特别路区——宋代开封府界制度考，本文主要内容关键词为：宋代论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开封府界虽然在五代时期已经出现，但当时的开封府界仅仅是府辖县镇的称谓，无实际的行政区划管理涵义。宋真宗景德年间设置开封府界提点司以后，开封府界逐渐成为与在外路分等同的特别路区。王安石变法时期，开封府界特别路区增置了提举常平司，在变法中起到了示范区的重要作用。由于现存文献对开封府界制度的记载零散失详，致使学术界对其缺乏深入研究。包伟民先生《宋代地方财政史研究》一书中，虽提到了“府界的地位等同于在外路分”①，但此书的重点是论述宋代财政问题，对开封府界制度未作探究。李之亮先生的《北宋开封府界提点官考》②一文，首次留意宋代开封府界提点官“为其他朝代所无”，是北宋强化京畿地区法制、肃清盗贼的重大措施，并对开封府界提点官题名作了考证，对开封府界制度亦未作探究。李昌宪先生的《中国行政区划通史·宋西夏卷》③、笔者的《宋代京畿制度变迁论略》④和王晓龙先生的《宋代开封府界提刑司考论》⑤等论著，虽然都涉及到了开封府界的相关问题，但对开封府界制度均未作深入研究。本文试图对宋代开封府界特别路区的形成变迁、组织结构及其职能、产生的背景和作用等问题进行全面的考察，希冀对宋代政治制度的研究有所补益。
一 宋代开封府界特别路区的形成及其变迁
“开封府界”出现于五代时期。朱温建立后梁， “升汴州为开封府”。汴州“元管开封、浚仪、陈留、雍丘、封丘、尉氏六县”，后梁升汴州为开封府之后，“割滑州之酸枣、长垣，郑州之中牟、阳武，宋州之襄邑，曹州之戴邑（即考城——引者），许州之扶沟、鄢陵，陈州之太康九县隶焉”⑥。换言之，后梁开封府的辖县由原唐朝汴州的6个县扩大到15个县，开封府所辖县是否称“开封府界”，尚未见文献记载。后晋时，皇帝的诏令中正式出现了“开封府界”称谓。如天福八年(943)六月，国都周围县镇发生了螟蝗虫灾，晋少帝“诏侍卫马步军都指挥使李守贞往皋门祭告，仍遣诸司使梁进超等七人分往开封府界捕之”⑦。（引文中的着重号系笔者所加）后汉、后周“并因之”⑧后晋制度，开封府所辖县亦称开封府界。如广顺二年(952)正月，周太祖“诏开封府修补京师罗郭，率府界丁夫五万五千，板筑旬日罢”⑨。
北宋初年，因袭后周的京畿管理制度，开封府界仍然是府辖县的称谓。宋真宗景德年间，开封府界的涵义发生了重要变化。景德二年(1005)十二月，宋真宗命内殿崇班閤门祗候高继忠等“分诣开封府界提点刑狱、钱帛”⑩，这是开封府界单独设置官员的开始。翌年三月，真宗“敕置开封府界提点司”(11)。自此，开封府界有了专门的管理机构。
需要强调指出的是，五代时期和宋真宗景德三年(1006)三月以前的开封府界，是开封府辖县的称谓，无实际的区划管理涵义， 自景德三年设置开封府界提点司之后，开封府界有了管理机构，开始作为管理区划的名称出现在宋代文献之中。例如大中祥符元年(1008)八月，宋真宗东封泰山，听说“开封府界发民治道”，“诏亟罢之”(12)。
宋仁宗统治初期，皇帝的诏令中正式将开封府界列入与在外路分等同的地位。例如明道二年(1033)七月，宋仁宗“诏开封府界、京东西、河北、河东、陕西蝗，其除民田租，仍免差官检覆，亟令改之”(13)。这里的京东西、河北、河东、陕西指的是在外路分的名称。
皇祐五年(1053)十二月，宋仁宗采用贾昌朝的建议，“置京畿转运使”(14)，以京畿路建制取代了开封府界特别路区。至和二年(1055)十月，“罢京畿转运使及提点刑狱”(15)，取消京畿路，恢复了开封府界特别路区。
王安石变法时期，开封府界特别路区与在外路分一样，进入了新的发展阶段。熙宁二年(1069)九月，宋神宗“诏差官充逐路提举常平广惠仓兼管勾农田水利差役事”，以都官员外郎林英提举开封府界(16)。提举常平官派出以后，开封府界和在外路分一样，“置提举司”(17)。元丰初年，开封府界提举司“专领二十二县常平等，事目至繁”(18)，已经成为宋代提举常平司路区的重要组成部分。
宋代开封府界提点司和提举常平司官员与在外路分的官员一样均属于外任官，但由于开封府界特殊的地位，其治所都在开封城中。元丰四年(1081)四月，监察御史满中行上奏说：开封府界提点、提举“两司之官，名曰外任，而治所在城中，不务管职赴功，惟以请谒奔竞为事”。宋神宗下“诏徙开封府界提点司于白马县，提举司于管城县”(19)。
元祐更化时，开封府界特别路区罢提举常平司、保留提点司、增置提点刑狱司。宋哲宗亲政以后，开封府界特别路区复置提举常平司、罢提点刑狱司，恢复了王安石变法时期的建制。
宋徽宗朝，开封府界特别路区曾几次被罢去。崇宁四年七月，宋徽宗采用蔡京的建议，置京畿四辅，以蔡京的亲信“宋乔年为京畿转运使”(20)，置京畿路，罢开封府界特别路区。大观四年(1110)，罢四辅、取消京畿路，恢复开封府界特别路区建制。政和四年(1114)，复置京畿四辅，改开封府界特别路区为京畿路。宣和二年(1120)，再次“罢四辅”。这次罢四辅制度之后，“旧开封府界依旧为京畿”(21)路，自此，开封府界特别路区不复存在。
从以上开封府界特别路区形成和变迁的过程中可以获得以下几点认识。
