地方国有企业改制中债务处置问题研究，本文主要内容关键词为：债务论文,地方论文,国有企业改制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国近年来的市场化改革过程中，作为主要融资渠道的国有银行一直担负着最大债权人的角色，而由于历史及体制原因，整体经营状况不佳的国有企业成为国有银行的最大债务人。在这种源于计划经济的畸形银企关系影响下，国有企业累积了巨大的债务，四大国有商业银行则累积了巨额的不良贷款，成为制约改革进程的巨大障碍。近年来，尽管中央政府采用了核销减免债务、债转股、注资、不良贷款专业化处置等多种手段尝试解决这一问题，但由于缺乏理性的风险定价机制，其实际效果不尽人意。按照中国银监会发布的数据，截至2005年第三季度末，国有商业银行不良贷款余额10175.4亿元，不良贷款率为10.11％①。上述数据虽然较2003年有了显著下降，但与世界前二十名的银行的平均水平4％相距甚远， 就是与金融危机发生前东南亚国家的6％相比也有较大差距。 国有企业的高负债率与国有银行的不良贷款是一种相对应的关系。例如：在1999—2002年这一国有商业银行不良贷款绝对值较高的时期，地方国有企业的负债率也普遍较高。在这一问题上，我们可以择取中国东、中、西地区国有企业比较集中的三个城市进行考察。例如2002年，贵州省贵阳市共有国有企业649户，总资产292.7亿元，总负债222.5亿元， 资产负债率约为76％；2000年，湖北省武汉市的1909家国有中小企业总资产210.7亿元，总负债194.5亿元，资产负债率约为92％②；2002年，南京市市属国有工业企业在改制前的账面资产负债率76.3％，实际资产负债率超过100％（杨艳，2004）。
一、体制之疾：银企“历史之债”的主要特点
与民法所要求的规范债权债务关系相比，国有企业与银行间的“历史之债”是一种扭曲的信用关系，其深层次原因在于中国转型经济中的“体制之疾”。尽管《商业银行法》实施后国有商业银行受到的行政干预减少，但在国有企业与银行的产权改革以及内部治理结构改革不到位的情况下，新发生的不良贷款依然与历史形成的旧体制有很大关系。因此，本文将国有企业对国有商业银行的历史债务概称为“历史之债”，并认为整体打包是从制度上消除“历史之债”的重要手段。
1.显性债务软约束和隐性债务硬约束
由于体制原因，国有企业中显性和隐性债务的约束机制存在明显的反差。显性债务在形态上主要表现为国有企业对国有商业银行的账面负债，这种银企关系从表面看来似乎权责关系很清楚，但当我们把这种银企关系纳入到一个更长的“债权债务链”来分析时，情况则变得不同。一是国有银行与企业的产权主体都是国家，由于多层级委托代理关系的存在以及治理结构的缺陷，这种产权状况必然是一种模糊的产权关系，造成“所有者缺位”现象。在实践中，这种模糊的产权结构直接导致了模糊的债权，即债权人和债务人的角色错位、关系扭曲、权责模糊，它对于债权债务人双方来说都是一种缺乏刚性的“软约束”。二是从债权债务发生的角度讲，国有企业的很多重大投资决策事实是由政府主导做出的，由于责任主体的非人格化，因政府决策失误造成的不良债务很难找到直接的责任人。而在企业方面，由于具有“准行政官员”身份的企业领导者的频繁更迭，不仅在重大投资决策上存在不负责任的短期行为，而且后来者常常以“新官不理旧账”为由悬空银行贷款。三是从银行方面看，即使是在商业银行法实施后，国有银行仍带有明显的“准政府机构”色彩，各级管理层在职业角色上依然是具有行政级别的“准官员”，而在近几年来中国经济快速增长所形成的“投资热”中，一些地方政府视银行为“二财政”，通过各种行政干预或是其他不正当手段获取银行贷款的现象仍时有发生。四是自1984年实行“拨改贷”以来，政府对国有企业的合理注资责任趋于淡化，而在银行坏账累积至有引发金融危机的风险时，政府又不得不动用中央财政屡次“买单”，而这种“买单”把形成不良贷款的责任也一笔勾销了。在这种“履责不到位，事后才买单”所形成的负面示范效应之下，对政府存在体制依赖与“买单预期”的国有企业与银行清偿债务、追讨债权的动力自然会严重弱化。
