中美大都市区治理的比较研究，本文主要内容关键词为：中美论文,市区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F127;D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－3862(2014)01－0102－06
大都市区是一国经济发展的主要动力，也是参与全球竞争的主要单元和战略平台[1]。大都市区的治理结构及其治理模式是影响大都市区整体竞争力的重要因素之一[2]。我国以珠三角、长三角和京津冀为代表的一批大都市区正在崛起，如何构建适宜的大都市区治理体系成为一个亟待研究的课题。我国是发展中国家的典型代表，美国是发达的资本主义国家，两国国土面积相近，国内区域经济现象特色鲜明，具有较强的可比性。作为先发国家，美国在大都市区治理方面提供了可资借鉴的发展经验。但是，在汲取美国经验之前，必须认清两国大都市区发展的异同。唯此，方能取其精华，去其糟粕，提出适合我国国情的大都市区治理模式、结构及其未来演化方向。
1 美国大都市区治理模式
针对大都市区严重的地方政府碎片化(government fragmentation)现象，美国学术界进行了长期的争论。他们分别基于规模经济理论、公共选择理论等，相继形成了单中心主义、多中心主义及新区域主义等流派，并各自提出整体性治理、网络型治理等不同的发展方向。由此，美国大都市区治理模式呈现出主体多元、机制多样、权力分散、模式众多的特征。归纳起来，美国大都市区主要包括单层综合政府、单层碎化政府、双层政府、自愿合作等治理模式(表1)。
1.1 单层碎化政府
美国大都市区以碎片化、分权和收入极化为特征，单层碎化政府在美国大都市区中很常见，也是美国大都市区治理的起点。在单层碎化政府下，大都市区拥有大量的自治地方政府或为本辖区提供特定服务的特别目的区实体。功能碎化导致各种地方政府间较差的合作，如休斯敦是单层碎化政府模式的典型代表，被超过790个地方政府和特别区所包围，这些辖区经常重叠并为产业而相互竞争；芝加哥大都市区则拥有464个地方政府，包括县、自治市、镇。小的、碎化的地方政府的优势是它们更易于接近，也更负责任，但在处理外部性问题，实现规模经济和协调大都市区事务的机会上有限。地方政府碎片化下的政策环境使得大都市区在经济发展、环境质量、社会和空间差异、服务经费，以及整个区域的公共服务质量上难以达成共识[3]。由于大都市区内部种族、宗教、阶级分化又深又宽，很难建立和维持具有广泛代表性和功能多样化的大都市联盟。正如卡茨所说：“由于美国绝大多数大都市区的治理仍然非常的碎化，因此就大都市区事务展开对话的民间或政府论坛几乎就没有很容易出现的”[4]。
1.2 单层综合政府
单层综合政府指的是单个地方政府提供全方位的本地服务，并拥有一个覆盖整个大都市区的地理边界。从单层碎化政府到单层综合政府的途径通常是兼并(annexation)或合并(amalgamation)。美国大都市区城市兼并的第一波发生于1850—1910年间。在工业化和移民浪潮的推动下，美国大都市区不断扩张，数百万的人口从美国农场和欧洲国家涌入美国城市。随着中心城市的增长，他们开始寻求通过兼并扩展边界，以获得外围地区的发展并扩展财源。在以商业为主导的时代，增长是中心城市政治及商业领导人中流行的哲学思维。城市越大越好，因为规模是发展潜力的来源之一，其中各种统计排名(census rank)是影响城市发展的重要因素。蒂福德就此说道：“19世纪末20世纪初的美国不仅是一个致力于特殊主义的时代，同时也是一个热衷于伟大和增长的时代”[5]。此外，另一种比较可行的方式是市县融合(city-county consolidation)，即将中心城市与其所在的县整合为单一的大都市区政府。在这种体制下，中心城市将其边界扩展到与县吻合。19世纪进行市县融合的大都市区主要有波士顿、费城、新奥尔良和纽约。在这几个地区，中心城市与他们所在的县融合只是兼并过程中的一步，在市县融合之后，这几个城市又通过兼并获取了大量土地。20世纪前半叶，许多大都市都进行了市县融合改革的尝试，但只有火奴鲁鲁获得成功。其主要原因是1945年前的所有融合只需在州立法机关的规定下进行，自那以后则需要取得选民投票同意(印第安纳波利斯除外)，从而增加了市县融合的难度。