第一，宋代开封府界和开封府是两个不同的区域概念。北宋初年，开封府界是开封府所辖县镇的称谓，尚无区划的涵义。自宋真宗景德三年三月设置开封府界提点司以后，开封府政区开始演变为“在京”和“开封府界”两个区域。“在京”，指的是宋代的都城东京，即开封府的京城区。“开封府界”简称“府界”，管辖着开封府的县镇区。“界”的含义很多，但其本义为地域、区划。宋英宗朝的文献中已经出现了“在京”和“府界”的记载。著名史学家司马光在宋英宗治平二年(1065)四月十九日的《言钱粮上殿札子》中说：“仍每至年终，命三司撮计在京、府界及十八路钱帛粮草见在都数闻奏，以之比较去年终见在都数。”(22)此后，文献中将“在京”和“开封府界”相提并论的记载更多。例如：宋神宗熙宁三年(1070)十二月，文彦博等人“上在京、开封府界及京东等路禁军数”(23)。“元丰中修置水磨，止于在京及开封府界诸县，未始行于外路”(24)；元祐六年(1091)六月，宋哲宗“疎决在京及开封府界诸县系囚”(25)。崇宁二年七月，宋徽宗下“诏责降人子弟毋得任在京及府界差遣”(26)。显然，宋代开封府界自真宗景德三年三月以后，就和开封府成为两个不同的区域。
第二，宋代开封府界是特别路区，性质复杂多变。宋代开封府界提点官和提举官代表朝廷意旨管理开封府所辖县镇，直属中央，其职能地位与在外路分一样，宋代文献中常常把开封府界与在外路分列入等同的地位。在官员资序上，开封府界与在外路分基本相同，例如开封府界提点诸县镇公事“以朝臣及閤门祗候以上各一人充”任，而外路分的提点刑狱也是“以朝臣及閤门祗候以上充”(27)任。但在组织结构上，开封府界置提点司、不设转运司，加之开封府界特殊的地理位置和管理方法，所以我们称其为特别路区。有学者提出，自熙宁四年以后开封“府界实际上已相当于一个路级财政区划”(28)。这种认识虽有一定的见地，但不免伤于不全，因为开封府界特区经历了一个复杂的变迁过程，其性质应视各个时期而定。开封府界自真宗景德三年三月设置提点司以后，开始成为以司法监督为主的路级特区，此时的开封府界财赋“并系三司所掌”，无经济职权；熙宁二年置提举常平司以后，开封府界和在外路分一样，出现了提举常平司路区；熙宁四年(1071)财赋归开封“府界提点司支移”(29)之后，开封府界进而演变成为具有司法权及经济权的路级特区。
二 宋代开封府界特别路区的组织结构及其职能
（一）宋代开封府界特别路区的组织结构
宋代开封府界特别路区的组织结构经历了一个复杂的变迁过程。
提点司是宋代开封府界最早设置的机构。景德三年三月，为了加强对开封府所属县镇刑狱的监督，“始命朝臣提点开封府界诸县镇公事，其后又增置一员，以閤门祗候充”(30)任，“置开封府界提点司”(31)。在编制上，开封府界提点司设置提点公事、同提点公事各一员，其中提点公事以朝官以上充任，同提点公事以武臣充任。此外，提点司还设置“勾押官一人，典七人”(32)。宋神宗朝，开封府界提点司的组织结构发生了重要变化。熙宁二年十一月，“厘正监司所治之职”(33)，“诸路提点刑狱并差文臣”(34)，但开封府界提点司的同提点官仍然兼用武臣。熙宁三年(1070)十二月，宋神宗以“大理寺丞、勾当开封府界常平等事赵子几为太子中舍、权发遣同提点诸县镇公事，其见任武臣别与差遣”(35)，自此，开封府界与外路分一样，罢武臣充任同提点官的制度。熙宁七年(1074)八月，“开封府界提点司依诸路转运司增置管勾文字官一员，不许差出”(36)。元丰元年(1078)十月，宋神宗下“诏罢开封府界提点司勾当公事官二员”(37)，使府界提点司的官员减少。元丰六年(1083)十二月，权提点开封府界诸县镇公事范峋上疏说：“检会府界诸县秋夏之赋，收敛多不以时，而酒税课利习为亏欠，故本司五年间蒙朝廷赐六十余万缗，不足以应用；臣自被命以来，钩考督责，遂稍增集，而今岁之费粗为充给，若非诸色官吏畏法致力，何以有此？臣昨尝奏乞差勾当公事官一员，或未许添置，则乞以提举司管勾官兼充。”宋神宗御批：开封府界“宜特创添差与本司勾当公事官一员，令自选奏差”(38)。自此，开封府界提点司增置了添差勾当公事一员。元丰年间，开封府界提点司还设置了手分，掌管“失陷税钱”(39)，清查漏税。
开封府界提举常平司是王安石变法时期设置的。熙宁二年，诸路置提举官二员，“开封府界一员”(40)。之后，开封府界和诸路一样，“置提举司”(41)。自此，开封府界提举司制度确立。同年十一月，宋神宗诏侯叔献“提举开封府界常平，使行之，而以著作佐郎杨汲为同提举”，至此，开封府界提举常平司设置提举官、同提举官各一员。侯叔献和杨汲因在推行淤田法中政绩突出，还受到了宋神宗赐“府界淤田各十顷”(41)的奖赏。为了防止擅移开封府界的常平钱物，熙宁九年(1076)五月，宋神宗采用权开封府界提点诸县镇公事蔡确的建议，令开封府界提举常平司“专差官一员，更不令司农寺丞兼领”(42)，自此开封府界提举司的提举官不再以司农寺丞兼任。开封府界提举司的管勾官“旧兼提点司事”，元丰元年十月，宋神宗采纳司农寺的建议，下“诏罢开封府界提点司勾当公事官二员，并专充提举司管勾官”(43)，解决了开封府界提举常平司管勾官“职事不专一”的问题。元祐更化时，开封府界提举常平司被罢去。宋哲宗亲政后，于绍圣元年(1094)闰四月“诏复置提举常平等事官”(44)，恢复了开封府界提举常平司。同年五月七日，依照元丰之制，宋哲宗下诏复置开封府界提举常平司管勾官一员(45)。