隐性债务在形态上主要表现为政府和亏困国有企业对职工在养老、医疗、再就业等方面的一种刚性的责任。由于体制惯性以及对社会稳定的考量，这种隐性债务的约束机制呈现出高度刚性化的趋势，并在实践中演变为通过赎买职工身份的方式来支付这种隐性债务。在许多地方国有企业的改制过程中，为了支付这种隐性债务，地方政府往往以政府规章或行政命令的形式规定职工的身份赎买和安置优先于银行的抵押债权，从而形成了下位法与《民法》、《担保法》等上位法的法律冲突，使“下位法服从上位法”的立法原则受到挑战。
2.旧债的难以清偿和新债的不断累积
由于银企债权债务关系的特殊性和复杂性，许多地方资不抵债的亏困国有企业事实上处在“扭不了亏、破不了产、还不了债、减不了人”的尴尬境地和停滞状态，庞大的国有资产成了无法流动的“死资产”。例如，作为我国传统老工业基地的东北三省，由于以“账房式看管”为特点的国有资产管理体制不够灵活，数以千亿元的国有资产难以流动，自然损耗不断增加。有学者称“冰棍效应”，即大量的国有资产在闲置中损耗流失，像冰棍一样一点点化掉了。虽然由信达资产管理公司拍卖的东北地区150亿元不良贷款也引起了高盛集团等一些著名国内外投资机构的兴趣，但其绝大多数是集中在电力、自来水、公用设施建设等垄断或自然垄断行业（韩晓燕，2005）。
2002年以来，管理层收购模式被很多地方政府视为加快“国退民进”步伐的重要手段。但与此同时，由于在这一问题上法律法规的相对滞后，悬空银行债务、贱卖甩卖国有企业，甚至是利用改制之机侵吞国有资产的现象较为普遍，国有资产的流失逐步由“坐吃山空式”转变为“低价抛售式”。而无论哪一种方式，都使得国有企业清偿债务的能力趋于下降，银行实现债权的成本明显提高。例如，四大资产管理公司成立之初，专家们对于清偿率的期望值是40％，但在实践中只有20％左右（周小川，2005）。同时，由于社会保障体制的滞后，本来应由国家承担的职工安置责任被转嫁到企业，并且在破产清偿的顺序上优先于银行的抵押债权，这会大大降低企业的偿债能力。在我国目前的“政策性破产”中，银行的平均债权实现率只有8％左右（郭健，2005）。不仅如此，在2004年审计署公布的审计报告中，四大资产管理公司在不良贷款处置中存在的严重问题如冰山一角浮出水面，更使人们对目前“政府授权、行政主导、有价无市”的不良贷款处置方式的实际效果产生不信任。
在旧债难以清偿的同时，新的不良贷款也在不断累积。虽然自1999年以来中央财政几次进行注资和政策性剥离，但由于未从体制根源上解决问题，旧的机制仍然在催生新的不良贷款。直至2003年中央政府多管齐下采取了各种措施后才出现“拐点”，控制住了其增长势头，但目前的不良贷款存量和比率仍然很高。究其根源，一是新形势下政府对银行的“柔性干预”。1995年《商业银行法》实施后，银行从形式上摆脱了政府的行政干预。但在现行的政治体制之下，地方政府有着实现较高国民经济增长速度的强烈偏好，由此而产生的“投资饥渴”对银行信贷资金配置形成了刚性依赖。在直接的行政命令无效的情形下，地方政府往往凭借手中掌握的巨大项目资源对银行进行“诱导性干预”。而由于对“国家信用”的预期，以及与政府之间存在着根深蒂固的利益关联，并期望通过与政府的项目合作分享超额利润，银行往往难以拒绝，甚至主动接受这种“柔性干预”，从而为新的不良贷款的发生留下隐患。二是国有商业银行风险管理和内控机制的不完善。在产权改革不到位的情况下，国有商业银行从本质上来说和国有企业一样，同样缺少资本人格化冲动，同样存在内部治理结构上的严重缺陷。在实践中，这一缺陷主要表现在决策权的过分集中和风险评估机制的不完善，对不良贷款的发生缺乏有效的事前预警机制。