1.3 双层政府模式
当一部分大都市区努力通过中心城市的兼并和市县融合实现整合的同时，另外一些大都市区的改革者却在设计一种新的政府形式，以缓解中心城市扩张与地方自治所造成的冲突。这种新的政府形式就是双层制的联邦式大都市区政府(federated metropolitan government)，即在大都市区内建立一个全新的综合性政府机构，为整个大都市区的居民提供区域导向型服务，如供水、污水处理和大众交通，而现有的自治政府如市、镇依然保留，他们继续为其居民提供地方性服务，如初级和中级的公立教育、住房等，因此也称为“双层政府(two-tier)”模式或“混合策略(mixed strategy)”[6]。
双层政府模式是由一个上层涵盖较大地理范围的区域性政府实体和较低层的自治体组成。上层政府主要负责具有规模经济和外部性的区域性服务，下层政府则主要负责地方性服务。这种双层政府模式可以避免规模经济与可获得性之间的冲突。事实上，联邦制大都市区政府的灵感来自于英国。1889年，为了克服大伦敦分散化所导致的问题，英国人创立了大伦敦议会(London County Council,LCC)，采取一种既包括大都市合作又包括基层自治政府的方案。方圆超过303km[2]的伦敦郡包括28个自治区，每个自治区都行使广泛的职权。同时，在这些自治体之上的大伦敦议会有权处理单个自治区无法处理的大都市问题，如排污系统以及公共健康问题等。这个双层的、联邦式体制使得自治区政府和大都市机构可以分享权利。
1.4 自愿合作模式
自愿合作模式是“由集聚区已有地方政府自愿合作，没有常设、独立机构地位的区域范围实体”[7]。其在美国流行的部分原因是：既容易在政治上创建，也容易解散。自愿合作在自主权受高度重视的地方很常见，自治市可以在保留独立的同时获得合作带来的好处，其主要方式包括签署城市间协议、建立区域委员会或加入特别目的区等。
城市间协议是城市间为提供公共服务而达成的正式或非正式的协议，是一种结构化程度较低的自愿合作，在官方通常不设立机构来监督协议。典型案例是1954年洛杉矶的合约服务计划(contract services plan)，洛杉矶县在合约的基础上代表洛杉矶大都市区提供公共服务。虽然城市间协议在实现和提供某些服务上是有效率的，但并不适合实现区域范围的协调。因为除了合约，城市间协议不能问责，因此该模式通常被描述为次优的解决方案。
区域委员会(regional councils)是由县、自治体及特区等组成的自愿性区域组织，主要目的是加强地方政府之间的交流、合作与协调，以便计划和执行区域性的项目。作为大都市区治理的一种有效机制，区域委员会是在联邦政府拨款政策的刺激和诱导下成长起来的。联邦政府的一系列法令授予了区域委员会制定大都市区发展规划、审查地方政府拨款申请的权利。对那些与大都市区整体规划不符的发展规划，区域委员会可以予以拒绝，这在一定程度上促进了大都市区的有序发展，消除了地方政府相互竞争所产生的负面影响。但是区域委员会作为地方政府的自愿性组合性质限制了其功能的进一步发挥。
另外，美国超过三分之一的地方政府事实上是特别区或学区，主要提供教育、交通、供水、废弃物管理、经济发展以及其他服务。特别目的区的主要优势是各种服务的外部性可以根据单个服务的特性得到处理，因为并非所有服务的外部性边界都一样。然而，由于各个特别区专责于一项服务，使得各特别区之间协调性差，并可能导致官僚作风，不断繁殖的地方政府组织也使得居民搞不清决策的制定者，进而导致问责性较差[3]。因此，虽然特别区可以解决跨越自治市边界的单种服务，但也并不适合于协调整个区域。
2 我国大都市区治理模式
