成、发展的基础。环境库兹涅兹曲线表明，最开始环境是很少遭到破坏的，但随着经济的发展，环境逐渐恶化，而后经济发展到一定程度时，环境又转向逐渐改良的趋势。在这里，经济发展与环境质量之间存在着倒U形的关系。据统计分析，西方大部分发达国家的人均GDP达到8000～10000美元时解决了环境问题，而后发的新兴工业化国家，人均GDP达到2000～5000美元时环境质量出现改善的趋势[3](P44)。据我国国家统计局2013年初公布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，2012年我国人均GDP已经达到了6100美元。从统计学意义上讲，我国在整体上已经或正在进入环境质量改善的转折点。环境库兹涅茨曲线进入右侧拐点意味着经济发展与生态保护将进入良性互动的关系。此时，环境污染治理、生态恢复工作的蓬勃发展是必然的；进行生态恢复产业法制建设，无疑符合经济社会发展的要求，有利于实现环境、经济、社会的可持续发展。 2.大力开展生态恢复，是偿还生态欠债、夯实发展基础的迫切要求，而产业化无疑是非常重要的途径。在以往的经济发展过程中，由于片面强调经济发展而忽视了对环境的保护，从而形成了规模庞大的生态欠债。如果不对这些生态欠债进行及时的偿还，不仅环境恶化得不到扭转，下一步的经济社会发展也会难以为继。这就需要大力开展以偿还生态欠债，夯实发展基础为重要目标的生态恢复工作，树立环境经济思维，注重利用经济内生活力，通过产业化手段凝聚生态恢复的力量，实现环境保护与经济发展的良性互动和相互促进。 (二)环境污染治理“第三方”的集合，构成“生态恢复产业”最富活力的部分 在产业经济学中，产业是介于微观经济细胞(企业和消费者)与宏观经济单位(国民经济)之间的中观概念。作为中观概念的“产业”大小不同、数目繁多，其分类方法也是多样的。通常认为，产业是具有某种同一属性而组合到一起的企业集合，同时也是国民经济按某一标准划分的产业类别。环境污染治理的“第三方”是外在于监督管理者和污染产生者之外的主体，它们存在的可能性是具有治理污染的人力、技术和运营优势，它们存在的动力源是现实存在的利益(亟待治理的规模庞大且有资金支持的污染)，加上政策和制度的鼓励、引导和保障，使得“第三方”治理模式具有了强大、持续的生命力，具有了产业化、专业化、市场化的条件和优势，成为破解以往因外部性产生的市场化不足难题的突破口。因此，以“环境污染第三方治理”以及相关的上、下游企业的共同发展为集合的治理企业群和恢复企业群就成为生态治理产业、生态恢复产业最富活力和具有可操作性的组成部分。这也是引导生态恢复产业确立和发展的最为重要的力量。 三、从“污染治理法”到“生态恢复产业法制” 当前以“污染物第三方治理”、“PPP模式”、“特许经营法”为特征的“污染治理法”是生态文明建设初级阶段的重要内容；以广义的生态恢复(既包括区域性、系统性的生态恢复，也包括对具体污染物和环境要素的控制、治理、恢复)为内涵的多层次、全方位的生态恢复产业促进、保障法是生态文明建设高级阶段的重要特征。 生态恢复产业法是一个集合概念，既包括传统产业法的核心内容，如产业结构法、产业组织法、产业技术法和产业布局法，也包括保障、促进、支持性的法律制度。值得注意的是，生态环境的公共产品属性决定了生态恢复工作开展的关键是动力和持续性的问题，这也是环保事业发展所普遍面临的问题。在国家支持下的“产业法”无疑是破解这一难题的关键所在。围绕产业形成与发展制定的各级各类制度组成的制度体系是确保生态恢复持续开展的必然要求。在当前形势下，保障、促进、支持性的制度措施将为生态恢复产业发展提供原初动力，是产业法核心制度内容建设的有力支撑，必将成为当前和今后一个时期的重点制度建设领域，这也是本文重点讨论的内容。 (一)“生态恢复产业法制”建设的必要性和可行性 生态恢复产业法制建设符合环境、经济和社会协调发展的目标，具有必要性和紧迫性。理论的日臻成熟和已有制度的支撑，则为生态恢复产业法制建设提供了现实的条件。 1.“生态恢复产业法制”建设的必要性。第一，态恢复产业法建设的生态保护要求。一是退化的生态系统需要生态恢复的实施。生态恢复产业法制建设首要的出发点是基于对生态保护的要求。在长期的经济优先和快速发展模式下，生态环境遭受了严重的污染和破坏，生态系统已经呈现出整体退化的严重局面。造成这种局面的主要原因就是生态环境本身的价值长期遭到忽视，“重利用，轻保护”、甚至“只利用，不保护”的现象异常普遍，人类严重透支了未来发展所需要的生态基础资源。