3.银行权益的弱化与地方利益的强化
债权是特定的当事人请求特定的对方当事人为一定行为的权利，是一种以规范信用关系为基础的请求权和相对权，必须借助债务人的实际履行行为。与物权比较，债权的这一特性决定它是一种更容易受到侵害的权利。从债权的救济手段来说，主要有行政和法律两种，其中作为最终救济方式的法律手段约束力最强，其具体内容可见诸于我国的《民法通则》、《公司法》、《合同法》等法律中。如《公司法》对债权人的知情权作了详细的程序性规定，《合同法》对债务转让时债务人的通知义务及债权人为保护债权而享有的不安抗辩权、剔除权、代位权和撤销权亦有明确规定。但在实践中，由于银企间扭曲的信用关系，以及“地方保护主义”现象和“条块分割”行政管理体制的存在，银行面对的是一个以包括地方政府、国有企业、职工，甚至是法院在内的利益共同体，在利益博弈中常常处于弱势，其作为债权人的权利有被漠视和边缘化的趋势，地方政府与企业“共谋”，利用不规范的改制行为或“假破产”悬空银行债务的现象普遍存在。至于改制过程中一些地方政府的“土政策”与国家法律、法规和政策精神相冲突的现象更是屡见不鲜。根据我国《担保法》，抵押权在债务清偿顺序排列中是一种优先受偿权，但在改制过程中，往往是职工补偿优先于抵押债权。
上述案例说明，由于银企间模糊债权的存在以及银行在利益博弈中的相对弱势地位，中国很多地方的国有企业改制事实上是要银行支付大部分的改革成本。这种责任主体的错位不仅给金融体制改革带来了巨大障碍，而且直接导致了国际舆论对中国完全市场经济地位的质疑。
二、受限债权：银企“历史之债”的内在本质
“债”（Obligation）的概念来源于古罗马，包括债权、债务和债权债务关系，由于“Obligation”一词有联结的意思，债又被称为“法锁”。在我国《民法通则》中，债被定义为“按照合同的约定或者依照法律规定，在当事人间产生的特定的权利和义务关系”（《民法通则》第八十四条）。与其他民事法律关系一样，债也具有主体、内容和客体三要素。按照上述定义，所谓债权主要是指债权人所享有的请求债务人为一定行为的权利。从概念上来理解，它主要有二层涵义：一是在债权中权利主体特定，义务主体也特定；二是债权所产生的依据是合同约定或法律规定。
通过对银企间债权债务关系的分析，我们得出如下结论：国有商业银行因体制及历史原因所形成的不良债权在本质上是一种“受限债权”，它与现代民商法意义上的“债”在主体、内容和客体等方面有着显著区别，其权利实现程度也理应受到一定的限制。
1.从债的主体方面来看
从形式上看来，银企债权债务的主体是十分清楚的，即债权人是国有商业银行，债务人是国有企业。但从实质上看，债的主体则处于模糊状态，存在着重叠和错位现象。①从资本授权经营的角度来看，作为国有独资的商业银行及其分支机构只不过是多层级委托代理关系上的一个个不同环节，其委托人是政府，其债权人序列可以由支行、分行、总行一直上溯到中央政府，呈现出主体重叠化的特征。②从资产的授权经营角度讲，国有企业也只不过是多层级委托代理关系上的一环，在社会保障制度不健全以及规范的《破产法》缺位的前提下，中央和地方政府事实上成为企业债务的隐性负债人，即企业负债实际上就是政府负债，存在着严重的角色错位现象。由于这种主体模糊的债权债务关系，在地方国有企业改制的债务处置问题上，银行面对的债务人不仅是一个个亏困的国有企业，而且包括地方政府及其各个职能部门，其债权实现的困难可想而知。
2.从债的内容方面来看
