结构性贫困：对中国农民弱势处境的分析，本文主要内容关键词为：结构性论文,弱势论文,处境论文,贫困论文,中国农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自古以来，中国农民的弱势地位一直未有大的改观。目前，随着市场取向改革进程的不断深入，传统的积弊伴随着体制转轨的不彻底而累积性地释放出来。因权力与市场、农村的村集体与个人之间未能形成有效边界且产权制度缺乏有效实现形式，存在着较为普遍的上级对农民的过度干预、汲取和不利于农民的政策性倾向行为，使宪法赋予的最起码的生存权和发展权在农民身上难以充分体现。它不但阻碍了由农业文明向工业文明、传统社会向现代社会、农民社会向公民社会的现代化嬗变，还严重地偏离了共同富裕的应有之义。从根本上说，中国农民的弱势处境是一种结构性缺陷所造成的，仅在当前既定的社会结构条件下进行调整难以消弭持续的贫富差距扩大化趋势。本文从农村的现实状况为切入点，试图厘清中国“以世界上40%的农民仅仅养活着世界上近7%的非农民”这种严重制约现代化的根本症结和具体障碍，在此基础上为结构嬗变奠定方法论基础。
一、中国农民阶层弱势处镇的现实性原因
（一）中国农民阶层的结构性贫困。所谓贫困，是“在物质资料处于匮乏或遭受剥夺的一种状况。其典型特征是不能满足基本生活需要。”[1](P275)因对贫困的界定受具体历史状况的影响，该定义既可用定量即绝对贫困、亦可用定性即相对贫困来描述。绝对贫困是指低于仅维持最低生活水平的收入线；相对贫困是在一特定社会中“落入或低于全国中等收入的一半”[1](P275)、远低于正常生活水平的群体。在中国，无论是在人均收入水平上、还是在人均消费水平上，城乡差距都呈持续性的拉大化趋势。若按统一的口径比较收入和消费水平，3个农民还远远抵不上1个市民。由于中国社会受历史、政治、经济、人文等因素的综合作用而积淀的全能主义政治经济制度、人治精神的传统社会结构，在向以物的依赖性为基础的人的独立性的现代社会转型过程中，与普适性的宪政秩序、具法治精神的现代社会结构之间存在着激烈的冲突，形成了独特的转型社会结构及其经济绩效。中国当前这种相对于城市居民而处于弱势地位的农民阶层的畸形生存状态，是受体验结构与制度结构之间缺乏弹性和张力、结构内部存在着深层缺陷的条件下产生的，我们称之为中国农民阶层的结构性贫困。
（二）不平等的城乡分治政策导致城乡差距悬殊。城乡两制、二元分割的分配制度体系增加了农民负担，也影响了农民的生活。目前国家一系列优先发展城市而忽视农村的具体制度和政策形成了二元的社会结构。其中包括：户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品和燃料供给制度、生产资料供给制度、税收征收制度、教育制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、婚姻制度、社会保障制度，投资政策、分配政策、财政政策、金融政策和社会保障政策，等等。诚然，在体制转轨前的城市劳动者理应享受到国家汲取的由他们所创造的财富。国家通过再分配和社会福利等形式对城市劳动者进行养老、医疗、保险等基本保障和公共服务，这是计划经济体制和我国的传统工资体制条件下的必然结果；但我们也要看到，同样是创造出极大财富的农民阶层，不但未享受到宪法所赋予的应受到帮助、救济等基本生存权利，相反，乡村公共设施和公共服务的资金均来源于村民统筹。对使农民边缘化的制度和政策是在建国初期，党和政府为提升综合国力和加强我国的统治基础，在特定的国情下所作的特殊安排。然而，在工业化的原始积累完成以后，这种过渡性权宜政策却未能做较大的改变，形成了如今城乡二元割裂的经济结构、社会结构、教育结构、文化结构及思想结构。