开封府界巡检机构比较复杂，不仅“诸县有巡检一员，二县至三县有驻泊巡检各一员”，而且“府界东西路都巡检使各一员，京城四面各一员”(46)。熙宁九年(1076)二月，提举常平司上言说：“府界县各有巡检，又有都巡检分总两路，遇盗贼至十人以上始出兵，近诸县已教习保甲，各有巡检，专职与县尉巡捕，其都巡检可以减罢。”宋神宗采纳提举司的意见，下“诏罢开封府界东西路巡检二员”(47)。元丰年间，开封府界还设置了提举贼盗巡检公事司，宋神宗特下诏规定：“自今强盗应捕者，诸路下提点刑狱司，开封府界下提举贼盗巡检公事司，更不下他司。”(49)
此外，宋代开封府界还在神宗朝置提举保甲司(50)，哲宗朝元祐更化期间设提点刑狱司(51)，宋徽宗朝设置了提举学事(52)。
宋代开封府界组织结构复杂多变，真宗朝设提点司、神宗朝置提举常平司、提举保甲司，元祐更化曾一度罢提举常平司、置提点刑狱司，哲宗亲政后复置提举常平司、罢提点刑狱司，徽宗朝设提举学事，其中提点司是设置最早、最稳定的机构。从职能上看，提点司的提点官类似于京畿路转运司的转运使。史载：
（崇宁五年）十二月癸亥，京畿路转运使张杲言：“伏见陛下申画王畿，肇新四转，改提点为转运使，职事繁剧，旧提点官两员，请于京畿增置运判一员。”(53)
在宋人张杲看来，徽宗崇宁年间改开封府界为京畿路之后，替代开封府界提点官的是京畿路转运使。
（二）宋代开封府界特别路区机构的职能
宋代开封府界特别路区机构的职能复杂多变、相互交叉，其中提点司主要“掌察畿内县镇刑狱、盗贼、场务、河渠之事”(54)，提举常平司主要掌“操常平敛散之法，申严免役之政令，治荒修废”(55)，及赈灾等相关事宜。
宋代开封府界提点司职能经历了由察举畿内刑狱扩大到决断畿内刑狱的演变过程。宋真宗以前，开封府长官“掌正畿甸之事，中都之狱讼皆受而听焉，小事则裁决，大事则禀奏”(56)，京畿地区的刑狱案件由开封府长官决断。开封府界提点司设置以后，主要掌监察畿内县镇刑狱。如大中祥符二年(1009)七月，宋真宗下诏“令开封府界提点县镇公事杨侃、李允恭往来察举诸县刑狱，如事未尽理，有所淹系，并取案牍，躬亲录问”(57)。宋神宗朝，开封府界提点司已具有决断刑狱案件的职能，如元丰元年十二月，宋神宗“诏开封府界提点司、诸路监司分决系囚，内干照及事理轻者，先断遣”(58)。元祐更化时，开封府界设置提点刑狱司以后，提点司决断刑狱职能削弱，转向以监督刑狱为主，如元祐元年(1086)正月，宋哲宗下诏曰：“久愆时雪，虑囚系淹留，在京委刑部郎中、御史，开封府界令提点司，诸路州军令监司，催促结绝。”(59)宋哲宗亲政后，开封府界罢提点刑狱，提点司又具有了监督并决断畿内刑狱的职能，如元符二年(1099)七月，宋哲宗下诏：“当此盛暑，刑狱虑有淹延，在京令刑部郎中，开封府界令提点、提举司，诸路令监司催促结绝，见禁罪人，内干照及事理轻者，先次决遣。”(60)
掌领畿内诸县镇赋税减免和酒税课利催征，是宋代开封府界提点司和提举司的重要职能。在开封府界提点司设置以前，北宋畿内县镇赋税的催征、蠲免等相关事宜，由开封府直接掌领。如景德二年六月，宋真宗“令开封府察受纳夏税场，无使迟滞”(61)。自宋神宗熙宁四年开始，畿内诸县赋税的减免、催征及酒税课利的征收由开封府界提举司和提点司掌领。熙宁八年(1075)七月，针对开封府界雍邱等县在淤田中占压民田问题，宋神宗责令开封府界“提举常平官按视，如系民耕地，蠲税一料”(62)。元丰元年六月，神宗下诏：“牧地租课，诸路委提点刑狱，开封府界委提点司催纳。”(63)翌年二月，宋神宗“诏开封府界提点、提举司，京东、河北路转运、提举司，权住催理第四等以下户逋负，俟夏熟日输纳”(64)。此外，开封府界提点司还要负责“钩考督责”辖区内的“酒税课利”(65)。
掌领畿内的捕蝗救灾，是宋代开封府界提点司的重要职能之一。熙宁七年四月，宋神宗下诏：“开封府界提点司督责诸县捕蝗，得雨即时以闻。”(66)元丰四年六月，宋神宗“诏命提点开封府界诸县镇公事杨景略、提举开封府界常平等事王得臣，分诣诸县，提举捕蝗”(67)。翌年四月，宋神宗“诏开封府界提点司速捕绝蝻虫，毋令害稼”(68)。同年十一月，提点开封府界诸县镇公事、承议郎杨景略因“不亲督趣捕蝗”(69)，被降一官。
北宋京师开封地势平坦，“赖沟渠以行水潦”，“畿内沟河至多”(70)，修堤筑渠是开封府界提点司的一项重要职能。仁宗天圣三年(1025)二月，开封地区连连下雨，“诉水灾者，犹及数万户”，宋廷以提点开封府界诸县镇公事张嵩与同提点张君平，“并兼管勾开治沟洫河道事”(71)。翌年七月，“汴水大涨，众汹汹忧京城”，朝廷采用枢密院的建议，“敕八作司决陈留堤及城西贾陂岗地泄之于护龙河”，水退之后，“命开封府界提点张君平调卒复治其堤防”(72)。熙宁元年(1068)三月，宋神宗采用都水监的建议，“令府界提点司选官，与县官同定紧慢功料，据合差夫数，以五分夫，役十分工，依年分开淘，提点司通行点校”(73)，开淘畿内沟渠。熙宁八年五月，“开封、陈留、咸平三县种稻”，需要在陈留县界旧汴河下口的新旧二堤之间修筑水塘，“取汴河清水入塘灌溉”稻田，宋廷“令开封府界提点司提举，俟濯溉有实，保明以闻”(74)。