从形式上看，银企间的债权债务关系是“借债”与“还钱”，权利义务关系十分明了。但从实质上看，情况则有所不同。在计划经济体制下，国家对国有企业的流动资金和固定资产投资实行的都是无偿使用的财政拨款制，1983年和1985年的“拨改贷”把财政拨款制改为由企业还本付息的银行贷款，国有银行的政策性贷款比重迅速上升（见表1）。1993年税制改革后，又取消了从销售收入中提取1％补充流动资金和税前还贷政策。这些政策实施后，财政就不再向国有企业注入资本金，有些新建企业甚至完全依靠银行贷款。
表1 国有银行政策性贷款
年份
政策性贷款总额 国有银行贷款总额 政策性贷款占国有银行贷款比例
(亿元)
(亿元) (%)
1980
333.60 2414.00
13.82
1982
525.37 3052.00
17.21
1984
1266.21 4420.00
28.65
1986
2340.36 7590.00
30.83
1988
3286.82 10245.70 32.08
1990
5459.21 14588.00 37.42
1992
7410.90 21081.70 35.15
1994
11485.2032441.20 35.40
1996
16440.1047434.70 34.66
注：1996年以后，随着《商业银行法》的实施，政府对国有商业银行的行政干预主要以“间接的柔性干预”为主，故而在统计数据上无法直接得出，但从实践来看，行政干预依然是造成新增不良贷款的一个重要因素。
资料来源：张杰．中国金融制度的结构与变迁[M].山西：太原经济出版社，1998.
上述改革的初衷是改变国有企业使用财政拨款的软约束状况，但由于金融体制改革的相对滞后，在实践中却造成了国有资本在国有企业中的比重变得越来越小，并使“财政软约束”转变为“信贷软约束”，银行成为事实上的“二财政”，这是巨额不良贷款发生和累积的体制根源。据统计，在1980年的改革初期，国有企业的负债率为38.7％，但在改革后的十几年（1995年）却上升到76.1％，几乎增长了一倍（迟福林，1998）。而与此同时，国有商业银行的不良贷款也迅速增加，虽然经历了中央财政的多次核销、剥离和注资，仍然居高不下。据测算，如果将国有银行不良贷款的最终损失平摊的话，全国人民每人要承担损失近2000多元（钟彬，2005）。从这个角度来说，在近二十几年的经济体制改革中， 国有商业银行不良贷款的形成和累积尽管也有银行自身经营和宏观经济环境影响的因素，但主要原因是政府财政体制与金融体制改革的不配套，政策性贷款和行政干预的广泛存在，以及政府作为国有企业投资人与债权人角色的不恰当换位、错位和空位。由此可见，国有企业与银行的“历史之债”既具有债权的特征，也具有股权的某种属性，即政府通过银行——这一事实上的第二条财政渠道向国有企业投资。因此，当这种贷款（投资）行为因决策失误或客观原因而导致无法偿还（收回）时，政府理应按照“风险共担”的原则承担一定责任。
3.从债的客体方面来看
所谓债的客体，主要是指债务人的给付或履行债务行为。从形式上看，银企之债是一种基于贷款合同约束的法定债权债务关系，作为债务人的国有企业应该遵循“有法必依”的原则，绝对履行自身的债。但从实质上来说，由于债的主体的模糊和债的内容的争议，以及转型经济条件下企业所面临内外部环境的变化，国有企业从理论上也可以遵循民法中的“情势变更”的原则，部分履行自身的债。所谓“情势变更”原则，是指在合同履行过程中，当事人订立合同的基础或环境因不可归责于双方的事由发生变更，致使发生当事人在订立合同时所不能预见的结果，如果仍贯彻原合同的法律效力，则显失公平而有背于诚实信用原则，从而认为原合同亦应作相应变更的规范。对于银企双方来说，这种变更主要体现在以下几个方面：一是随着体制外经济的迅猛发展，承担着许多非经济职能的国有企业所面临的是不平等的竞争局面，其效率的低下有着深层次的体制原因。