我国高等教育管理体制改革未来走向的分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管理体制改革论文,走向论文,未来论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前的高等教育管理体制改革不同于建国以来的任何一次变革，它不再是在旧有的计划体制框架内仅局限于对高校隶属关系的调整，而是在我国逐步建立社会主义市场经济体制和逐步实现社会转型这一新的历史条件下，为高等教育重新定位而对其运行规则和秩序所进行的全面调整和重建，制度创新无疑是其鲜明的特点。
建国以来，我国高等教育管理体制几经改革变动，每次都对高等教育的发展带来了重大影响，而且无一不留下深深的时代印痕。同时，它对我国高等教育管理体制应然状态的探寻，为其后继的改革再辟新路提供了宝贵的经验和深刻的教训。
一
建国伊始至80年代初，我国的高等教育管理体制从总体上说，一直是国家集中计划、中央部门和地方政府分别办学并直接管理的体制，基本上适应了当时经济、社会发展的需要，其历史意义功不可没。此间，高等教育管理体制历经数次变迁和改革， 大体上可以划分为：1950 ～1958年为中央集中管理时期；1958～1963年为地方管理时期； 1963 ～1966年为中央与地方两级管理时期；1966～1978年为分散混乱管理时期；1978年以后至80年代初为集中领导、分级管理时期。从其改革发展的运行轨迹不难看出，每一阶段所进行的改革都是在当时的计划体制内，囿于学校的隶属关系，在中央集权和地方分权之间对管理高等学校的权力进行“下放”与“上收”的更动。结果改来改去，主要是使学校换了一种依附关系，学校作为政府机构附属物的地位并未改观。而且，由于没有建立必要的法规，高等教育管理体制改革始终未能走出一统就死，一放就乱的两难境地，在权力的“放”与“收”的过程中致使学校建设及教学工作受到了较大影响。限于历史条件和认识水平的局限，每一阶段的高等教育管理体制改革都是努力按照计划体制的模式来运筹和实施，还没有也不可能把改革的重点放在解决“条块分割”问题和学校面向社会依法自主办学上。
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布至1993年《中国教育改革和发展纲要》的印发，是我国高等教育以体制改革为突破口启动全方位改革的阶段。此一时期，我国高等教育高度集中的计划管理体制开始有所松动，极大地关注并寻求解决扩大地方管理高校的权限和扩大高校自主办学权等问题，旨在促使我国高等教育适应当时计划商品经济的要求，取得了一定成绩。但是由于当时政治、经济、科技等改革尚未深入发展，高等教育管理体制与社会发展不相适应的矛盾尚未十分突出。因此，此一时期的改革仍然是在计划体制的框架之内来运筹和实施的，其改革的指向仍然是对计划体制的适应，扩大地方管理权限和扩大高校办学自主权也因此并未进入改革的实质性阶段，解决条块分割的办学问题也就未能列入改革的议事日程。
党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的目标。为建立与社会主义市场经济体制相适应的高等教育新体制，中央先后颁布了《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》，提出了高等教育管理体制改革“主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”这一目标的提出把我国高教管理体制引向了进一步深化改革的新阶段。1994年以来，国务院和国家教委先后在上海、南昌、北戴河、扬州连续召开全国高教体制改革座谈会，以努力推动和加快这项改革的进程。教育部副部长周远清在1998年初于扬州召开的高教体制改革座谈会上又进一步提出：“高等教育体制改革的目标是：争取到2000年或稍长一点时间，基本形成中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省级人民政府统筹为主，条块有机结合的新体制。到下世纪初，除少数有代表性的重要学校以及行业性强、地方政府不便管理的学校继续由中央政府有关部门直接管理外，相当数量的现属中央部门管理的学校，要转由地方管理或与地方共同管理，要在改革的实践过程中不断增大学校的办学活力，通过深化改革和立法，逐步形成国家统筹规划、宏观管理，学校面向社会依法自主办学的局面。”