（三）缺乏创新和引导的僵化的土地集体所有制实现方式制约了经济结构调整。农民因收入增长缓慢甚至是负增长而使弱势处境更为不利。联产承包虽然提高了土地产出率和商品率，但由于我国的土地制度在具体实现形式上存在着严重缺陷，土地按人口、按土地优劣、位置远近而平分到户，每块土地不足1亩，土地规模极为狭小。“有恒产者有恒心”。因没有农业制度的法制保障，缺乏关于土地使用权的继承和有偿转让的相关政策，农民因没有较稳定的心理预期而无法做出长远打算，造成没有动力对土地进行投资而掠夺性地使用土地的短期行为，科技推广也难以进行，农民自身素质也无力提高的状况。土地分割的细碎化没有在土地集体所有制实现形式上进行创新，使自觉进行规模经营形成障碍，形成了农业的比较效益很低、农产品供给出现较大波动、依附在土地上的富余劳动力越积越多的局面。它使得经济结构调整步履维艰，比较优势难以有效地发挥。分散的农业生产在加入WTO后，势必难以与国外科学化、社会化、资本化、规模化、跨国化的农业生产相抗衡。此外，一些处在城市与乡村结合部的小城镇建设缺乏规划和引导，往往造成了有城无市、小城镇的人重操旧业而耕种，第二、三产业萎靡不振的尴尬局面。
（四）镇、乡政府对农民的过度汲取。从20世纪90年代以来，农民的恩格尔系数一直徘徊在0.55左右，它客观地反映了贫困农民的生存状况。这主要是因税费特别是镇、乡政府对农民的过度汲取而引起的生活水平连年下降。一是结构性原因：为维持农村基层管理所设置的各种相应机构（七所八站）的正常运行所进行的各种税费征收；二是集权化和特殊化的权力滥用等职能性因素：农村基层干部为了表现“政绩”大兴“献礼”型劳民伤财的公共事业，对农民进行无尽地汲取并中饱私囊。一句“中央政策很好，基层政策好狠”道出了基层政府的膨胀和举借的大量负债均转嫁至农民身上而使农民不堪忍受的辛酸。在部分农村地区干群关系极为恶劣，甚至出现官匪化、黑社会化和农民“以暴制暴”现象。虽然说耕种土地要交纳税费这在世界各国都天经地义，但考虑到中国的具体现实却有失公平：城市个人所得税起征点为800元且有调高之趋势，而以土地为基本生存保障的农民月均收入不足300元，可支配的收入本来就微乎其微，却还要不折不扣地按人头地亩征收各种税费。除正常的农业税费外，其他各项沉重摊派压得农民种不起地，大量的农田被撂荒、土地资源被大量浪费，粮食安全和社会稳定受到严重威胁。
二、历史沿袭的文化传统所形成的体验结构性原因
（一）不思进取的意识形态形成独特的行为取向。传统计划经济体制沿袭下来的“城乡分治，一国两策”[2](P4)人为地将城市与乡镇分割为两个不相往来的市场，绝大部分的乡镇无论是在生产还是在流通上均不能形成较大规模，使社会分工原始简单、生产要素不能自由流动、经济发展迟缓，封闭的自给自足状态导致农村整体性的积贫积弱，统一的大市场很难形成，生发出具中国特色的“大国家，小市场”、非良性循环的城乡综合症。因长期的封闭和文化教育水平的落后，在中国农村形成了一种贫困的亚文化意识形态：消极认命的人生观；安贫乐道幸福观；小农本位的生产观；懒散怠惰劳动观；差序格局的伦理道德观；崇拜鬼神的封建迷信观；安土重迁的乡土观；多子多福的生育观等等。德国思想家舍勒认为，现代性“不仅是人的实际生存的转变，更是人的生存标尺的转变”[3](P19)。而对文化传统的意识形态的路径依赖程度的大小则规定了作为经济、社会、政治、文化实现形式即秩序结构的发展方向和发展程度，它现实地规定着体现民众生活标尺的生活方式。因消极落后的、建立在人的依赖性基础上的意识形态遮蔽了村民的视野，僵化了思想，形成了一种落后愚昧的依赖性的文化心理。使得人的“实存类型——人的身体、欲动、心灵和精神的内在构造本身”[3](P19)不能发生现代性转变。这从地区发展差距便可略见一斑：无论是城镇居民之间、还是农村居民之间，东部、中部、西部的生活水平由高到低地呈梯度状态。虽然东部地区先富于中部、西部地区，是由初始的区位优势、政策优势、以及历史和人文优势等积累而成，但以上优势只是必要条件而非充分条件。实际上，起决定作用的是体现着自由竞争理念的体制优势，这种体制摆脱了人的依赖性而转化为以物的依赖性为基础的人的独立性状态，个体创造性的自由发展被提升到了重要的地位上。经济基础决定上层建筑，所引致的经济方面的充分发展又为进一步建构起民主、自由、公正的社会秩序提供了物质保障。而作为后发展地区特别是中西部农村来说，体现具价值理性如公平竞争和合约精神等的自由市场秩序难以建立，经济发展迟滞，与城市及其他地区之间差距越拉越大，形成了恶性循环。