二是生态恢复是在经济和生态双重发展压力下实现生态保护的有效路径。现实地看，经过这些年的努力，环境保护得到极大程度的重视，投入力度也非常大，但是效果却并不尽如人意，其中非常重要的原因就是环保持续性和内生动力的问题。生态恢复着眼于对生态物质基础的正向夯实和对经济发展的正向推动，是将对环境的恢复，也就是对环境的正向保护与经济发展结合起来，通过经济性动力实现生态恢复的持续有效开展。产业化措施则更加激发了生态恢复这种经济与环保协同发展的活力，是治理恢复生态环境的有效举措。 第二，生态恢复产业法制建设的经济社会要求。一是重大环境安全事件引发公众对生态健康和生态恢复的强烈诉求。在我国，因污染场地、污染土壤和水体未经修复导致的公众健康危害事件并不少见。尤其是近些年来以重金属和化学品污染为典型的重大环境事件一次次向我们敲响了警钟，深刻地揭示了生态恢复的重要性和紧迫性。二是生态恢复产业的健康发展需要制度性规范的引导和保障。从世界各国环境产业发展变迁史可以发现，以修复生态环境，恢复生态结构和功能，促进环境生产与产出为主要目的的生态恢复产业是最具发展前景的产业形式之一。在我国，根据相关测算，2015年的环境恢复市场规模将高达400亿人民币。可以说，中国的生态恢复产业经济规模前景可观[4](P30)。与广阔的发展前景形成鲜明对比的是，生态恢复产业市场乱象丛生，产业主体能力与恢复需求之间存在较大差距。这些都需要得到制度化措施的有效解决。 第三，生态恢复产业法制建设的立法效果要求。一是产业化引导和依法规范是实现生态恢复立法效果的必然选择。生态恢复是对受损生态环境结构和功能的改善，产生的是一种正外部性的效果。然而在正外部性问题上，相关的理论研究比较薄弱，立法方面存在诸多空白漏洞，应对正外部性问题的制度措施明显滞后于实践发展的要求。生态恢复活动的利益归属和相应的促进机制缺乏制度上的体现和具体安排。二是围绕产业化，在产业法制思维的引导下构建生态恢复制度体系有利于实现制度规范的预期效果。在生态环境整体趋向恶化和由此凸显的稀缺性状况下，赋予生态环境价值性和利益性已经成为一项紧迫而现实的任务。在生态恢复的制度建设领域，应当着力强化生态环境的资源属性和价值属性，充分运用市场的和经济的手段与机制，夯实制度建立的实践基础，增强制度的实效性。 2.“生态恢复产业法制”建设的可行性。第一，生态恢复产业法制建设的社会基础。一是市场经济的深入和创新式发展为生态恢复活动的产业化及其制度建设提供了有利的经济环境。在市场经济深入发展、市场机制改革创新的经济背景和政策推进之下，生态恢复领域的市场因素介入和产业化模式的建立具有了经济性支撑和政策性保障，相应的制度调整和制度建构因此具备了实践性开展的有利条件。二是经济结构战略性调整与新兴、战略性产业的改革发展要求。在经济结构战略性调整的大框架之下，产业结构的调整自然被置于核心的地位，尤其是体现在推动新兴、战略性产业的发展政策和措施方面。当前，我们所进行的经济结构调整和产业结构调整的重要面向之一是环境资源对经济发展的约束。生态恢复产业对环境资源的消耗性和破坏性显然是不存在的，是符合目标产业类型和结构的要求的。此外，生态恢复产业发展探索的实践还为下一步的制度建设提供了生动的素材。一是生态恢复产业在实践中的发展达到一定的规模，形成制度规范意义上的类型化事实时，就能够推动规范此类社会关系的制度的形成与发展。二是生态恢复产业在探索前进的过程中，既会形成一些行业内的好的做法，也会暴露出一些问题，而所有这些都将成为下一步制度建设的参照，为制度建构提供实践样板。 第二，生态恢复产业法制建设的法制基础。一是现有政策规定和法律规范。现有的政策规定和法律规范为生态恢复产业法制建设提供了依据和保障。一类是政策性和原则性的要求。如十八大报告中提出要大力推进生态文明建设，要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，同时对重点领域如土壤、湖泊、湿地进行整治和恢复，要实施生态补偿制度。这些大政方针政策从宏观的方向和原则要求上对生态恢复及其产业发展做出了规定，这样也就一方面通过对生态恢复的政策要求达到倒逼恢复产业发展的效果，另一方面通过产业引导和推动为生态恢复产业的发展提供了有利的外部环境和政策支持。这为生态恢复法制建设提供了方向性的指引和制度框架的参照。另一类是具体领域的制度规定。