由此可以看出，我国目前的高等教育管理体制改革，是在我国逐步建立社会主义市场经济体制和逐步实现由传统社会向现代社会转型这一新的秩序格局下来运筹和实施的；其所指向的是冲破计划体制的束缚，建立一个与将来渐趋定型、成熟的社会主义市场经济体制相匹配的高教管理新体制。这一改革是为了适应我国经济增长方式由粗放型向集约型转变，实现我国高等教育由数量扩张型的外延式发展向质量效益型的内涵式发展转变所进行的资源配置方式的调整；是我国高等教育由封闭走向开放，面对经济、科技全球化和新技术革命、知识经济挑战这一时代背景所进行的功能扩展和秩序重构。可以说，这一改革是从国际竞争日趋激烈的严峻形势出发，从“科教兴国”的战略高度，为民族未来发展前途利益，为社会主义现代化大业全局利益，通过规则和秩序的调整和重构来对我国高等教育的未来发展重新定位。它不再仅是对学校隶属关系的调整，不再仅是对高等教育管理权限结构的局部微调和更动，而是对整个高等教育布局和结构的调整和重构，是对政府、社会、高校三者关系的重新组合，是对整个高等教育资源配置方式的彻底更动。所以说，这是一场具有全局性、革命性的变革，是一个革故鼎新的过程，不仅要彻底打破旧的运行秩序，而且要建构一个全新的制度体系。因此，制度创新无疑是这一改革实践发展的必然要求，并作为其最为根本的任务和不同于以往改革最为鲜明的特点而贯穿于改革进程的始终。
二
我国高等教育管理体制改革迈出了重要步伐，改革全面推进新规范、新规则的全面构建与完善，制度创新任务繁重。
近几年来，我国高等教育管理体制改革通过“共建”、“合作”、“合并”、“协作”、“划转”等方式，取得了明显的进展，长期以来“条块分割”的管理体制开始打破，高等教育管理体制改革向着适应社会主义市场经济体制的方向迈出了重要步伐。改革的全面推进新规范、新规则的建构与完善，以尽可能减少体制转轨期间新旧体制交互作用所带来的一些无序与混乱。改革的实践呼唤着加大制度创新的力度，以全面推动和加快高等教育管理体制改革的进程。
国务院副总理李岚清指出，我国目前的高教管理体制改革从总体上看仍然滞后于经济和社会发展的需要。主要表现在以下几个方面：“条块分割”的办学格局还没有实质性转变；部门办学并直接管理的体制改革滞后于社会主义市场经济的发展和经济体制改革的步伐；虽然通过前几年的改革，一些学校在一定程度上淡化和改变了单一的隶属关系，但总的来看，相当一部分高校还没有真正改变其主管部门附属机构的地位，面向社会自主办学、自我约束机制不健全；在中央宏观管理下以地方统筹为主的新机制尚未建立，同时加强和改善宏观管理也还需要进行认真的探索和突破。显然，我们必须着力进行制度创新，以新秩序、新规则来促成和规范政府的管理行为和学校的办学行为按照新的机制来运作，以使“条块分割”问题最终得到解决，彻底理顺政府在管理高校方面之间的关系；以使地方统筹能力得到加强和完善，确保中央与省级政府两级管理、以省级政府为主的新体制的有效运作；以使政府完成职能的转变，建立和完善宏观管理的新机制；以使学校提高自主办学能力，建立和完善面向社会依法自主办学的新机制。