二是在承担银行显性债务的同时，国有企业还承担着对职工的“隐性负债”，并随着时间的流逝和弱势群体的增加而逐步累积，大大削弱了企业的实际偿债能力。三是在“政府主导”的国有企业改革模式之下，从“扭亏增盈”过渡到产权改革是一个“摸着石头过河”的“试错”过程，不良债务中有相当一部分就是以这种方式交了“学费”，而让企业来全部承担这种制度变迁的改革成本显然不近情理。四是由于政治体制改革的相对滞后，国有企业的负责人在职业角色上仍是享有一定行政级别的“准官员”，其行为逻辑是向上负责，而非追求企业效益的最大化。因此，当发生职务更替时，新的负责人通常会以“新官不理旧账”为由将前任留下的银行债务悬空。这种因制度缺陷而产生的“情势变更”尽管看似牵强，但在实践中却是司空见惯，令银行无可奈何。
基于上述原因，我们将国有银行与企业之间的这种“历史之债”界定为“受限债权”。以此为理论前提，从逻辑上能够推演出这样一个结论：为推进国有企业和银行的改制步伐，我们应当按照“部分履行”的原则，通过建立一种改革成本的分摊机制，尽快了结这种源于体制缺陷的“历史之债”，逐步建立起更加规范的信用秩序和银企关系。
三、部分履行：银企“历史之债”的解决对策
1.当前对银企“历史之债”的几种代表性认识及其理论辨析
（1）绝对履行。市场经济是建立在“契约必须遵守”这一原则之上的交换经济，规范的信用观念、关系和秩序是其良性运转和健康发展的基石。从这个角度讲，从诚实信用的原则提出“欠债还钱”的合理诉求，并进而主张对银企“历史之债”的完全权利和绝对履行，在逻辑上似乎是无懈可击。事实上，在银企历史债务的处置中，国有银行、资产管理公司的工作人员遵循的也正是这一思维定式。按照这一逻辑，在债务处置的实践中，只要有可能，银行和资产管理公司总是会努力实现自身的完全债权，而当企业效益不佳只能部分履行时，对它们来说只是一种“聊胜与无”的无奈选择。同时，由于银企间产权的不清和债权的模糊，国有银行和资产管理公司往往缺乏有效的追债手段。在这种情形下，以放弃全部权利来换取部分权利实现的债权转让自然就成为银行或资产管理公司的一种理性选择。所以“绝对履行”的理论不得不接受“部分履行”实践的挑战。
（2）不予履行。在银企“历史之债”的处置上， 与一些银行管理人员形成鲜明对比的是国有企业管理层，甚至是部分地方政府官员所持有的消极和不予履行的态度。在他们看来，国家对银企间的“历史之债”，乃至国有企业隐性负债的形成都负有不可推卸的责任，而在现行体制之下，地方亏困国有企业对职工刚性的隐性负债实际上是由地方政府来承担的。既然如此，中央政府无论是从债务成因，还是从支付能力而言，都难脱干系。而当中央政府不履行“买单”义务时，地方政府也没有义务积极督促企业，甚至是亲自向银行偿债。正是由于存在“逃债有理”的思想，许多国有企业管理层和地方政府官员事实上并未真正从履行契约、遵守信用的高度去看待“历史之债”，而宁愿把它作为一个有争议的历史遗留问题。更为重要的是，由于现行法律法规体系对债权人的保护，尤其是对国有银行这种特殊债权人的保护还存在很多薄弱环节，这种“不予履行”的逻辑很容易转化为有组织的利用企业改制逃废银行债务，使国有银行的债权人权益被漠视和边缘化。具体来说，在企业改制前期，银行缺乏知情权，往往处于高度的信息不对称状态；而在企业改制过程中，银行缺乏参与权，无法对债权采取相机的保全措施；而在企业改制后，当债权被侵害时，银行又缺乏被救济权，在体制内难以得到及时的补偿。