宋代开封府界特别路区官员和在外路分监司机构的官员一样，具有弹劾和荐举部内官员的职能。熙宁九年四月，宋神宗“诏遣权提点开封府界诸县镇公事蔡确，乘驿劾秦凤路转运司及熙河路官吏以闻”。同日，又“诏罢张颉秦凤路转运副使，令开封府界提点司取勘以闻”(75)。元丰五年(1082)正月，宋神宗“诏开封府界提点司，闻知管城县陆宣职事不修，体量事实以闻。提点司初不按举，承诏即言宣暗慢迂疏，事多逋滞，纠擿稽违数条以应诏”(76)。开封府界提点司在弹劾畿内诸县违法官吏的同时，还要荐举部内官员。元丰六年三月，开封府界提点司上奏道：“阳武县尉、权知县张绎昨黄河涨水注县，凡七处水决，绎身先劳苦，率众用命，救护县城，公私以济；乞不依常制，令权知本县。”(77)宋神宗特令张绎知阳武县。同年闰六月，权发遣提点开封府界诸县镇公事范峋上殿奏劾知雍邱向宗慤的违法行为，宋神宗“因问诸县可称者何人”，范峋举荐知考城孙载和知咸平县朱勋。宋神宗“乃诏孙载、朱勋中书省籍记姓名”(78)，以待不次任用。
捕捉盗贼、维护畿内治安，是宋代开封府界巡检司、提点司、提举司等众多机构的职能。宋真宗景德三年三月之前，开封府界捕捉盗贼维护治安的职能主要由巡检和提点司掌领，其中巡检司负责巡逻捕盗，提点司督促巡检巡逻及捕盗。宋仁宗天圣七年(1029)八月，开封府界提点诸县镇公事张仲宣上疏说：“府界诸县颇有贼徒，盖巡检使臣只于廨宇端坐，并不用心，望降诏旨钤辖、府界东西路都同巡检、驻泊捉贼使臣等，自今常切于地分内往来，所到县镇不得住过三五日。”(79)宋廷采用张仲宣的建议，以提点司和畿内县镇官员监督巡检司捕捉盗贼。宋神宗朝，开封府界的巡检司、提点司、提举常平司、提举保甲司等机构，均具有捕捉盗贼、维护治安的职能，形成了畿内治安网络。
宋代开封府界地处京城周边，是各地驿站通往京师的必经之处，各地紧急文书的传递，由开封府界提点司、提举司协助办理。熙宁九年十月，宋神宗下诏： “安南军兴，文字与常日不同，委逐路转运使、开封府界提点司，当行驿路地分阔远，选差得替待阙使臣一两员分巡辖催趣。”(80)元丰四年七月，宋朝对西夏战争中，“陕西马递铺人马多阙”，宋神宗御批：“宜令两路提点刑狱文臣，点检补填数足，申明条约，开封府界委提举官”(81)协助办理。
宋代开封府界特别路区机构的职能涉及到刑狱、赋税征收、救灾捕蝗、河堤修理、监察官吏、维护社会治安等方方面面，其中提点司职能最多，是其职能机构运作的主体。
需要指出的是，宋代开封府界作为从开封府中派生出来的特别路区，其职能运作与开封府的关系复杂多变。在刑狱职能方面，宋太祖、太宗和真宗即位之初，京畿地区的刑狱主要由开封府负责审理。景德三年三月设置开封府界提点司以后，“上都之属邑”(82)（即畿内诸县镇）刑狱按察由提点司掌领；“京邑”(83)（即京城）刑狱主要由开封府负责审理。畿内县镇的河渠等事虽由提点司掌领，但其中重要的工程有时也责令开封府派人督促，如大中祥符元年六月，“尉氏县惠民河决”，开封府“遣使督视完塞”⑤。在赋税催征、蠲免和赈灾等职能方面，开封府界提点司设置之前，畿内县镇赋税的催征、蠲免等相关事宜，由开封府直接掌领。开封府界提点司设置以后，畿内诸县的赈灾及督责赋税等职能由开封府界的机构掌领。如嘉祐三年(1058)七月，京畿地区发生了水灾，宋仁宗“仍令开封府界提点按行诸县而赈救之”(84)。王安石变法时期，开封府界虽然是新法的示范区，但开封府仍不时派其曹官到畿县按察，如熙宁三年，开封府界提举常平官赵子几说：“昨任开封府曹官，往来畿县乡村，察问民间疾苦。”(85)熙宁四年以后，畿内诸县赋税的减免、催征及酒税课利的征收等事宜由开封府界提举司和提点司掌领，并以提举司弹劾提点司的不法行为，如元丰五年(1082)十月，宋神宗“诏府界提举司劾府界提点司因塞原武擅支阳武仓封桩钱罪状以闻”(87)，而开封府对畿内诸县的经济监督管理职能减少。
宋代开封府界提举常平司掌常平、免役等变法政务，与在外路分提举常平司的职能基本相同；提点司掌刑狱、盗贼、场务、河渠之事，既与在外路分提点刑狱司、转运司的部分职能类似，同时又有一定的差别，体现了开封府界是一个职能体系不同于在外路分的特别路区。
三 宋代开封府界特别路区制度产生的背景及其作用
（一）宋代开封府界特别路区制度产生的背景
“政治是经济的集中表现”(88)，宋代开封府界特别路区制度产生、发展并长期存在，有其深刻的社会原因和政治背景。
坊、市制度打破所导致的开封府治安问题突出、刑狱案件积压，是宋代开封府界特区制度产生的社会原因。唐朝前期，都城长安实行坊、市制度。“坊有墉，墉有门，逋亡奸伪，无所容足”(89)。“官街皆用墙，居民在墙内，民出入处皆有坊门，坊中甚窄”(90)，即每坊均有坊墙，坊墙设置大门，门吏按照规定的时间和信号启闭坊门。市区交易时间有严格的限制，“凡市，日中击鼓三百以会众，日入前七刻，击钲三百而散”(91)，夜间不准交易。坊市制度基本上是封闭式的管理方式，治安问题相对较少。唐朝后期，坊市制度遭到破坏，代宗大历年间已出现了“诸坊市街曲，有侵街打墙、接檐造舍等”(92)现象。汴州城商贩的经营时间已经打破了白天和黑夜的限制，正如唐朝诗人王建所云：“水门向晚茶商闹，桥市通宵酒客行。”