物业税设计的若干基本问题，本文主要内容关键词为：物业税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008～2009年，我国商品房价格呈现上涨过快趋势，不仅影响了我国房地产市场健康有序发展，甚至成为国民经济发展的隐患。人们把商品房价格的过快上涨归因于房地产市场的过度投机行为。为了促进房地产市场的平稳发展，2010年1月7日《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）中提出要通过完善房地产税收制度来抑制房地产的过度投机。而开征物业税以完善财税体制，成为促进我国经济稳定增长与社会和谐发展的重要措施。完善我国的财产税制度，在目前具有重要的意义，不仅可以充分发挥财产税在促进社会公平方面的作用，也有助于国民经济的健康、快速发展。人们普遍认为开征物业税是抑制投机性购房、抑制房价的有力手段。物业税的开征有助于规范房地产税费关系，简化税制，但如果仅把物业税作为房地产调控的一种手段则是短视的。物业税开征的重要意义在于构建具有中国特色的财产税制，促进地方税收体系的完善。
一、开征物业税不存在产权制度的障碍
物业税的名称仅是我国香港和东南亚等少数国家的称谓。物业是指已建成并投入使用的各类房屋及与之配套的设备、设施和场地。物业税就是对物业课征的一种财产税。从其他国家的经验看，物业税的征税对象一般为土地及其上的建筑物等不动产，具体按照课税对象的差异分为四种类型：一是仅对土地征收，这实际上是土地税；二是仅对建筑物征收；三是对土地和建筑物同时征收；四是对土地和建筑物分别征收。因此，物业税实际上是房地产税或不动产税。
尽管物业税的课税对象为房地产或者不动产，但实际上，物业税是对财产权利的一种课税。按照对财产的理解，财产是一整套权利，或者是权利的集合，是受法律保护的有价值的利益。
我国目前不存在开征物业税的产权制度障碍。我国《物权法》对物权已经进行了明确的规定，“物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权”。“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”“国家所有或者国家所有由集体使用的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。”在我国对土地实行国家所有或者集体所有的制度下，我国《物权法》已经规定了土地使用权为物权。房地产的所有人完全可以对房屋所附着的土地实行依法占有和支配。《物权法》还规定，在房地产交易时，必须把房和地作为共同的交易对象，实行“房地一致”原则。如《物权法》第一百四十六条规定，“建设用地使用权转让、互换、出资、或者赠与的，随着该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。”第一百四十七条规定，“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”因此，我国未来的物业税把“土地及其附着的建筑物”一并列为课税对象不存在产权制度上的障碍。根据法律规定，我国未来的物业税以土地及其附着的建筑物为课税对象是适当的。
二、土地出让金难以纳入物业税税基
我国在设计物业税制度时对土地出让金是否纳入税基存在争论：“大方案”认为应该合并现行的房产税、城镇土地使用税、土地增值税和土地出让金。开征统一的物业税；“小方案”认为物业税只是合并房产税、城镇土地使用税、土地增值税，不包含土地出让金。土地出让金应进入物业税的税基吗？基于以下原因，笔者认为政府倾向于选择实施“小方案”的可能性更大。
一是土地出让金和物业税的征收依据有差别。我国实行土地公有制度，为了促进土地的开发流转与保护，国家对城镇建设用地实行有偿使用制度。国家出让土地使用权时收取的土地出让金，是国家以土地所有者身份行使的土地所有权收益，因此，土地出让金是一种权利金，是受让人为获得土地使用权而支付的价格。对此，我国《物权法》明确规定：建设用地使用权人应当依照法律的规定以及合同约定支付出让金等费用。物业税是国家或者政府基于政治权力以公共管理者身份取得的收入，本质上是政府向房地产的权利人提供公共产品或者服务支付的成本或者代价。土地出让金与物业税的征收依据显然存在差别，两者不能相互替代。
二是地方政府基于当期财政利益的考虑可能会抵制“大方案”。不管是否合理，土地出让金已是地方政府财政收入的重要来源，这一点毋庸置疑。如果把土地出让金并入物业税的税基，即把政府出让土地使用权时获得的一次性收入转变为在房地产保有期间每年获得少量收入，就会对地方政府的当期财政收入造成较大影响。如果不对中央和地方政府之间的收入分配格局进行大的调整，地方政府会因为财政收支关系紧张而对“大方案”进行抵制。