（3）部分履行。从以上分析可以看出， 妥善解决银企间的庞大“历史之债”实际上是一项系统工程，它不仅涉及规范信用秩序、化解金融风险、盘活国有资产等方面的问题，而且是有效维护人权、促进社会公平、确保社会稳定的重要手段。从这个角度来说，绝对履行的原则忽略了债权处置的社会目标，而不予履行的原则严重破坏了作为市场经济基石的诚实信用原则，二者都是从局部利益出发，具有很大的局限性。进而形成银企双方债务“死结”，陷入“银行收不了贷款、企业运作不了资产、国有资产不断流失、改革成本越来越高”的恶性循环。而相比之下，采取“银行减免一部分、企业资产变现偿付一部分、财政注资补偿一部分”的部分履行原则，则是一个兼顾了债权处置的经济与社会目标，以及各方面利益的可行方法。在这一思路下，对于银行来说，既避免了国有企业因“坐吃山空”所导致的资产流失和偿债能力的下降，又一劳永逸地解决了纠缠不清的历史问题，为优化资本结构、建立市场经济条件下的新型银企关系奠定了新的起点；对于企业来说，在政府对改制资源的宏观调配之下，银行债务的部分履行使得资产的流动、隐性债务的偿还成为可能，并使得改制工作得以顺利进行；而对于中央和地方政府来说，这一原则兼顾了经济和社会目标，有利于实现债权处置与产权改革、人权维护的互动。事实上，从2003年起，湖北、安徽、黑龙江、天津、重庆等地就已经开始按照“相对履行”的原则，采取“不良贷款打包”的方式对银企“历史之债”进行整体处置，清偿率大致上在15％—30％之间（舒眉，2005）。从这些地方债务处置的不同特点来看，大体可以分为三种模式。即天津模式、重庆模式、武汉模式。由于在事实上遵循了“受限债权、部分履行”的原则，上述三种模式兼顾了债务处置的政治、经济和社会目标，在一定程度上实现了政府、银行和企业的“三赢”，在实践中收到了良好的效果（见表2）。
表2 天津、重庆、武汉模式比较
类型
打包处置的主要政府介入 综合受偿率 综合受偿率 受偿资金来源
运作方式 程度
(%)
确定方式
天津模式
银企“一对一”谈判，天津 轻度介入 30左右 天津市政府与工行
“退二进二”，出让置换
市政府居中协调 总行协商确定
出的土地落实还贷资金
由重庆国资委下属的渝
重庆模式
富资产管理公司与银行 间接介入 22左右 国务院特批 从国家开发银行贷款
协商谈判
由开始的“银企一对一”
武汉模式
谈判处置过渡到市国资 由间接介入
10—70之间
与银行和金融资产管 主要是以解押后企业的
委与金融资产管理公司 到直接介入理公司协商确定 土地房屋变现收入还款
谈判进行整体处置
资料来源：作者整理。
2.彻底解决银企“历史之债”的政策建议
根据以上分析，我们认为：解决银企“历史之债”必须要遵循“受限债权、部分履行”的原则，以“三权互动”为核心构建一种适合中国现实国情的债务处置模式。
（1）三权互动。 对国有企业与银行“历史之债”进行整体处置是一次“牵一发而动全身”的巨大利益格局调整，具有高度的复杂性和敏感性。而从实践来看，惟有采取系统化的改革思维，将债权处置与国有企业和银行的产权改革、职工安置与补偿结合起来，遵循“维护基本人权、有效运营产权、理性处置债权”的改制模式（汪海粟，2004），才能真正实现债务处置中的政治、经济和社会目标。在政治目标方面，债务处置必须在确保政治文明、社会稳定的大环境下进行，与人权维护联动起来，妥善安置好改革过程中产生的“弱势群体”，确保他们的基本生存权和发展权；在经济目标方面，债务处置要与产权改革联动起来，达到促进资源的合理流动和有效配置，调整地区产业布局，优化银企自身的产权结构、内部治理结构等目标，为经济体制改革的深入推进、区域经济的持续健康发展注入新的动力；在社会目标方面，债务处置是构建市场经济条件下的新型银企关系，规范社会信用秩序和信用文化、促进社会阶层合理流动与分化的一个重要手段。