(93)五代后梁、后晋、后汉、后周的京城开封，坊墙已被破坏。北宋建立以后，城市商业发展，国都开封的坊市制度彻底打破，居民面街开肆，店铺林立，一座新型的商业城市展现在人们面前。然而，坊市制度打破，一方面丰富了市民的生活，但同时也带来了诸多的社会治安问题，尤其是京师开封盗窃、赌博、抢劫等社会治安问题严重。例如宋太祖开宝四年(971)正月，“开封府捕获京城诸坊无赖恶少及亡命军人为盗并尝停止三百六十七人”；同年十月，开封府又“捕得伪造黄白金王玄义等十二人”(94)。宋太宗朝，“京城无赖辈相聚蒱博，开柜坊，屠牛马驴狗以食，销铸铜钱为器用杂物”(95)。宋真宗即位以后，城市商业进一步发展，京城及畿内县镇的刑狱案件大增，开封府政务浩穰，以京府统领京城及畿内县镇的制度已经不能适应坊市制度打破后新型商业城市的管理需要，刑狱案件积压问题更为严重。如景德二年九月，宋真宗“阅开封府囚帐，日系二百余人”。真宗“悯其苛留，命给事中董俨、直昭文馆韩国华与知府张雍虑问，情轻者即决之，事须证佐者促成之”(96)。虽然皇帝命令两名官员帮助开封府暂时缓解了刑狱案件积压问题，但这种办法毕竟不是长久之计，要从体制上解决刑狱案件积压问题，改革开封府管理制度已势在必行，宋代开封府界特区制度在这一社会原因下应运而生。
抑制开封府长官权力，是开封府界路级特区制度产生的政治背景。北宋开封府号称“天府”，是皇亲国戚和达官贵人的聚集地。同时，开封地势平坦，为了拱卫京师，京城内外还驻扎着大量的军队。与汉唐时期的长安相比，宋代开封府的行政与军事权力基础更为盘根错节。宋太宗和宋真宗即位之前都出任过开封府尹，但宋太宗出任开封府尹时，并不到开封府的府治去，而是在自己的府邸处理政务。之后，齐王赵廷美和陈王赵元僖为开封府尹，因袭这一惯例，均在其府邸处理政务。宋真宗为开封府尹之后，太宗“始命还就府治”(97)，令其到府治处理政务。亲临府治的宋真宗深刻认识到开封府权力基础的复杂性。咸平五年(1002)五月，他深有感触地对大臣说：“朕尹京日，闻（马）翰以缉贼为名，乃有三害。都市豪民惧其纠察，常厚赂之，一也；每获贼赃，量以当死之数送官，余悉入己，且戒军巡吏不令穷究，二也；常蓄无赖十余辈，俾之侦察，其扰人不下于（马）翰，三也。顾其事未彰败，不欲去之。自今捕贼，止委开封府，勿使（马）翰复预其事。”(98)自此，京师捕贼之事，由开封府长官负责。开封府长官权力的扩大，发展了与君主专制的矛盾，代表皇帝和中央意志、抑制开封府长官权力的开封府界特区制度应运而生。
宋真宗咸平、景德之际，天道迹异现象出现及开封地区自然灾害频繁、开封府冤假错案和滥用刑具问题严重，是开封府界制度产生的直接原因。众所周知，中国古代的天道迹异现象出现及自然灾害频繁会迫使统治者重视时政和刑狱，宋代也不例外。宋真宗即位“二年之内，彗星一见”，京畿及京东西路“时雨再愆”(99)，发生了严重的旱灾。咸平五年五月，开封地区连连下雨，“近京诸州，积潦为害”(100)。同年六月，北宋东京“都城大雨，漂坏庐舍”，“军营中皆有积水”，“民压死者赐其家布帛”，宋真宗对大臣说：“阴气为沴，得非时政有所未叶，下情有所未达耶？”(101)咸平六年十二月，“京城方午暴雷”，“真宗即召宰相谓之曰：此天以警朕也。”(102)景德元年(1004)正月，京师连续两次地震，第二次地震时， “屋宇皆动，有声移时而止”(103)。翌年八月，“有星孛于紫微”(104)，再次出现了天道迹异现象。与此同时，开封府的冤假错案和滥用刑具问题严重。如景德元年“开封尉张易捕盗八人”，送开封府左军巡院审理，“狱成坐流”，判决之后，“乃获真盗”(105)，出现了冤假错案。景德二年夏天，“开封府讯进士蹇符，暴于日中，裂其背，而鞠之无状”(106)，滥用刑具。正是在这种天道迹异现象出现及开封地区自然灾害频繁、开封府冤假错案和滥用刑具问题严重的背景下，宋真宗为了改革开封府的刑狱监督管理体制，下诏设置了开封府界提点司。
宋真宗重视刑狱与开封府界特区制度的出现有密切关系。任何制度的确立，都是通过具体的人来实现的，宋代开封府界特别路区制度也不例外。尽管学界对宋真宗的评价褒贬不一，但不可否认宋真宗是一位重视刑狱的帝王。他任开封府尹期间就“留心狱讼”(107)，即帝位后更重视刑狱，景德二年五月“立冤雪赏，诏自今诸州官吏雪活人命者，并理为劳绩”(108)；同年九月，“命近臣虑开封府系囚”；翌年正月“亲释逋负系囚”(109)；三月因“诸道刑狱皆遣官提振，唯京师无之”，特“敕置开封府界提点司”(110)。正是由于宋真宗重视刑狱，开封府界提点司才得以设置，而开封府界提点司的设置奠定了开封府界特区制度的基础。
王安石变法促进了开封府界特别路区制度的发展。熙宁初年，宋神宗和王安石迫切需要新法的示范区，以便积累经验，将新法推向全国。在此背景下，设置了开封府界提举常平司，并依照在外路分转运司的制度增置了开封府界提点司管勾文字官及提举司管勾官，使开封府界特别路区的组织结构更为完备，促进了开封府界特别路区制度的发展。