如《环境保护法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《土地复垦条例》、《渔业法》、《草原法》、《森林法》、《海洋环境保护法》、《自然保护区条例》等法律法规中涉及各具体领域的生态恢复规定。这些规定涉及生态恢复及其产业发展规范领域的基本问题，为未来生态恢复产业法制建设架构起基本的内容框架。同时，这些规定还较为明确且具有法律效力，可以为生态恢复及其产业法制建设提供较为直接的参照和依据。 二是现有理论研究和立法建议。任何法律的背后，都要有支撑法律制定和实施的理论。对于生态恢复产业法制建设这样一个涉及多领域、多学科的全新命题，尤为需要创新且务实的理论加以支持方能顺利推进。从生态恢复产业基础理论来看，现有著述已经涉及环境资源性价值、自然资本、自然生产力、利益增进、正外部性等理论，为生态恢复活动的产业化做好了理论上的准备①。从立法研究和制度建议来看，现有对生态建设、生态恢复立法基本问题的研究具有重要指导意义，指明了未来生态恢复法制建设需要注意的问题和基本的思路与设想，很多研究还具有超前意识②。在产业政策与法制研究领域，对产业法制领域涉及基本问题进行的探讨和厘定，为准确认识产业法的性质、内容、规范手段等问题提供了研究基础③。在生态恢复及其产业法制建设领域，国外相对成熟的立法和制度设计具有重要的参考价值。 (二)我国“生态恢复产业法制”的建设思路与路径 1.作为主线依据的产业法制与生态恢复的结合。生态恢复产业法制建设是以产业法为主线和依据来构建其制度体系的。这里涉及一个产业法和生态恢复法的关系问题。我们认为，首先应当坚持以产业法来统领、梳理和创新生态恢复法制，将生态恢复法制融合进产业法的制度建设框架之中。产业法制的思维应当居于主导和主线的地位，以此确保制度建设的实际效果。其次，以产业法为主线并不是全盘照搬产业法固有的思维和制度，而是应当有其参照，该参照就是生态恢复本身及其制度建设的需要。在生态恢复产业法制建设领域，基于生态恢复的特殊性和制度建构的新颖性，产业法的理论和制度内容、规范手段以及侧重点都会有新的表现和要求，产业法制的建设目标最终实现的是生态恢复的产业法制规范，而不是一般意义上的产业法制或者其他领域的产业法制。 2.“生态恢复产业法制”的体系化构建。从产业法的角度推进生态恢复制度化建设，促进生态恢复的持续有效开展，应当注重对生态恢复产业法制的整体布局和体系化建设。在生态恢复产业法制建设领域，根据制度的属性和体系性的划分，可以进行两大领域的制度建设：一是生态恢复产业核心法制体系领域，即直接依据产业法理念、产业法思维、产业法框架、产业法模式和产业法手段进行的制度建设，包括生态恢复产业结构调整法、生态恢复产业组织法、生态恢复产业技术法和生态恢复产业布局法；二是生态恢复产业外围法制领域，即产业核心法之外与生态恢复产业发展密切相关，起到辅助、引导、保障等作用的法律制度体系，该领域的法制体系构建对生态恢复产业制度的正常运行和作用发挥具有重要意义，因此是整体生态恢复产业法制必不可少的组成部分。需要指出的是，生态恢复产业是一项政策性较强的产业类型，生态恢复产业核心法制作用的发挥在很大程度上是以生态恢复产业外围法制为前提和基础的。这里的产业外围法制更多的是基于体系划分的需要而提出的。在制度现实领域，产业外围法制同样发挥着“核心法”的作用，在很多情况下，产业外围法的很多内容就是产业核心法不可分割的组成部分。因此，对于生态恢复产业法应当从广义的角度加以理解，这是正确认识生态恢复产业法进而科学建构生态恢复产业法制体系应当明确的问题。 3.全面构建生态恢复领域的权利和义务体系，实现生态恢复产业规范化发展。生态恢复产业法制建设是革新法学理论基础，完善法律制度的现实需要。生态恢复产业法制将生态系统作为一个整体进行规范，注意到了生态系统的整体性和不可分割性，符合生态系统的自然属性，制度规范效果具有科学依据的保障。生态恢复的主要标准是生态功能的恢复，将生态功能作为法律评价的依据是对以往经济利益、人身利益独霸立法局面的有益扩充和完善。我国现有生态恢复相关的制度建设明显缺乏对相关主体义务和权利的具体性、针对性的规定，从而导致生态恢复的现实目标难以落到实处。在生态恢复义务和权利体系构建的问题上，首先应当对开发、利用者或者污染、破坏者课以明确的生态保持与恢复性的义务，而不是仅仅金钱补偿或赔偿了事。