（二）传统社会对农村的统治方式。自秦始皇一统中国由过去的封建制转变为“车同轨，书同文”的皇权专制开始，旧中国一直是采取着中央集权统治，但皇权基本上从未延伸到乡村一级。对勤苦善良、忍辱负重、坚韧不拔的中国农民阶层来说，都有着追求幸福和向往美好生活的本能和权利。而能够分得田地自主耕种，就是中国农民最质朴的要求。中国共产党通过宣传“耕者有其田”的社会动员方式领导中国人民建立了新中国，实现了无产阶级专政，为尽早地建立稳固、强大、权威的国家，采取了后进国家普遍实行的重工业优先发展的追赶型战略，适时地进行牺牲农业以扶植工业而建立人民公社制度的制度创新，配之以保证粮食安全的农产品统购统销制度、城乡隔绝限制流动以确保占总人口很少的城市居民福利的户籍制度。从而使田地由个人归为公有，个人对土地的剩余索取权转归为集体所有，国家再从集体中汲取用之于工业建设中。简而言之，新中国的党和政府不但是沿袭了以往历史阶段的农业赋税，而且还有着替代以往社会由地主阶级收取地租的权力。通过人民公社的组织形式使中国共产党的党权、中央政府的政权以及意识形态得以延伸至最底层，然而任何一项制度设施都需成本来维持运转，相应的机构和工作人员的维持费用从此发轫为农民的沉重负担。
（三）改革开放后理念嬗蜕与制度创新的滞后。国家在认识到人民公社对于压制人性、束缚生产力、与人民根本利益背道而驰所导致的农民生活困难、综合国力下降和政府的合法性危机等惨痛后果后[4](P31-33)，及时总结经验教训。尊重人民群众的首创精神，承认并推行了家庭联产承包责任制。它虽然从生产关系上打破了束缚生产力的枷锁，使被抑制着的农村的生产力得以极大的释放，但在非经济领域改革的步履迟钝使农民的负担愈益沉重。传统社会是礼教社会，社会秩序由道统来引导，兼有地方的乡约民俗和交往形成的自律来约束，是建立在人的依赖性基础上的大传统社会。改革开放以后，随着经济生活的改善和对外交往的不断进行，民众也逐渐开阔了眼界，市场经济的以物的依赖性为基础的人的独立性状态下的主体平等、公平竞争、选择自由等价值观念与传统重义轻利、德本财末、视无条件的服从为忠孝等的思维定势发生着冲突。而这时又形不成一套行之有效的、科学的价值观来引导民众的思想和行为，国家伦理资源存在着严重的亏空。农民除受生态环境恶化、自然灾害影响外，还受到来自上级的沉重汲取和恶势力的凌辱，因生活的贫困、思想上的迷惘、精神的空虚而引起了社会秩序的混乱，使封建迷信沉渣泛起、批着宗教外衣而盅惑群众的邪教盛行，对社会稳定造成了极大地危害。大量游荡在城镇与乡村的农民因受到不公正的待遇而引起了强烈的失落感、被排斥感和被剥夺感，这些失范的流动人口逐渐自发地形成了由血缘、业缘特别是地缘构成的黑社会组织，成为中国各种犯罪行为的主体。受文化传统流弊导致思想僵化的影响，将政治体制与政冶制度混淆起来，因此政治体制改革如扭秧歌般地忽左忽右，难入正轨。政治体制是指“社会主义基本政治制度的实现形式，即为实现社会主义基本政治制度而建立或构筑、安排的各种具体政治形式、制度和运行机制的总和。”[5](P6)在体制构筑中，我们缺乏尊重程序的传统和解放思想、实事求是的理念，缺乏普适性的民主精神和科学精神，缺乏理性地审视客观世界的境界、和而不同的宽容精神，使得作为生产力发展的根本动力——人的创造性和积极性没有充分发挥出来，使美好的基本制度受其实现形式即僵化、刚性体制的消极影响而大打折扣。
三、转型时期治理农村的制度结构性原因