防范宦官利用京畿财赋扩大皇城司兵力，是宋代开封府界特别路区制度长期存在的政治背景。北宋京师开封及其周围地势平坦，国都的保卫主要靠军事力量，开封驻扎着大量的军队，据王曾瑜先生统计，当时的中央禁军“总约有一半出戍外地，一半营居开封”(111)。在保卫国都开封的众多军事力量中，皇城司是保卫皇城的重要禁军机构，“掌宫城出入之禁令，凡周庐宿卫之事、宫门启毕之节皆隶焉”(112)。宋朝在军队的布防上采用互相牵制政策，所以，尽管对宦官防范甚严，但为了牵“制殿前都指挥之兵”力，唯有皇城司“令宦者掌兵，而以武臣参之”(113)，其中亲事、亲从兵是皇城司的重要兵力。同时，为了防范宦官利用京畿财赋扩大皇城司兵力，北宋长期不设京畿路、不置京畿转运使，开封府界的财赋“并系三司所掌”(114)。宋仁宗曾一度采用贾昌朝的建议，罢开封府界特别路区，置京畿路，设京畿转运使，但仅仅过了1年之余就遭到士大夫的非议，“论者谓宦官谋广亲事、亲从兵，欲取京畿财赋赡之”，尤其是监察御史范师道竭力请求罢京畿路。为了防止宦官利用京畿路财赋扩大皇城司兵力，宋仁宗罢京畿路转运使“以收事柄”(115)，恢复了开封府界特别路区制度。此后，开封府界特别路区制度一直存在至宋徽宗崇宁年间蔡京当政。换言之，宋代开封府界特别路区制度之所以长期存在，与北宋防范宦官利用京畿财赋扩大皇城司兵力的政治背景有密切关系。
（二）宋代开封府界特别路区制度的作用
宋代开封府界路级特区的设置，在当时的诸路刑狱制度改革、加强中央对开封府地区的控制、保证王安石新法的顺利推行和强化对京畿地区管理等方面，均起到了重要作用。
1.宋代开封府界路级特区的设置，揭开了真宗朝开封府及诸路刑狱制度改革的序幕，使开封府地区的管理制度出现了城乡分治特征。宋真宗景德三年三月设置开封府界提点司，翌年七月下诏复置了诸路提点刑狱司，令提点刑狱官“所至专察视囚禁，审详案牍”(116)。大中祥符二年(1009)七月，针对京师刑狱缺乏监督问题，真宗又设置了纠察在京刑狱司，“其御史台、开封府应有刑禁之处，并得纠举”(117)。开封府界提点司、诸路提点刑狱司及纠察在京刑狱司的设置，是宋真宗朝对开封府及在外路分刑狱管理制度的系列改革之重要措施，其中开封府界提点司设置最早，是首项改革措施，揭开了这场改革的序幕，并逐渐将宋代开封府的管理体制分为“在京”和“开封府界”两个管理区域，即：京城区和府界区。
2.宋代开封府界与开封府的职能交叉，互相监督，强化了中央对开封府地区的直接控制。自宋真宗景德三年之后，开封府中派生了开封府界特别路区。开封府和开封府界虽然成为两个管理区，但在职能上，开封府诸曹官员仍有到开封府界辖区查问民间疾苦的职能。例如熙宁年间任开封府曹官的赵子几“往来畿县乡村，察问民间疾苦”(118)。熙宁三年三月，中书上言说：“开封府优轻场务，令府界提点及差役司同共出榜，召人承买，仍限两月内许诸色人实封投状，委本司收接封掌，候限满，当官开拆，取看价最高人给与，仍先次于榜内晓示百姓知委。”(119)宋神宗采纳了中书的建议，令开封府界提点司和差役司共同负责开封地区的买扑事宜。可见，开封府界与开封府职能交叉的管理体制，有利于中央对开封府地区的直接控制。
3.开封府界特别路区是王安石新法中的示范区，保证了新法的顺利推行。开封府界特别路区是募役法的示范区。熙宁二年十二月，宋神宗和王安石制定了募役法条目。翌年十月，募役法“在开封府界施行了一年，取得了一些经验之后”(120)，开始向全国各地颁布实行。宋代开封府界特别路区是保甲法的示范区。熙宁三年十二月，司农寺制定了“畿县保甲条制”，“选官行于开封、祥符两县”，“候成次绪，以渐及他县”(121)。熙宁四年三月，权知开封府韩维等人上疏请求罢去开封地区的保甲法，开封府界提点诸县镇事曾孝宽和朝廷高度保持一致，坚决支持变法，并张榜开封县等，“立赏召告捕扇惑保甲之人”(122)，保证了新法的顺利推行。同年九月，宋神宗“诏开封府界提点司：畿县保甲，保置旗鼓，以备教阅武艺”(123)。保甲法在开封府界特别路区试行之后，“遂下其法河北、河东、陕西三路”(124)。此外，宋代开封府界特别路区也是义仓法的示范区。熙宁十年(1077)九月，宋神宗“诏开封府界提点先自丰稔畿县立义仓之法”(125)。翌年二月，提点开封府界诸县镇公事蔡承禧请求在开封府界实行义仓法。宋神宗“诏畿县皆立义仓，事隶常平司”(126)。义仓法在开封府界特别路区推行4个月之后，京东、京西、淮南、河东、陕西等路并“依开封府界诸县行义仓法”(127)。
4.宋代开封府界特别路区制度强化了京畿的刑狱管理。如元祐二年(1087)六月，权知开封府事钱勰上疏说：“畿内诸县禁系人数不多，近者朝廷添置提刑与提点司系监司两员，逐时巡按，不容留滞。”(128)钱勰的话说明了元祐年间正是由于开封府界提点司与提点刑狱司两个机构“逐时巡按”的职能作用，才使畿内刑狱“禁系人数不多”、“不容留滞”，从体制上强化了对京畿地区的刑狱管理。
四 结语
综上所述，宋代开封府界是从开封府中派生出来的管理特区。自真宗景德三年三月起，开封府政区开始演变为“在京”和“开封府界”两个区域。“在京”是开封府的京城区，“开封府界”是开封府的县镇区。换言之，宋真宗景德三年三月以后的开封府界与开封府是两个不同的区域管理概念。
宋代开封府界之所以被称之为路级特区，一是它与在外路区的地位等同；二是它置提点司、不设转运司，其组织结构不同于在外路区；三是它机构的职能体系与在外路区有明显的差别。从某种意义上说，开封府界特别路区的出现，一定程度上折射出宋代特区制度的时代特色。