变革原有中央高度集中的管理体制，建立中央和省级政府两级管理、统分结合、分工负责、以省为主的管理体制，是我国高等教育管理体制改革的重点和主要目标。近几年来，通过共建、共管、划转等形式加强了省级政府对高等教育的统筹，促进了条块有机结合，为进一步理顺政府之间的关系奠定了良好的基础。但是，这还远远不够，欲实现改革的目标，还必须认真履行中央提出的八字方针：“共建、调整、合作、合并”，在不断改革探索中，注意从制度创新的角度，认真总结经验，疏理行之有效的做法和措施，广泛借鉴各地和不同国家的经验和做法，不断完善政府宏观管理的新的制度体系，以立法和政府规章等形式明确界定和细化中央教育主管部门与其他业务部门之间、中央政府与地方政府之间各自的职责、权限和义务，并以此为前提，探索和完善各级政府、各个部门行政运作的具体规章和操作规程，以完善的制度体系用以支撑新的运行机制，来保障和规范各级政府和部门管其所应管，尽其应尽的职责和义务。尤其要通过一系列制度的建构与完善，着力解决好省级政府统筹能力不足、机制不健全这一亟待解决的问题。从而最终保障中央与省级政府两级管理，以省级政府为主的新体制真正到位。
我国高等教育管理体制改革的最终目的是要解决好学校与社会的关系，建立一个政府宏观管理、学校面向社会依法自主办学的新体制。因此，改革的重心仍应是瞄准政府职能的转换，促使政府由直接管理转向间接管理、由过程管理转向目标管理，调整管理范围和内容，变革管理手段和方式，减少行政干预，加大服务咨询的力度，从而为高等学校面向社会依法自主办学，真正实现高等教育资源的优化配置提供体制保证。《纲要》指出：“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理。”政府转换职能后主要是通过制定教育标准，规划教育发展的速度、规模、结构及布局，监控办学行为和教育质量，提供教育服务等途径来进行宏观调控，以使高等教育适应经济、社会发展的需要，而这些都需政府方面通过转变管理观念、重组机构设置、提高人员素质、调整人员配备等途径和手段来实现，其中最为根本的是政府方面必须进行大刀阔斧的改章建制，全面构建新的运行规则和制度体系，用以支撑和保障新的职能的有效运作。离开制度的支撑和保障，任何改革都只能流于形式。目前，我国正在进行的政府机构改革，无疑为此提供了良好的改革契机，加大了制度创新的力度，还必将有力地推动政府职能转换驶入快车道。
就高等学校这一微观层面的改革而言，决不能停留于“合作”、“合并”、“共建”、“联合”、“划转”等这些改革的形式上，而是应当因地制宜，因校制宜，由表及里，逐步深化，注重内容，注重实效。要坚决防止那种不重实效，简单、片面和形式主义的做法，改革的主攻方向须臾不可偏离对自身秩序的全面重建，以建构新的运行机制，从而最终达到提高办学质量和办学效益之目的。目前要尽快按照决策、执行和监督相互分离、相互制约、相互推进的原则，建立与学校法人制度、责任制度相配套的责、权明晰的领导制度，以使各个领导职能机构各尽其职、各负其责、相互补充、相互制衡，从而大大提高学校的办学效能。要尽快完善校、院、系三级行政建制，要正确处理好教学科研、校办产业、后勤服务三者之间的协调发展问题。对学校内部目前并存的三种管理体制即事业化管理体制、企业化管理体制、事业单位企业化管理体制，要进一步加以完善和规范，并要加大协调力度，以使高等学校形成适应能力较强、富有活力的运行秩序，保证学校的整体功能得以最佳实现。要继续深化以人事分配制度改革为重点的校内管理体制改革，完善岗位责任制、聘任制，建立科学的考核制度，充分体现按劳分配的原则，以打破平均主义，形成健康的竞争机制，从而调动广大教职工的积极性，为学校的改革与发展铺平道路、注入活力。通过校内制度的创新，使学校逐步形成自我发展、自我激励、自我约束的运行机制。
三
加大制度创新力度，建构高等教育管理的新体制，是一项复杂的社会系统工作，具有一定的艰巨性和复杂性，既需观照我国社会发展的新需求，又必须遵循高等教育自身发展规律；既需广泛借鉴别国经验，又必须从我国国情出发，需要各个方面的共同努力，以积极主动的姿态协同运作，在不断的改革实践中去探索和完善。
我国高等教育管理体制改革是整个社会改革的一部分，它一方面受政治、经济体制等各项改革的拉动而不断得以深化，另一方面又会时时受到社会各项改革的牵制而受阻。由于我国整个社会改革沿循的是一条渐进式的行进路线，我国高等教育管理体制进行制度创新也就无法超越这一客观历史条件的限制，不得不以渐进式的行进路线来演绎其创新的规则和模式。游离于整个社会改革进程之外，孤立地看待和实施这项改革是注定要失败的。因此，我们要看到这项改革的艰巨性和复杂性，特别是针对目前体制转轨过程中出现的新问题、新矛盾要有清醒的认识，无论是宏观层面还是微观层面的改革都应做到实事求是、统揽全局，以求真务实的态度来寻求改革、创新的办法与途径，既不要为暂时所取得的某些改革突破而懈怠，更不要因改革的艰巨而气馁。