随着1992年我国市场经济改革方向的确立以及经济发展的需要，我国经历了放权让利和分税制改革，由此也拉开了地方政府竞争的序幕。地方政府竞争尽管总体上有利于调动地方政府发展经济的积极性，促进了我国经济的增长，但同时也影响了大都市区作为整体参与国际竞争的竞争力，因此迫切需要从竞争性政府向大都市区治理转变。我国以长三角、珠三角和京津冀为代表的大都市区正在迅速崛起，并在区域治理结构和模式上为适应经济发展的需要进行了积极探索。概括起来，主要包括建立非正式的区域协调机制、上级政府的规划指导以及正式的行政区划调整[8](表2)。
2.1 非正式区域协调机制
在我国，非正式的区域治理组织一直在不断探索中。早在20世纪80年代，中央就有意通过自上而下的方式设立经济协调区，以探索区域中心城市与周边城市之间的横向联系，如环京津经济协作区(1981)、上海经济区规划办公室(1983)、苏锡常通经济协作区(1985)、环渤海市长联席会(1986)等。广东省于1994年成立了珠三角经济区规划领导小组，负责制定《珠江三角洲经济区规划》。由于收效甚微，到了90年代基本都解体了。直到2000年以来，区域协调发展才重新开始兴起，各种非正式的制度安排出现在国家、省、市、县等各个层面之间[9]。
以珠三角为例，自2008年以来，珠三角9个城市分别划分为广(州)佛(山)肇(庆)、深(圳)(东)莞惠(州)、珠(海)江(门)中(山)三个都市圈，并各自签署框架合作协议，建立了广佛肇市长联席会议、珠江中区域紧密合作联席会、深莞惠联席会议等工作机制，就一些共同关心的问题开展专题合作(如规划对接、交通运输、产业协作等)。预计在三个都市圈内部融合到一定程度后，将进一步过渡到三个都市圈之间的融合。相比于长三角和京津冀大都市区分属一市两省和两市一省，珠三角9市同属一省，合作起来相对较为顺畅，与广东省政府事实上承担了珠三角地区的部分治理功能不无关系。
2.2 上级政府的规划指导
除了非正式区域协调机制，上级政府制定出台针对局部地区的跨区发展规划也是常用的区域治理模式。如，仅2009年，国务院就连续出台了11个区域性发展规划(其中东部地区8个，中部地区2个，西部地区1个)。区域规划已成为中央和省级政府对地方和区域重新实现治理的重要手段，成为提升区域竞争力的关键策略，同时也成为区域重构以实现更加有效的区域治理的重要工具[10]。以珠三角为例，2009年出台的《珠三角地区改革发展规划纲要》是进入新世纪以来珠三角地区获批的指导未来10年改革发展的纲领性文件，对珠三角做出了明确的定位(包括探索科学发展模式试验区、深化改革先行区、扩大开放的重要国际门户、世界先进制造业和现代服务业基地、全国重要的经济中心)。为了协调珠三角各城市间的发展，《规划纲要》还对珠三角各城市的定位及产业发展指明了方向，如广州的定位是“国家中心城市”、“综合性门户城市”、“区域文化教育中心”，深圳的定位是“全国经济中心城市”和“国家创新型城市”；在产业发展上，支持广州、深圳建设区域金融中心，等等。由上级政府编制区域规划的过程，本身就是协调整合的过程，并通过上级政府颁布实施，一定程度上可以避免地方政府间的过度竞争。
2.3 正式的行政区划调整
从21世纪初开始，为适应经济社会发展的需要，我国掀起了一股行政区划调整的浪潮，并主要以撤县(市)设区为主。企图通过辖区合并，做大中心城市，从而在都市区范围内做到区域统筹。以珠江三角洲为例，早在2000年，原广州市代管的县级市番禺市和花都市撤市改区，大广州将版图一下子扩张到了珠江口，从而摇身变为沿海城市。2001年8月，珠海撤销最后一个县(斗门县)并增设斗门区和金湾区，形成大珠海的行政格局。2002年6月，县级新会市撤市设区，从此纳入江门市区版图。2002年12月，国务院批复同意撤销原佛山辖区的城区、石湾区以及县级南海市、顺德市、三水市和高明市，设立佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区5个区。大佛山把顺德市、南海市、三水市、高明市尽入“囊中”，雄心勃勃地欲打造广东第三大城市。2003年3月份，撤销县级惠阳市，设立惠州市惠阳区，从此大惠州“合并”了惠阳市，“圈住”了大亚湾，城市空间一下子扩大了5倍[11]。在整个珠三角地区，县级以上行政单位(不算市辖区)从1999年的33个(9个地级市、16个县级市、8个县)缩减到2009年的24个(9个地级市、8个县级市、7个县)，缩减量达1/4。适度的行政区划调整不仅有利于降低决策的碎片化程度，同时有利于降低区域协调成本[8]。
