从国际比较的角度看职业教育外部质量保障制度与政策体系，本文主要内容关键词为：角度看论文,职业教育论文,保障制度论文,体系论文,质量论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1674－7747(2013)19－0026－05
职业教育是个多部门、多资源联动的领域。因此，其质量的稳定与提升并非只是教育部门内部的事情，更多地离不开外部各个环节、各个部门的共同保障。既然如此，那么，如何通过外部质量监控体系来保障职业教育就成为学界不可略过的重要议题。以世界主要发达国家，包括澳大利亚、英国、德国、美国中的案例，从国际比较的分析视角来审视职业教育外部保障的相关制度与政策，寻求共同规律与成功经验，并通过与我国职业教育外部保障系统的现实对照，找出差距，进而提出我国职业教育外部质量保障制度、政策体系构建的若干启示。
一、部分国家职业教育外部质量保障制度与政策探微
(一)专门化的质量保障机构
以澳大利亚为例，澳大利亚已经设置了专门化的质量保障机构，包括国家质量委员会，州/领地的注册/课程认证机构等质量保障机构，具体如图1所示。
州职教主管部门 州注册/课程认证机构 行业 国家教育、科学和培训部 职业与技术教育部长委员会(MCVTE) 国家质量委员会 国家培训信息服务中心 批准认可的培训包 职业院校、企业和学生 行业技能委员会制定培训包草案
图1 澳大利亚质量保障机构[1]
国家质量委员会是职业教育质量管理的最高机构，主要负责职业教育的质量管理执行包括课程培训标准的界定、学校设置、专业设置的审批把关和办学水平的评估工作。它是独立于国家最高教育行政部门——教育科学培训部(Department of Education,Science and Training，简称DEST)的一种政府组织，是联邦政府有关职业教育质量管理的最高机构。其成员由行业、工会、政府部门、办学机构、弱势群体等各方代表组成。他们负责整个职业教育技能标准的颁布和课程开发的原则制定，负责职业教育的宏观质量监控，确保培训标准、职业资格全国范围内的统一和办学水平的不断提高。此外，各州和领地教育行政部门的注册/课程认证机构是国家质量委员会和职业院校之间的纽带，并代表国家教育科学培训部负责管理职业教育的办学过程。即质量培训框架的执行，包括对学校办学条件的审核、专业的申报、招生过程的规范、5年一度的办学水平评估的具体组织以及办学质量投诉问题的答复和处理等。同时，协助国家质量委员会就澳大利亚质量培训框架运行情况向教育科学培训部提出建设性意见。[1]
以德国为例，德国有专门的职业教育质量认证机构，对职业教育质量保障的开发框架如图2所示。
经济部和劳工部 联邦劳动局 认证委员会 认证 鉴定机构部门地区 鉴定 VET提供商 被认可 培训课程 鉴定机构 鉴定 VET提供商 培训课程 建议 在欧盟其他成员国 鉴定机构 VET提供商 培训课程
图2 德国职业教育质量保障开发框架[2]
从事这些质量认可的机构称之为“鉴定机构”或“专业中心”，为了确保这些机构认证有效，这些机构首先要经过主管鉴定机构联邦劳动局认证。此外，由九位成员(包括州代表、工会代表、联邦教育研究部代表、联邦劳工以及社保部代表，此外还有三位独立的科学专家代表)组成的认证委员会为认证机构提供必要的支持。德国职业教育的提供者则可自由地选择其想合作的鉴定机构，包括被欧盟其他成员国认证，而国家不参与职业教育质量认定。
(二)行业参与职业教育质量评价的制度
以澳大利亚为例，根据2007年最新修订的“注册培训机构的标准”，职业院校必须定期进行行业对教学质量满意情况的调查，并做出实质性的持续改进。[1]从国家、各州/领地到学校层面的质量管理人员的组成上就可以看出行业的主体作用：国家质量委员会的20个成员中，代表行业利益的行业组织和企业成员就占了5名。由各州代表国家质量委员会出面组织的办学水平评估中，评估专家组成员也必须要有行业代表。职业院校层面的课程实施管理实行学院(校)董事会制董事会成员中一般行业代表要占一半左右，如南澳州阿德莱德北部TAFE学院现有董事会成员12名，其中6名代表来自行业(有2名是行业退休人员)。