（2）界定对象。对采取整体处置债务的性质、范围、 时间和种类进行严格的界定。四大国有商业银行历年累积起来的巨额不良贷款中，应该说大部分是属于体制原因而形成的“历史之债”，理应按照“受限债权”的原则来履行。如政策性亏损导致的负债，政府“点贷”导致的负债（政府决策项目而要求银行贷款，因项目失败而导致企业无法偿还贷款），或企业承担社会职能而产生的负债，等等。但也有一部分不良贷款是由于银行自身经营不善或监管不严而导致的，应该与“历史之债”严格区分开来。在具体操作上，可成立一个由国资委、财政部、银监局、人民银行和四大国有商业银行共同组成的委员会来共同协商确定后，报国务院批准。
（3）银政合作。从上述天津、重庆、武汉模式的分析可以看出， 相对于资产管理公司以债务追偿、债权转让为主要手段的债务处置方式，银政合作、整体处置的模式减少了中间环节和交易成本，避免了债权转让中的矛盾冲突，能够彻底了结银政之间、银企之间纠缠不清的“历史之债”，为建立市场经济条件下银政之间、银企之间规范的信用关系奠定了良好的基础。同时，它能够使庞大的国有存量资产从呆滞状态被释放出来，或通过拍卖、并购、重组等产权流动，或通过“退二进二”或“退二进三”的战略调整，逐步实现有序、规范的变现。从制度上改变了无序和运动式抛售国有资产的现象。但是，为了使这一债务处置方式与政治、经济体制改革的目标和原则相协调，政府的主要角色应定位在“重组、引导、服务、协调”上，以运用法律手段和市场机制为主，且不宜过多地插手具体经济事务，或为了片面追求处置速度而包办代替。
（4）明确比例。清偿比例的确定实际上是如何在中央政府、地方政府、银行、企业间分摊改革成本问题。在具体操作中，不仅要考虑时间、地域和社会稳定因素，而且要充分考虑中央和地方财政的可承受能力，四大国有商业银行对不良贷款的消化程度，以及不同地区企业的资产质量、显性和隐性负债情况，等等。同时，为防止国有资产的流失，清偿率的确定还必须要以我国目前企业破产的平均受偿率，资产管理公司专业化处置的平均受偿率，目前部分地方进行整体处置的受偿率，西方发达国家处置不良贷款的受偿率等数据为参照系。在充分考虑上述因素的基础上，我们建议：可结合实际确定一定范围可上下浮动的清偿率，并根据上述因素建立一套合理的分值测度体系，确定四大国有商业银行在不同省、自治区、直辖市不良贷款的最终清偿率。
（5）部分履行。 将国有商业银行因体制及历史原因而形成的不良贷款界定为一种“受限债权”，从法律法规上对国有商业银行或资产管理公司的债权转让行为加以必要的限制条件，将国有企业的显性债务与隐性债务联动处置，以存量资产应对债务责任，不足部分由财政补贴。同时，政府应设立一定的改制基金，通过“调剂余缺”的方式来对解决亏困国有企业的隐性债务问题进行资助，从而避免因国有资产占有不均而导致分配不均的不公正现象，从整体上推进改制步伐。各级法院已经受理的此类债务追偿案件，在清偿比例上可参照整体处置的清偿率，新法规对已经审结的案件不具有溯及力。同时，要抓紧制定实施新的《破产法》，将整体处置作为国有企业破产债务（债权人为四大国有商业银行）处置的主要方式，尽快从体制上、法律上、观念上了结“历史之债”，让政府减轻负担，让银行轻装上阵，让企业重塑信用。
中国的经济体制改革是一场伟大的制度创新，它的特殊性、复杂性和艰巨性决定了我们必须以更加灵活、理性、务实的态度去认识和解决改革过程中无法“破题”的“死结”。从这个角度来说，本文以“受限债权”为理论基础构建起来的整体处置债务模式，与其说是对“契约必须遵守”这一市场经济神圣原则的一种超越，倒不如说是从体制和机制上捍卫法治和信用原则的一种尝试和创新。它的改革效果已经被实践证明，而它的潜在价值也会随着改革的深化而进一步显现。
注释：
① 2005年三季度商业银行不良贷款数据分析．中国金融网http://www.zgjrw.com
② 此数据为武汉市国有资产管理委员会提供。
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