3 中美两国大都市区治理的比较
从政府体制上来说，中国大陆一直是单一制国家，中央与地方类似总公司和分公司的关系。美国是邦联制国家，中央和地方更像是母公司与子公司的关系。我国的中央政府拥有对地方政府绝对的设立和任命权，其合法性来自中央的背书，是一种自上而下的体制。美国的州和地方政府实行自治，地方政府官员及地方政府本身由选民投票决定，是一种自下而上的体制。不同的地方政府体制，不仅导致中美两国大都市区治理问题的不同，还有问题来源的不同。
3.1 大都市区治理缘起的比较
美国大都市区治理问题是在城市化过程中形成的，且是在城市化高级阶段发生的。大都市区治理的问题主要源自美国大都市区“碎片化”的地方政府体系。奥斯特罗姆等所著的《美国地方政府》(2004)一书开篇即用“形式多样、差别巨大”八个字来描述美国的地方政府，并认为“美国地方政府最严峻的问题就是大都市区的治理问题”[12]。许可性建制法(permissive incorporation law)则为美国大都市区政府的碎化提供了制度原因：只要满足一定的要求，居民点可以申请设立自治体，且各州建立自治体的要求不一，有的只需几十人(印第安纳州甚至在整个19世纪都没有提出最低人口要求)[13]。
美国大都市区政府碎化的深层次原因包括：(1)特殊主义。早在19世纪中期以前，美国城市通常是紧凑型的整合体——交通工具相对落后，城市规模较小，人口同质性较高，尚未出现明显的城市功能分区。19世纪末20世纪初，工业化进程和大量海外移民破坏了中心城市的整体性，城市开始出现按阶级和功能进行分区。阶层和宗教信仰的分化使得各种具有相同偏好的人寻求居住在一起。实现这种目的最简单的方式就是分离并建立独立的自治体，从而行使排他权利以控制自己领地内的事务。蒂福德将此称为郊区的“特殊主义(particularism)”[5]。(2)公共服务的获得。19世纪末20世纪初，工业化使大城市不断膨胀，各种城市病不断涌现。中产阶级为了寻求更好的居住生活环境，开始突破传统的发展模式向郊区迁移，在通勤铁路沿线形成“卧城”或称“乡村别墅区”。当郊区聚集到一定程度后，便在郊区建立自治市，并自行提供所需公共服务。(3)较低的税率。随着人口的郊区化，一部分大型工厂为了规避中心城市的高税率、高地价，以及对污染的管制，纷纷沿交通线到城市的边缘或远郊建立工业卫星城，并建立自治体。另外，美国的政治文化也一直偏好小的、独立的、自治的地方政府，这为美国大都市区的政府碎片化提供了文化基础[13]。随着这一过程的不断重复增殖(proliferation)，最后便形成了政府碎化的大都市区，从而衍生出大都市区治理问题。因此可以说，美国的大都市区治理问题是城市化过程中，特别是新城市化时期主动“制造”出来的。
与此相反，我国“目前的政府机制是在人口还不那么多，社会还不那么复杂的年代中建立起来的”[14]。在继承秦汉以来的郡县体制的基础上不断发展，形成了相对完整的州、郡、府、县、乡等自上而下的地方政府体系，并延续至今。长期的农耕社会，这种自上而下的等级体制适应了人口依赖土地生存而相对分散分布的需要。在城市化之前，各类土地资源就已经处于各级地方政府的统治之下，正如古书所云：“自邦国至都鄙莫不有建置，特大小繁简不齐耳”[15]。在城市化的作用下，原本相隔的城市时空距离不断缩短，甚至实现了城市在空间上的对接，并逐步形成大都市区。这在珠三角和长三角等高度城市化地区表现得特别明显。20世纪80年代至90年代，我国进行了中央与地方的财政分权和行政分权，在“以经济建设为中心”的指导思想下，GDP成为地方官员主要的考核指标。“行政区经济”和官员的晋升竞标赛现象普遍。地方政府各自为政，引发了产业同构、恶性竞争、环境污染，甚至以邻为壑等问题。可以说，我国大都市区的治理问题是在快速城市化过程中，在区域治理机制滞后的情况下，当城市化进程遇上刚性的辖区边界，从而被动遇上的新问题。
3.2 大都市区治理问题的比较