以德国为例，从德国职业教育质量认证机构的支持者——咨询委员会中包括雇主协会成员，可以看出行业评价在德国职业教育质量认证中的重要作用。德国认为，来自行业、企业的人员才能更为了解劳动力市场的新动向，并能够为职业教育质量保障提供更为有参考意义的建议。
(三)职业教育质量的法律保障
以美国为例，美国职业教育立法指导思想是实用主义，即教育法律的设定主要用于解决美国社会面临的急切现实问题，满足社会需要。立法主要基于教育公平的原则，美国联邦职业技术教育立法程序在整体上体现了外界推动、科学调查、民主参与、充分博弈的四大特点。就美国职业教育立法监督机制而言，主要表现在立法程序上保障个利益集团的相互监督；在立法时限上确保联邦职业技术教育立法的常新机制以及利用专门的职业技术教育评估机制对立法实施监督，如美国职业教育评估协会(National Assessment of Vocational Education,NAVE)。美国联邦职业教育立法主要有导向、资助与管理三大作用。美国职业教育立法技术的特点是：(1)立法的科学性。国会依据国家级智囊团的研究报告进行立法研讨。(2)立法的先行性。美国以立法促进职业教育发展。(3)立法的专项性。美国职业教育法少有全面性的，多为一事一立或者专项立法。(4)法律内容的可操作性强。美国职业教育的各个法案，不仅包含指导性的原则规定，而且包含具体实施的详尽条款，包括要解决的问题，要达到的目标，需采取的措施，款项的数额、期限、责任等。(5)立法的实效性和连续性。美国职业教育的立法并不谋求一次立法解决大多的问题，而是针对上一阶段存在的问题和经验及下一阶段的发展目标，进行下一阶段的立法，或是根据某阶段职业教育发展的新问题对该阶段的立法进行修正，立若干修正案。前后法案的继承性很强，后法都是对前法的修改或补充。[3]
以澳大利亚为例，澳大利亚职业教育法是由若干法组成的职业教育法律体系。从纵向而言，包括联邦法和州法；从横向而言，包括职业教育与培训法、澳大利亚技术学院法、用技能武装澳大利亚劳动力法、职业教育与经费法、劳动场所与平等法，等等。联邦职业教育法主要针对某一具体的职业教育问题，而州和领地职业教育法内容比较全面，联邦和州与领地的职业教育法在职业教育内容的规定方面形成了一个整体。澳大利亚职业教育法律对职业教育体系、职业教育管理、职业教育联邦经费划拨方式以及职业教育行业和企业参与方面都做出了明确具体的规定。它的主要特点是：(1)内容具体，可操作性强。(2)建立了职业教育审核、监督和惩罚制度，制约性强。(3)关注职业教育质量和社会公平，引导性强。[4]
(四)职业教育的资金投入制度与政策
以澳大利亚为例，澳大利亚职业教育的经费拨款主要是采用商业化方式，即，经费拨款是有条件的，根据职业院校的人数及开设的课程数，按一定的标准拨给。哪个学校适应经济和市场变化的要求，质量高，成本低，政府就给它拨款，否则，就要全部或部分收回资金。[5]这种商业化的拨款制度，就迫使各个学校必须开展竞争，以高质量办学赢得职教经费，这也为澳大利亚高质量的职业教育提供了保障。
以美国为例，美国公立职业教育办学经费主要有学生学费、地方和州政府拨款以及联邦政府拨款。其中社区学院的经费主要来源于地方和州政府的拨款。美国的地方分权传统，使美国联邦政府不能直接干预教育，所以联邦政府在制定职业教育法时都附有财政拨款，从而实现对教育的干预。美国职业教育的法律基本都涉及经费或物质的资助问题，并以大量的篇幅来规定资助的项目，拨付多少经费，怎样分配、申请、使用、监督等内容。当然，这些资助并不要求所有的院校都必须接纳，各州、各校可以根据自身情况，拒绝联邦和州政府提出的改革建议以及资助许诺。但各州教育经费吃紧，一般都会接受联邦的条件。根据资助的不同方式，可将资助手段划分为直接和间接资助两大类：直接资助指联邦或州通过以经费或物质拨付方式来支持职业教育的改革与发展，它又包括为无条件与有条件两种。间接资助指通过立法提供优税或免税政策，间接支持职业教育的发展。教育机构通过“授权拨款”和“优税免税”的措施获得了大量的办学经费，从而真实有效地保障了职业教育的办学质量。[3]