在具体义务的承担方式上，保证金制度具有基础性，即要求开发主体或利用主体等潜在的生态污染与破坏者根据开发利用强度和生态系统的特殊性缴纳一定的恢复保证金，这是每一个开发利用者都应当承担的责任。当生态污染与破坏事件发生后，保证金要专款专用，同时也不能完全免除污染者或破坏者的恢复责任。其次，权利赋予和保护性的激励措施在生态恢复制度建设领域也具有重要的作用。在保证金制度建设方面，当开发者或利用者完成了生态恢复的目标时，相应的保证金就要按照规定予以返还，以此激发开发者或利用者投身生态恢复事业的积极性。在产权赋予和保护方面，对遭受污染和破坏的生态系统进行恢复的单位或个人授予该生态系统功能基础上的土地再开发利用等的权利，并允许该权利的市场化流转，以此实现对生态恢复者的权利性、制度性激励。 4.研究出台适合中国需要的生态恢复标准，避免生态恢复产业化乱象。生态恢复标准的制定是生态恢复工作开展的前提，也是生态恢复他项制度功能发挥的基础。当前，在我国生态恢复的制度层面，相应的标准体系建设还很不成熟，严重制约了生态恢复工作的向前发展。因此，应当着力研究并出台适合我国需要的生态恢复标准体系。具体而言，就是对我国现有生态恢复的各方面情况进行科学上的评估和量化。在此基础上，通过规范的途径，进行标准的分类和定位，尤其是要结合各类生态系统的特点、功能用途以及遭受污染和破坏的程度进行标准的合理制定，避免标准制定得过高或过低。在标准的制定过程中，有两点尤为值得注意。一是标准要明确，宜细不宜粗，应当成体系。标准要具有明确性，便于实践操作。标准要照顾到某一领域生态恢复与其他领域生态恢复的关系，形成有机的体系。二是标准要科学，要体现生态的功能恢复性。生态恢复不仅包括结构上和视觉上的恢复，更重要的是生态功能的恢复。在标准的制定上，应当体现这种科学化的依据，以满足具体领域恢复成果验收的要求和资源后续利用的需要。 5.建立完善基金和保险制度，为生态恢复产业提供运作保障。基金和保险制度在生态恢复领域具有托底保障的特殊作用。我国在此领域的制度建设较为滞后，突出表现在基金来源和利用，保险标准和分类等方面的规范依据严重缺乏。在基金和保险制度建设方面，首先应当明确的是基金的来源或保险的来源问题。基金的来源应当主要是对生态环境造成污染或破坏的企业缴纳的资金，资金缴纳的标准是企业的规模、对生态环境造成污染或破坏的程度。保险资金则来源于被保险人缴纳的保险金。保险金的缴纳分为强制缴纳与自愿缴纳两大部分。在基金的利用方面，应当确保基金的专款专用，有明确的启动程序和利用程序以及监督机制。下一步的制度设计应当明确只有在三类情况下可以启动基金机制，一是无法找到责任者时；二是责任者无力承担责任时；三是对特殊区域的生态欠债进行弥补时。为保证基金使用的规范性和体现责任分担的公平性，在暂时无法找到具体责任者或具体责任者暂时不具有责任承担能力而由基金垫付时，应当规定基金管理单位的后续追偿权利。 注释： ①如肖国兴的博士论文《中国自然资本投资法律制度研究》(2006)、张璐专著《环境产业的法律调整——市场化渐进与环境资源法转型》(科学出版社，2005)、何卫东专著《环境产业持续发展与中国环境法律政策创新》(上海科技教育出版社，2005)、刘国涛专著《节约型社会建设中的——绿色产业与绿色产业法》(2005)、《和谐社会之环境立法研究——生物自然力法制构建与农业实践》(知识产权出版社，2012)、张百灵的博士论文：《正外部性理论与我国环境法新发展》(2012)。 ②王灿发论文《环境恢复与再生时代需要新型的环境立法》(2002)、王文革论文《生态环境建设立法问题研究》(2005)、王江、黄锡生论文《我国生态环境恢复立法析要》(2011)、李挚萍论文《环境修复法律制度探析》(2013)、《环境修复的司法裁量》(2014)等。 ③姜昕，杨临宏专著《产业政策法》(中国社会科学出版社，2008)、张雪楳专著《产业结构法研究》(中国人民大学出版社，2005)、卢炯星专著《产业调节法理论创新与实务问题研究》(厦门大学出版社，2011)、王先林论文《产业政策法初论》(2003)、王健论文《产业政策法若干问题研究》(2002)、刘文华，张雪论文《论产业法的地位》(2001)、杨紫烜论文《对产业政策和产业法的若干理论问题的认识》(2010)等。标签：环境污染论文; 生态系统论文; 制度建设论文; 环境污染第三方治理论文; 生态环境论文; 生态破坏论文; 环境经济论文; 治理理论论文; 制度理论论文; 环境保护论文; 经济建设论文; 生态产业论文; 生态学论文; 经济学论文;