之所以说此项改革具有艰巨性和复杂性，还因为这一改革是对整个“条块分割”办学格局的全面调整，牵涉面较大，与地方、部门、学校以至广大师生的利益密切相关，会牵涉到对传统思想的转变，利益格局变化、人事的重新安排等许多新问题。因此，改革中难免会出现一些从部门局部利益或个人利益出发，面对改革或是徘徊观望、或是空谈议论、或是消极应付，甚至对改革的必要性、重要性抱有怀疑态度，对改革的实施怀有抵触情绪等现象，这些都会延缓改革的步伐，极不利于改革的全面推进。因此，加大改革力度，着力进行制度创新，首先需要上下左右、各个方面乃至个人都要树立全局观念，克服“条块分割”体制下形成的眼光短浅的旧观念，从“科教兴国”的战略高度来提高认识，加强改革的紧迫感，认识到加快高等教育管理体制改革是不可逆转的趋势，要紧紧把握住这一难得的历史机遇，不扯皮、不推诿，为改革认真运筹，为改革探索新路，特别是要强化政府行为，加强各个方面之间的协同运作，为改革的全面推进创造条件。由此，方能逐步打破旧的体制格局，在制度创新、新体制的全面构建上迈出重要步伐。
进行高等教育管理体制改革，旨在改革那些有背于教育规律的思想观念、管理制度和办学行为，解放高等教育生产力，以使我国高等教育充分发挥其应有的职能，更好地适应和促进我国经济社会的改革与发展。因此，进行制度创新，还必须处理好经济社会发展对高等教育的要求与高等教育自身发展的逻辑要求之间的关系。既要主动适应经济社会的改革与发展，又要遵循高等教育发展的自身规律，切不可忽视高等教育活动及高等教育组织自身的特性，简单地照搬企业或其他组织改革的方法和模式，盲目地设定改革的目标及其实现的途径。高等教育以往改革中因权力的“上收”与“下放”的反复致使高等教育发展几次大起大落，这种违背教育规律所给我们留下的深刻教训是我们今后的改革所必须记取的。目前高等教育管理体制改革中出现的观念与行为上的偏差，制度、规范建构与培植上的错位，究其原因，恐怕也主要是由于我们对新的历史条件下高等教育发展规律认识不到位所致。因此，改革方案的出台、新制度、新规范的制定一定要进行广泛深入的调查研究和详细科学的论证，并在其执行过程中及时反馈信息，及时总结经验，对改革中出现的新情况、新问题及时寻求改革对策，籍此来不断深化对新的历史时期高等教育发展规律的认识，从而提高制度创新的可行性和科学性，确保高等教育管理体制改革步入健康运行的轨道。
同时，应当认识到加大制度创新力度，建立与社会主义市场经济体制相匹配的高等教育管理新体制，是一种全新的探索，没有现成的道路和模式可供选择。积极顺应世界高等教育发展潮流，广泛借鉴国外的先进经验是非常必要的。特别是欧美等西方国家，市场经济较为发达并且有着较长的历史，高等教育在市场经济秩序格局下长期运作，其运行规则日渐完善和定型，积累了比较丰富的经验和许多带有规律性的东西。同时，这些市场经济发达的西方国家其高等教育基本上代表了世界高等教育的最高水平，其所进行的改革和变迁正在运演着世界高等教育的最新发展趋势。
因此，从市场经济条件下高等教育发展规律的共性出发，吸取别国的先进经验，并能站在世界高等教育发展的前沿来观照我国高等教育管理体制的改革与创新，其意义是不言而喻的。但是，我们必须看到我国尚处在社会主义初级阶段，综合国力尚不强大，高等教育在地区发展上极不平衡，高等教育发展尚未到大众化阶段，供给与需求的矛盾还很突出。还必须看到，我国目前正处在体制转轨和社会转型的过程中，市场发育尚不充分和完善，新的市场经济秩序格局还未全面形成，因此，高等教育管理体制进行全面的创新，只能在这样的背景和条件下对其目标、措施、方法和步骤进行运筹和实施。因而，既要广泛借鉴别国的经验，又要全面结合中国的实际，唯此才不致于盲目地搬用别国的经验与模式，将我国的高等教育管理体制的改革引入歧途。