美国共有八万多个县、乡镇、自治市、学区和其他特区，以及数以万计的准政府组织。大量的文献将美国的这种碎片化的地方政府体系形容为“百纳被(crazy-quilt)”或“巴尔干化(balkanization)”。尽管分散的地方政府体系满足了居民多样化的需求，但在快速城市化的进程中，也逐渐暴露出其难以适应经济社会发展需要的弊端，其负面影响主要包括大都市区的无限蔓延、居住隔离、财政和服务不均衡、公民的政治参与度低、规模经济损失、中心城市和郊区自治体的矛盾以及中心城市的地位和声望的削弱等[13]。从以上归纳可知，美国的大都市区问题主要是种族、贫富差距等社会问题。
我国大都市区问题源于行政区划下的“行政区经济”，地方政府基于本地经济利益决策，较少考虑临近城市及大都市区整体的利益，由此引发了区域内府际之间的冲突。我国大都市区的府际冲突可划分为经济冲突、社会冲突、环境冲突三种类型[16]。经济冲突包括基础设施的重复建设、抢夺外资、产业同构等。社会冲突包括贫富差距、公共服务的差异(如教育、医疗水平差异)等。在快速城市化的过程中，环境冲突已越来越突出，并日益受到老百姓的关注，如垃圾焚烧发电厂选址问题，跨界河流污染排放问题等。总的来讲，在我国大都市区中，经济冲突是主要的，往往也是其他冲突的根源。
3.3 大都市区治理模式的比较
尽管其主流治理模式依然以自愿合作模式为主，且自治传统间接体现了选民的意志，但美国部分大都市区进行了辖区合并与兼并。尤其是在“美国2050计划(America 2050)”中，重点关注之一就是由都市区网络组成的“巨型区域(mega-region)”的崛起，该计划提出要制订跨地方(州)的战略伙伴关系(strategic partnership)，加强联邦政府在地方土地利用规划中作用的建议。从我国大都市区治理的实践来看，无论是行政区划调整，还是非正式区域协调机制，抑或上级政府的规划指导，都表现出浓厚的行政色彩，非政府组织、企业、个人等在其中的作用还不显著，表达途径还不顺畅。我国的大都市区还未真正从统治过渡到治理。从“行政管辖权的让渡”视角来看，美国大都市区治理虽然依然保持了其分权的传统，特别是政府向居民和非政府组织让权，但也出现了积极加强政府对区域发展的介入；中国尽管依然保持强势政府传统，但近年来，鼓励民众参与决策，积极发挥非政府组织作用的态势也越趋明显。从中美两国大都市区治理模式演变可知，美国自下而上和中国自上而下两种极端的大都市区治理模式有逐步靠拢的趋势。然而，政府的干预究竟是一种优势还是劣势，目前还存在广泛的争论。另外，部分学者对我国行政区划调整的频繁使用提出了质疑[17]。笔者认为，可以将辖区兼并的潜在净收益与地方政府间通过其他途径所获净收益进行比较，作为决定是否进行行政区划调整的主要标准。当达到一个临界点，即通过辖区兼并所取得的净收益超过不进行调整或采取其他治理模式所获得的净收益时，辖区兼并就成为必然选择并加以实施。
4 结论与启示
通过比较中美两国大都市区治理模式及其演变，研究发现：第一，美国自下而上的体制和我国自上而下的体制导致两国大都市区治理问题的缘起存在较大差异。美国大都市区问题是在城市化过程中主动制造的；我国大都市区治理问题是在城市化过程中被动遇上的。第二，中美两国大都市区存在的问题不同。美国大都市区治理问题主要是种族、贫富差距等社会问题；我国大都市区的问题主要是经济问题，如产业同构、外资争夺、基础设施重复建设等。第三，中美两国大都市区治理模式存在差异。美国大都市区主要提倡网络结构治理，我国大都市区治理模式行政色彩浓厚。比如在治理主体上，美国大都市区治理包括了地方政府、专业团体等的参与；我国大都市区治理主要还是地方政府之间的协调，地方居民的偏好特征通常被简单忽略。从治理模式的演化来看，中美两国大都市区治理模式呈现出从两极逐步靠拢的趋势，但其交汇点仍有待进一步研究。对我国大都市区治理的启示是：各地区应积极探索多样化的治理模式；丰富多元化的治理主体，加强非政府组织、企业、居民等的作用；适当的辖区合并是解决大都市区政府碎化的可行途径。但在引进和借鉴国外经验时，切忌简单照搬国外的理论和经验，而忽略各自国情和发展轨迹的不同。
收稿日期：2013－10－16