三是把土地出让金纳入税基会增加物业税的管理成本。我国住房制度改革前后，房地产用地的获取方式不尽相同，福利性住房的土地一般是通过行政划拨的方式取得；经济适用房的用地国家给予了一定优惠，即只需缴纳少量的土地出让金；商品住房是足额缴纳了土地出让金。要把土地出让金纳入税基，首先要对各种房屋用地进行清算审核，没有缴纳土地出让金的住房要缴纳土地出让金，已经缴纳土地出让金的商品房要进行必要的税基扣除，这必然会增加税收管理成本，地方政府是不愿意承担的，同时也会遭到产权所有者的抵制。因此，出于财政收入和税收管理角度考虑，政府不会把土地出让金纳入物业税的税基。
四是土地出让金的税收化对于降低商品房价格的作用是不确定的。有人认为我国开征物业税的目的在于抑制房价，但是否能够抑制房价过快上涨其效果是不确定的。如果把土地出让金纳入税基，政府在税制设计时也会通过“折现”方式把土地价值分摊到每期税收收入中，纳税人在房地产保有期间缴纳的税收收入的现值不会低于由于征收土地出让金所增加的购房成本。在购房者理性条件下，对购房者抑制购买自住房产的作用是有限的。在投资性购房能够获利的条件下，土地出让金纳入物业税税基会降低投资者当期的购房成本，不会对投资性购房的需求产生任何影响，甚至在能够获利的条件下还会增加投资性购房的需求。开征物业税，把土地出让金纳入税基，其实是难以从根本上降低房价的。
三、通过开征物业税调节收入分配关系
我国将要开征的物业税不是新税，它是对我国原有财产税的整合和完善，物业税开征目的在于促进我国财产税制度的完善。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”党的十七大报告进一步要求，增强税收收入在地方财政收入中的地位，开征物业税，充实基层财力。因此，我国开征物业税的主要出发点在于深化我国财产税的改革，增强财产税在地方财政收入中的地位和比重，进一步理顺中央和地方政府的收入关系，符合我国“扩大税基，简化税制”的税改基本方向。
现代市场经济国家的税收体系应该包含商品税、所得税和财产税三大税系。三大税收体系协同并举，才能发挥调节经济效率和促进社会公平的作用。财产税作为地方主体税种，为地方政府提供充足的财政收入，同时也配合个人所得税在调节社会财富分配方面发挥作用。我国的财产税制度是在上世纪50年代初开始建立的，多年来一直存在房地产税和城市房地产税内外有别的两套税制。2009年1月，我国城市房地产税与房地产税合并，房地产税收统一起来。但目前以房屋和土地为课征对象的房地产税类包括了房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、印花税、土地使用转让及不动产销售营业税、城市维护建设税、房地产所得税等多个税种，税制复杂，而且税基小、征税范围窄，难以作为地方政府的主体税种。
改革开放以来，随着我国经济增长，贫富差距逐步拉大，衡量收入分配不均的基尼系数在2006年已经升至0.496，①超过了公认的0.4的警戒线。收入不平等导致的财富积累的差距也在逐渐扩大，特别是实行住房商品化制度以来，少数人通过投资房地产获得了大量的房屋资产，进一步拉大了贫富差距。收入和财富积累的差距拉大已经成为影响我国经济和社会稳定的因素之一。调节收入差距，把收入差距和财富积累控制在人们能够接受的范围内，成为建设和谐社会的重要任务之一。我国目前对于收入调节主要集中在收入取得环节的个人所得税，在财产保有环节和继承环节缺少足够的税收调节手段。因此，开征物业税，构建财产保有环节的税收调控机制，弥补个人所得税调节的不足，成为完善我国税收体系的重要任务。
四、开征物业税亟须解决的几个关键问题
（一）如何协调中央和地方的税权关系
从国外经验看，物业税属于地方税，是基层政府稳定的收入来源。我国大多数学者认为，地方政府缺少税收立法权是造成我国地方税收体系不完善的重要原因。将要开征的物业税，会使地方政府获得税收立法权吗？
我国在税收管理上采取相对集权化的管理模式。《中华人民共和国宪法》对我国立法权明确如下：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”我国目前没有税收基本法，《税收征管法》规定，“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”因此，根据法律规定，只有人民代表大会及其常务委员会与中央政府有税收法律法规的制定权。因此，在我国集权化的法律框架下，物业税的立法权可能仍集中于中央政府手中。
我国由于经济发展存在差距，物业税的税源具有明显的地域特征，难以在地区之间实现转移。如果把物业税的立法权赋予地方政府，由于地方政府对物业税收入的依赖程度不同，可能出现有的地方开征物业税，有的地方不征物业税的情况。在开征物业税的地区，税率也会出现较大差别。这必然会形成地区之间的不良税收竞争。物业税政策的区域差异又促使居民在避税动机的驱动下选择低税区投资或居住，从而进一步扩大地区间经济发展的不均衡态势。为了避免这种情况，实现地区间税负均衡，我国必须在物业税立法权方面给予地方政府一定的税率调整权与税收扣除标准调整权。
（二）如何实现物业税调节收入的公平性