（一）权力结构缺乏弹性。政府的基本职能是校正市场缺陷和关注社会福利。具体地看：一是建构公正的、自由的、法治的软环境，如建立包括对财产权、对幸福追求的权利、言论出版结社自由等基本权利保护的法律基础，保持非扭曲性的政策环境和良好的社会秩序来协调矛盾、规范行为；二是创建安逸祥和的硬环境，使每个公民都平等地享受到国家的物质文明，通过社会保障使弱者不至于被社会所抛弃。但目前因在权力配置上的单向度的集权特别是从横向上党和政府对经济、社会、自治组织、文化乃至生活等方面的全面、过分干预，纵向上中央对地方的过度干涉，内部方面个人对大共同体的过于依赖；权力资源配置上的无序特别是在选举和干部任用上缺乏民主精神，公民的民意难以全面体现，缺乏公正；大共同体对个人权利的侵犯……，使得机构设置、人员安置上以及政府职能上存在着难以解决的官僚主义、效率低下的现象；因政治体制的弊端使得市场难以健全地、有序地发育，权力搅市场使生产要素难以进行有效配置，扰乱了优胜劣汰、自由竞争的市场秩序，权力缺乏有效的监督，公民生活质量提高缓慢，农民受到的消极影响尤甚。马克思在谈及中世纪时曾深刻地揭露出无边界的权力统治的黑暗：那是个“权力统治着财产”，“通过任意征税、没收、特权、官僚制度、加于工商业的干扰等办法来捉弄财产”的时代[6](P284)。这就需要政府应由全能型的集权专政的积极政治观向“有所为，有所不为”、“无为而治”的消极政治观转变，通过厘清政府与社会和市场的界限，界定好政府权力与公民权利，使政府活动渐次复归至职能范围之内高效运作。
（二）体制结构的缺陷使权利缺乏法制保障。权利特别是公民的财产权利缺乏法制化的保障，使农民自由权利难以实现，发育不良的公民社会遑论制衡权力和保障权利。首先，教育权利难以保障。农民收入之所以难以提高，根本原因在于缺乏必要的可持续的生产要素特别是劳动力和人力资本要素。勿庸讳言，惟有受过基础教育和科学技术培训的农民才有可能适应现代化农业的发展要求。而国家大力提倡的普及义务教育却因教育投入的不足和教育经费的被挪用贪占而在农村的贯彻实施变形走样。在农村，因一些家庭难以承担学生的非学费支出，使学生不得不辍学务农。而且民办教师的待遇也得不到保障、自身素质有待提高，公民所普遍享有的受教育权利在农民身上难以实现，农村的教育事业发展令人堪忧；其次，经济发展权、选择权不能自主。在领导农民走向致富之路的过程中，部分行政机构为了部门利益和政绩需要而视国家规定的“坚持面向市场，坚持因地制宜，坚持充分尊重农民经营自主权”的根本原则于不顾，不充分尊重和引导民意，却以命令经济来强奸民意；第三，农民对政府的规章、制度以及国家的宪法和法律的知情权受到压制。有少部分行政人员甚至抱有“民可使由之，不可使知之”而故意制造信息不对称，……这些剥夺作为公民的基本权利的行为如果不在制度上加以制止而任其泛滥的话，将会严重挫伤农民的生产积极性和创造性的发挥，影响民众对党和政府的信任、爱戴和拥护；第四，无论是程序抑或是实体内容方面均缺乏自由、民主和平等而使公民社会发育不良，难以制衡权力和保障权利。托克维尔曾指出身份平等对社会进展发生的重大影响，“它赋予舆论以一定的方向，法律以一定的方针，执政者以新的箴言，被治者以特有的习惯。”[7](P4)农民作为一个阶层，不但在经济上分散经营，规模松散，而且在政治权利上更处于弱势地位，迄今尚未能形成一个体现其自身利益的、自治性的与政府及公营部门进行沟通的农民社团组织。在制定国家政策和方针的博弈过程中，鲜有体现其根本利益的利益诉求组织或压力集团来影响规章政策的颁布和实施，缺乏利益诉求通道以及时化解潜在的矛盾，我们见到的、听到的只是来自社会舆论稀稀落落的道义支持。如果不能正视社会团体减压阀的积极作用、不能承认同为公民的农民在宪法所赋予的经济权利和政治权利等方面的平等，公民社会的发育不良则很难使社会团体的中介和监督作用得到积极发挥，难以防止公共部门腐败行为的发生和维护公民的基本权益。