收稿日期：2008年2月26日
注释：
①上海，上海古籍出版社，2001年，第18页。
②《华北水利水电学院学报》（社科版）2002年第1期。
③上海，复旦大学出版社，2007年，第48-49页。
④《河北大学学报》（社科版）2007年第5期。
⑤《河南大学学报》（社科版）2008年第3期。
⑥《旧五代史》卷一五○《郡县志》，北京，中华书局，1986年，第2012-2013页。
⑦《旧五代史》卷八一《晋少帝纪一》，第1077-1078页。
⑧《旧五代史》卷一五○《郡县志》，第2013页。
⑨杨亿等：《册府元龟》卷一四《都邑第二》，北京，中华书局，1982年，第167页。
⑩《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷六一，景德二年十二月乙未，北京，中华书局1979-1993年陆续出版，第1379页记载为命虞部员外郎权盐铁判官冯亮、太常丞直史馆陈尧佐、内殿崇班閤门祗候高继忠等人“分诣开封府界提点刑狱、钱帛”；而《长编》卷六二景德三年三月己巳第1393页注释中载：“《实录》二年十二月，尝记命高继忠等提点府界刑狱、钱帛，疑此即置官事始也。”今取《实录》记载之说。
(11)高承：《事物纪原》卷六《府提点》，北京，中华书局，1989年，第312页。
(12)《长编》卷六九，大中祥符元年八月庚寅、辛卯，第1554页。
(13)《长编》卷一一二，明道二年七月庚辰，第2622页。
(14)《长编》卷一七五，皇祐五年十二月辛酉、壬戌，第4242页。
(15)《长编》卷一八一，至和二年十月己丑，第4378页。
(16)《宋会要辑稿》职官四三之二，北京，中华书局，1997年，第3274页。
(17)《宋会要辑稿》职官四二之一八，第3243页。
(18)《长编》卷二九三，元丰元年十月丁卯，第7157页。
(19)《长编》卷三一二，元丰四年四月甲申，第7572页。
(20)徐自明著，王瑞来校补：《宋宰辅编年录校补》卷一一，北京，中华书局，1986年，第724页。
(21)《宋史》卷八五《地理一》，北京，中华书局，1977年，第2106页。
(22)司马光：《传家集》卷三五，治平二年四月十九日上《言钱粮上殿札子》，文渊阁《四库全书》本，第1094册，第331页。
(23)《长编》卷二一八，熙宁三年十二月壬申，第5305页。
(24)《宋史》卷一八四《食货下六》，第4507页。
(25)《长编》卷四五九，元祐六年六月壬辰，第10974页。
(26)《宋史》卷一九《徽宗一》，第368页。
(27)孙逢吉：《职官分纪》卷四七《诸路提点刑狱》、《提点府界诸县镇司》，北京，中华书局，1988年，第844-845页。
(28)包伟民：《宋代地方财政史研究》，第19页。
(29)《长编》卷三六○，元丰八年十月丙戌注文，第8619页。
(30)《长编》卷六二，景德三年三月己巳，第1393页。
(31)《事物纪原》卷六《府提点》，第312页。
(32)《宋会要辑稿》职官四三之一，第3274页。
(33)《宋会要辑稿》职官四二之一八，第3243页。
(34)潘自牧：《记纂渊海》卷三四《提点刑狱公事》，文渊阁《四库全书》本，第930册，第745页。
(35)《长编》卷二一八，熙宁三年十二月甲子，第5296页。
(36)《长编》卷二五五，熙宁七年八月丙戌，第6241页。
(37)《长编》卷二九三，元丰元年十月丁卯，第7157页。
(38)《长编》卷三四一，元丰六年十二月戊寅，第8208-8209页。
(39)《长编》卷二九一，元丰元年八月庚午，7126页。
(40)《续资治通鉴长编纪事本末》卷六八《青苗法上》，北京，北京图书馆出版社，2003年，第4册，第2202页。
(41)《宋会要辑稿》职官四二之一八，第3243页。
(42)《宋史》卷九五《河渠志五》，第2367-2368页、2370页。
(43)《长编》卷二七五，熙宁九年五月己巳，第6729页。
(44)《长编》卷二九三，元丰元年十月丁卯，第7157页。
(45)《宋会要辑稿》职官四三之六，第3276页。
(46)《宋会要辑稿》职官四三之七，第3277页。
(47)《宋会要辑稿》职官四八之一二二，第3516页。
(48)《长编》卷二七三，熙宁九年二月癸卯，第6686页。
(49)《长编》卷三三八，元丰六年八月庚子，第8156页。
(50)《宋史》卷一六七《职官七》，第3972页。
(51)《长编》卷三七二，元祐元年三月癸酉，第9011页。
(52)章如愚：《群书考索·后集》卷二八《士门·学法类》，文渊阁《四库全书》本，第937册，第378页。
(53)《续资治通鉴长编纪事本末》卷一二八《四辅》，第7册，第3977-3978页。
(54)《宋史》卷一六七《职官七》，第3971页。
(55)《文献通考》卷六一《职官考十五》，北京，中华书局，1991年，第559页。
(56)《文献通考》卷六三《职官考十七》，第567页。
(57)《宋大诏令集》卷二○一《令府界提点往来察举诸县刑狱诏》，北京，中华书局，1997年，第746页。
(58)《长编》卷二九五，元丰元年十二月甲辰，第7179页。
(59)《长编》卷三六四，元祐元年正月壬辰，第8697页。