物业税作为一种直接税，以房地产的评估价值为基本计税依据，居民难以转嫁物业税之负担。在目前收入水平下，住房已经成为居民财产的主要存在形式，对居民房地产的征税就是对居民财产的大部分征税。我国政府希望通过完善财产税制形成对居民财富和收入分配的税收调控体系，但开征物业税真的能实现税收公平吗？
税收评价原则考验纳税公平。税收公平要求居民量能负担税收，负担能力强者多纳税，负担能力弱者少纳税。对物业税而言，如何衡量物业税的纳税能力就值得商榷。在纳税能力评价上，常用的原则有支付能力原则、收入能力原则、受益能力原则等。受益原则认为，纳税人应该以从政府提供的公共产品或者服务中受益的数量来负担税收。受益原则常被认为是物业税征收的基本原则。若完全按照房地产的评估价值计税，可能形成物业税之税负与纳税人支付能力不相称的矛盾。由于我国住房制度改革和住房获得途径的多样性（如福利分房、购买经济适用房、商品房等），房地产的评估价值不能反映产权所有人的真实纳税能力，单纯以房地产的评估价值计税难以体现税负的公平。物业税与消费税等税种不同，具有税负的刚性特征，只要拥有房地产，不论纳税人的当期收入有多少，都具有依法纳税的义务。但居民的当期收入是不稳定的，以受益原则来评价税收负担，极有可能出现因纳税人无力纳税而失去合法房产的风险。因此，物业税的负担能力必须根据受益原则和收入能力原则进行综合评价，如何实现两者的结合对政府是个考验，否则会产生新的社会不公平。
物业税本身具有累退性。物业税是以房地产的评估价值为依据征收的比例税，由于低收入家庭在住房上的支出比例大，和高收入者相比，低收入家庭的物业税的负担相对会更重。例如，如果低收入者的房价收入比为10，高收入者的房价收入比为1，假设政府征收1%的物业税，则低收入者的税负是其年收入的10%，而高收入者的税负仅是其年收入的1%。因此，物业税的累退性会使得想通过征收物业税调节收入差距成为天方夜谭。
物业税的税收负担存在随房地产评估价值的提高而不断加重的风险。随着城市经济的发展，房地产的市场价格也在不断上升，以市场价格为参考依据的房地产评估价值在一定时期内也会随着上升。如果以评估价值作为计税依据，必然会使物业税税负的上升速度高于居民有支付能力的收入的增长速度，造成居民的税负加重，而且这种税负上升会使得低收入居民的相对税负上升得较快，不但难以实现收入分配公平，反而可能会成为低收入者的“最痛”。
（三）如何保证房地产评估价值的公允性
物业税作为在保有环节征收的财产税，是以评估价值作为课税依据的。因此，房地产的评估价值成为决定纳税人物业税负担的决定因素。如何保证房地产评估价值的公允性，如何保证纳税人对房地产评估价值的申诉权成为纳税人关心的重要问题。
商业机构由于个体规模小，一般难以有能力承担房地产价值评估的任务。政府出于自身财政收入的考虑，也不愿意把决定物业税税基的权力交给商业评估机构。房地产评估机构最有可能隶属于政府部门，但应该独立于税务部门。政府评估机构为了节约评估费用，比较现实的方法是对房地产进行批量评估，这种评估方法在技术上可行，但对数据的真实性要求高，需要税务机关、土地管理部门、开发商等多方共同参与，但仍存在数据失真的可能。其原因如下：(1)由于数据采集涉及多个部门，数据采集部门在没有统一统计标准的条件下，会造成数据采集不完全或者部分重要数据采集不真实。(2)国家统计标准的变化导致统计口径的不一致，导致数据失真。(3)源头数据本身的失真。
数据失真对房地产评估价值具有很大的影响，这是一种客观上的失真，但是否也可能存在由于地方政府出于财政压力而有意抬高房地产评估价值的可能呢？评估价值的提升除了经济发展导致价格上涨的因素外，也不能排除政府有意抬高评估价值的可能性。因此，在物业税的制度设计上，应该切实关注纳税人的权利，给予充分的税收申诉权和监督权，以保证房地产评估价值的公允性，维护纳税人的合法权益。
（四）如何制定“宽税基”框架下的税收优惠
要想使物业税成为地方主体税种，体现普遍征税的原则，在物业税的税制设计中，必须采取“宽税基”的设计思路，即在课税的范围上，尽可能将自住房产和商业性房产都纳入课税范围，甚至有人建议将农村的居民住房也纳入课税范围。为了保证居民的基本居住需要，避免因无力支付物业税而丧失合法房产的风险，保证社会的稳定、和谐，物业税的税制设计必然会对特殊群体实行税收优惠。如何实现“宽税基”框架下的税收优惠，实现税款征收的公平性，也是对物业税税制设计的考验。开征物业税的国家常采取普适性的税收优惠政策，如对非商业性持有房地产、对弱势群体（低收入群体、老人和残疾人）的自住房、对公共性或者公益性事业所用的房地产实施减免税照顾。但是，对一般居民的自住房是否也要采取税收优惠政策呢？如果普遍对居民的自住房给予税收优惠，必然和“宽税基”的税制改革趋势矛盾，也会增加税制的复杂性，因此，需要政府对此进行协调，既保证居民不会因纳税而承担过重的物业税负担，也不致对地方财力造成太大的伤害，这种博弈均衡是需要仔细推理测算的。
注释：
①该数据来源于中国社会科学院发表的2007年度《中国社会发展年度报告》。数据是通过对我国7140个居民的家庭收入抽样调查得出的。目前国家统计局还没有对外公布我国年度基尼系数。