(五)建立国家与地方职教质量标准的协调机制
以澳大利亚为例，澳大利亚的政治制度实行联邦制，由联邦政府和各州政府组成，在进行职业教育质量保障制度设计时，由联邦政府出台的职业教育的质量标准和框架体系，通过联邦政府的质量标准和框架体系来保证不同地区的职业教育质量标准的统一性。与此同时，对于地方职业教育发展的不同程度的问题，澳大利亚则要求在国家统一标准和要求的前提下，允许各州和各教育机构根据其实际情况确定相应的培训内容，这使得各州和各教育机构在办学过程中能较好地发挥其主动性和灵活性。
以美国为例，由于美国各州享有独立的教育管理权利，导致五十多个州及各行各业各行其是，要求不一的混乱状况。为此，美国开发了国家统一的职业技能标准，职业技能标准的确定不但统一了行业职业标准和技能证书考核制度，解决了技能评价工作中的混乱问题，便于各类专业人才在不同行业间的自由流动，而且增加了学校与行业之间的联系，为职业学校编制教育目标、教学计划和教学模式等提供了实践依据，使职业教育计划与社会经济需求紧密结合起来。[6]
二、启示与建议
根据以上对国外职业教育外部质量保障制度与政策的分析，结合我国职业教育内部质量保障制度与政策存在的突出问题，得到表1，并试图从构建专门化职业教育质量评估机构、突出行业的重要作用、加强职业教育法制建设、改善政府资金投入机制等方面提出政策建议。
(一)建立专门化的职业教育质量评估机构制度
从国际比较来看，职业教育质量保障机构对于职业教育质量保障意义重大，专门化的职业教育质量保障机构通过为职业教育发展提供专业的意见，可以确保职业教育高水平运行，为培养高素质的人才提供必要支持。但是，我国尚未建立起完善针对职业教育的质量保障的专门化认证制度，当前我国国家级别的教育评估机构即为，教育部高教教学评估中心，尚缺乏针对职业教育质量国家级别的评估机构，仅有部分省市有职教评估机构，比如香港学术及职业资历评审局、上海市的教育评估院下设了职业与成人教育评估所、黑龙江省教育教学评估所等。因此，构建健全的专门化的职业教育质量评估机构十分必要。
(二)突出行业在职业教育质量评价中的重要作用
职业教育质量评价主要由评价主体、评价要素和评价方法组成，对评价主体的科学界定是顺利开展评价的关键因素。从国际比较的结果来看，各国对行业在职业教育质量保障中所起的作用持肯定态度，各国的行业组织在职业教育质量评价中参与的广度与深度都有不断强化的趋势。当前，我国职业教育质量保障中，行业的评价主体地位是缺失的。职业教育评价的主体主要是由学校和评估专家两个部分组成。职业教育评价应以教育活动满足社会和个体需要的程度作为价值判断的标准，因此，职业教育质量评价的主体首先应当是教育的需求方或教育质量的利益相关方，由此出发，行业应当在职业教育质量保障评价中发挥重要作用。
(三)加强职业教育的法制建设
从国际比较的结果来分析，职业教育质量突出的国家都有着比较完备的职业教育法律体系。这种完备的法律体系主要表现在既有纵向上联邦和州政府的不同层次的法律，又有横向上根据不同时期、面向不同群体的各个专项的法律或法案。外显的完善的法律体系，体现出的深层含义是成熟的立法机制和立法技术。当下我国建立完善的职业教育体系，需要从立法源头切入，完善立法体系，规范法案制定程序，建立对法律、法案严谨的修订制度，只有立法机制和立法技术的成熟与科学，才能保障出台的法律的科学性。
(四)结合激励机制改善政府的资金投入机制
从国际比较的结果来看，政府对职业教育的资金投入机制对于改善职业教育质量有重要作用。如果在投入的同时加入激励机制、竞争机制，则可以激发职业院校的办学积极性，提高办学质量，并以投入机制控制招生规模，形成有序的良性竞争。[6]而当前我国政府的投入主要依据学校的招生数，而招生数由学校上报，其数量是否合理、质量是否达标都没有一定的保障。对此，国外的做法值得借鉴。