(60)《长编》卷五一二，元符二年七月乙巳，第12186页。
(61)《长编》卷六○，景德二年六月丙申，第1347页。
(62)《长编》卷二六六，熙宁八年七月己巳，第6523-6524页。
(63)《长编》卷二九○，元丰元年六月丙午，第7086页。
(64)《长编》卷二九六，元丰二年二月壬子，第7208页。
(65)《长编》卷三四一，元丰六年十二月戊寅，第8208页。
(66)《长编》卷二五二，熙宁七年四月庚午，第6150页。
(67)《长编》卷三一三，元丰四年六月癸未，第7595页。
(68)《长编》卷三二五，元丰五年四月甲寅，第7817页。
(69)《长编》卷三三一，元丰五年十一月乙巳，第7979页。
(70)《宋史》卷九四《河渠四》，第2343-2344页。
(71)《长编》卷一○三，天圣三年二月丙寅，第2377页。
(72)《长编》卷一○四，天圣四年七月乙巳，第2412页。
(73)《宋史》卷九四《河渠四》，第2344页。
(74)《长编》卷二六四，熙宁八年五月乙酉，第6478页。
(75)《长编》卷二七四，熙宁九年四月戊子，第6702页。
(76)《长编》卷三二二，元丰五年正月己亥，第7761页。
(77)《长编》卷三三四，元丰六年三月戊戌，第8038页。
(78)《长编》卷三三六，元丰六年闰六月癸巳，第8100页。
(79)《宋会要辑稿》职官四八之一二七，第3519页。
(80)《长编》卷二七八，熙宁九年十月乙酉，第6793页。
(81)《长编》卷三一四，元丰四年七月戊子，第7599-7600页。
(82)《宋大诏令集》卷二○一《令府界提点往来察举诸县刑狱诏》，第746页。
(83)《宋大诏令集》卷二○一《令开封府自四月至八月不须覆验诏》，第747页。
(84)《长编》卷六九，大中祥符元年六月辛亥，第1550页。
(85)《长编》卷一八七，嘉祐三年七月丙戌，第4517页。
(86)《长编》卷二一八，熙宁三年十二月乙丑，第5298页。
(87)《长编》卷三三○，元丰五年十月甲子，第7953页。
(88)《列宁全集》卷三二，北京，人民出版社，1963年，第71页。
(89)李好文：《长安志图》卷上，文渊阁《四库全书》本，第587册，第478页。
(90)黎靖德编，王星贤点校：《朱子语类》卷一三八《杂类》，北京，中华书局，1999年，第3283页。
(91)《新唐书》卷四八《百官三》，第1264页。
(92)《唐会要》卷八六《街巷》，上海，上海古籍出版社，1991年，第1867页。
(93)王建：《王司马集》卷五《寄汴州令狐相公》，文渊阁《四库全书》本，第1078册，第607页。
(94)《长编》卷一二，开宝四年正月癸亥、十月癸亥，第259、270页。
(95)《长编》卷三二，淳化二年闰二月己丑，第713页。
(96)《长编》卷六一，景德二年九月辛未，第1368页。
(97)陆游：《渭南文集》卷二二《记太子亲王尹京故事》，文渊阁《四库全书》本，第1163册，第482页。
(98)《长编》卷五二，咸平五年五月庚戌，第1133页。
(99)《长编》卷四四，咸平二年闰三月庚寅，第936页。
(100)《长编》卷五二，咸平五年五月壬戌，第1134页。
(101)《长编》卷五二，咸平五年六月癸巳，第1140页。
(102)《宋会要辑稿》瑞异二之一八，第2090页。
(103)《长编》卷五六，景德元年正月乙巳，第1227页。
(104)《长编》卷六一，景德二年八月甲辰，第1360页。
(105)《长编》卷五七，景德元年闰九月乙卯，第1261页。
(106)《事物纪原》卷六《府提点》，第312页。
(107)《宋史》卷六《真宗一》，第104页。
(108)陈均：《皇朝编年纲目备要》卷七，景德二年五月，第143页。
(109)《宋史》卷七《真宗二》，第130页。
(110)《事物纪原》卷六，《府提点》，第312页。
(111)王曾瑜：《宋朝兵制初探》，北京，中华书局，1983年，第57页。
(112)《宋史》卷一六六《职官六》，第3932页。
(113)《朱子语类》卷一二八《法制》，第3076页。
(114)《长编》卷三六○，元丰八年十月丙戌条注文，第8619页。
(115)《长编》卷一八一，至和二年十月己丑，第4378页。
(116)《长编》卷六六，景德四年七月癸巳，第1477页。
(117)《宋大诏令集》卷一六一《置纠察在京刑狱诏》，第610页。
(118)《长编》卷二一八，熙宁三年十二月乙丑，第5298页。
(119)《长编》卷二一八，熙宁三年十二月乙丑，第5300页。
(120)邓广铭：《北宋政治改革家王安石》，北京，人民出版社，1997年，第158页。
(121)《长编》卷二一八，熙宁三年十二月乙丑，第5297-5298页。
(122)《长编》卷二二一，熙宁四年三月己酉，第5392页。
(123)《长编》卷二二六，熙宁四年九月乙巳，第5516页。
(124)《宋史》卷一六七《职官七》，第3972页。
(125)《长编》卷二八四，熙宁十年九月癸酉，第6966页。
(126)《长编》卷二八八，元丰元年二月庚戌，第7043页。
(127)《长编》卷二九○，元丰元年六月丙寅，第7092页。
(128)《宋会要辑稿》刑法五之二七、五之二八，第6683页。