（三）意识结构嬗变滞后。在集体利益与个人利益的分配及公务人员的行政观念、激励约束上问题严重。目前，因乡镇政府经费来源方面以及对公务人员激励约束方面存在着的严峻问题间接导致农民的负担过重已成为一个普遍现象。不论中央还是作为延伸至最底层、作为国家代理机构的乡镇政府，其从职人员的经费理应由国家承担。但实际上，城镇以下的政府及其机构的费用、国家所推行的义务教育费用等均要由农民统筹负担。这样，在既定的结构环境和农村这个封闭的圈子里侈谈中国农村现代化的语境下，问题的焦点便自然地被归结到这块有限的土地收益蛋糕的瓜分上。由于村镇干部也是一个具有理性追求的利益群体，在机构设置和人员经费支出方面具有无限度地膨胀欲望。此外，农村各项事业的支出也具刚性且存在极大的财政缺口，每个村镇政府都不同程度地存在着大量债务，这在经济发展缓慢的中西部地区尤为严重。村镇政府所代表的集体利益与农民个人利益之间有着不容忽视的、你多我少的矛盾。这是由于：如果农民减负了，得到了应有的比原来更大的一块；但流入到乡镇的那一块势必要比以往少得多，随着城市化或城镇化的社会和文化发展需要，在预算经费仍要增加的条件下，机构的运行将更为艰难。短期内基层政府及其机构会拆东墙补西墙地维持，但长久下去，乡镇政府及七所八站的费用获取方式或以举债度日、或以各种名目通过摊派来由最广大的农民来承担，这势必会造成农民负担的强烈反弹。况且，各机构是大中专毕业生和军队转业安置的主要接收单位，新陈代谢的自然规律也使减员的障碍难以清除。仅在原有路径依赖下的税费改革或仅局限于乡村政府的结构性调整和职能转变，却不从政治体制上特别是权力机制上进行调整以通过社会监督和公民权利遏制腐败倡扬民主、以在根本上解决机构尾大不掉、人浮于事的流弊的话，仅是治标不治本。我们既要确保公职人员有效工作投入的合理回报，通过激励手段使其经济理性纳入至公共服务中，以使中央和政府的法律和政策得以贯彻实施、使利益群体之间的矛盾及时协调以及保证沟通渠道的畅通；又要通过培养和提高农民的综合素质特别是公民素质，为建构和发育公民社会提供组织上和人员素质上的保障，使得农业工作者得以在规范的市场秩序下自由地生产经营。因此，或者是通过转移支付来维持乡村政府的运转，这是政府统治所必须承担的制度成本；或者采用沿袭2000多年的设郡县制方式，国家政权只延伸至县一级，县以下则实行乡村的村自治、以法制保证其不侵犯公民基本权利从而节省治理成本。
总之，农民目前的弱势处境归根结底在于思想、文化和权力、制度的深层结构上存在着严重缺陷。这种缺陷又进一步复制了贫困的亚文化价值观，形成不重视产权、自由和平等的意识形态。受单向度的集中的权力体制流弊的影响，党和政府在对农村社会的综合治理方式上存在着不容忽视的结构性缺陷，它制度化地屏蔽了9亿农民阶层与城市居民的接触而使农民逐渐被边缘化，商品社会中物的依赖基础上的人的独立性难以建立，形成了中国社会积重难返的结构性贫困现象。由于国家结构——制度结构——意识形态结构从根本上三位一体地规定着人们的生存状态，而“整个社会的意识形态结构最终决定是否节省资源、是否使社会稳定和经济制度富有粘合力”[8](P18-20)，故整个中国社会意识形态的嬗变对农民弱势处境的改善将最终起决定性作用，这种转变是艰巨而痛苦的，它以国民素质的提升和权利意识的加强为基础，需长期持之不懈的努力方能奏效。当前应从权力结构和制度结构方面进行综合治理，将国家权限按照法律规定界定在校正市场缺陷和关注社会福利之内，使政府在激励和约束上保持平衡，在借鉴西方成熟的理论和有效的现代结构框架以及具体治理经验的基础上，建构一个具中国特色的良好的制度平台，为标本兼治当下农村的突出问题、改善农民阶层的生存状态，实现行政法治、经济自由、政治民主、社会自治、人格独立的良性互动奠定良好的结构基础。
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