政府行使退出权和国有企业改革，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F042.2文献标识码：A 文章编号：1000 —260X（1999）03—0012—07
20年来，我国在推进国有企业改革上作了不懈努力，但国有企业低效率的局面并没有得到根本改变，依然困难重重。造成这种局面的原因是定位不准，把国有企业混同于一般企业，使其规模过大，分布结构不合理。[1]国有企业的根本出路在于对其重新定位， 政府行使部分退出权，国有经济实施战略性改组，推进产权主体多元化，实现制度创新。
一、重新定位是国有企业改革的关键
在现代市场经济条件下，国有企业存在的意义主要体现在3 个方面：一是解决基础设施薄弱问题；二是在必要时带动高新技术产业发展；三是在经济萧条时增加政府投资，以创造就业机会和扩大需求。这可以概括为一句话，即克服经济增长的“瓶颈”。其含义是：当存在“瓶颈”时，办国有企业才有意义；而当“瓶颈”不存在时，就没有意义。而且，即使存在上述3个理由兴办国有企业， 也应该考虑随时把它们民营化的可能性。如果国有企业部门过大、分布面过宽，就会失去其存在的意义。
国有企业是为弥补产品供给不足，预防或减少垄断行为给社会带来与福利相关的效率损失而设立的，盈利或亏损不是评判国有企业成效的标准。在许多情况下，办国有企业就有可能出现亏损，比如一些铁路和大型水利设施，注定是不可能盈利的，必须政府经营，由国家财政来补贴；一些关系国计民生的基础产业部门的企业，即使亏损，也有其存在的必要，因为它能起到克服经济增长“瓶颈”的作用，带动民营企业的发展，从而使国民经济获得高速增长。如果国有企业不是作为克服“瓶颈”而存在，即使盈利企业也失去了存在价值，因为它偏离了自身定位。
然而，在战后的经济发展中许多国家对国有企业功能认识不清，政府投资国有企业不是为了克服经济增长的“瓶颈”，不是为民营企业的发展奠定基础，而是为了盈利或增加财政收入。当然不排除其它的目标，比如解决就业、分配公平、加速工业化等，但是，这样一些目标往往难以实现。在实际运作中，由于部分官员利益集团的存在，国有企业事实上成了“财富转移站”，即把通过税收积累起来的国家财富转移到一部分官员、国企领导人和奸商手里。
这样，分布在盈利部门的国有企业也经常亏损。发展中国家的矿业、冶炼、交通、通讯等部门，几乎都是长期处于亏损状态。在社会经济的运行中，比起国有企业或国有经济，民营企业或民营经济总体上是更有效率的。据统计分析，在基础产业部门，同样规模、同样技术设备的企业，私营企业的效率是国有企业效率的3倍。由于基础产业的特殊性，国家经营和私人经营的效率差别尚不十分明显；而在制度业和服务业，国有企业和私营企业的效率差别则大得多，往往达到十几倍、几十倍乃至无数倍。[2]这意味着国有企业大量地进入盈利部门，无疑是把经济发展推上“死路一条”。
80年代，巴西、阿根廷、墨西哥等国家的债务危机主要是由国有企业的过度膨胀和经济效益低下造成的；泰国、马亚西亚、印度尼西亚、菲律宾等国家的经济增长主要靠农矿产品的出口和外资企业带动。80年代以来，这几个国家日益膨胀的国有企业却一直在抵消经济增长的效果，并衍生出各种问题和危机。到90年代，东南亚和拉丁美洲一样，债台高筑，却又没有发展出有竞争力的大企业，而政府把精力放在国有企业上，结果使民营企业受到压抑。
国有企业过度膨胀，是战后半个世纪发展中国家的最大教训之一。计划经济模式在前苏联的初步成功，使落后国家领导人变得浮躁起来。当然，有些国家的领导人对现代经济规律还是有一定的认识，在开始时想把国有企业限定在基础产业部门，但是由于部分官员利益集团的操纵，国有企业很快延伸到所有领域。
我国国有企业存在的社会经济根源是工业革命以来世界范围内的经济社会化变迁，其直接动因则是科学社会主义理论和前苏联的实践，以及建国初期优先发展重工业的战略选择。因此，其存在虽也包含西方国家国有企业“拾遗补缺”的功能，但其生成依据极为不同，它们不是少量而是大量设立并存在，无论在量还是质的方面，在国民经济体系中都居绝对统治或主体地位。由于过度膨胀，我国在“七五”和“八五”期间浪费了无数的资金，经济增长速度虽高，效益却不理想，目前离“工业化国家”的社会经济标准还相距甚远。这与“四小龙”形成明显的反差。
近几年，有人提出“强强联合”的战略，即国有企业联合起来组成大企业集团以进入“世界企业500强”，这不是在学习韩国模式， 而是在重蹈拉美国家的覆辙。韩国的大财阀企业都是私营企业，是在自由竞争中通过政府培植而成长起来的，而拉美国家80年代的大企业都是国有企业，是由政府拼凑起来的。在经历80年代债务危机和萧条之后，拉美大企业一个个地垮了，重新开始了“私有化”；而在“金融危机”冲击下，韩国那些在90年代初膨胀起来、没有根基的10多个大企业垮了，三星、大宇、现代等40多个大财阀企业却岿然不动。因此，韩国的金融危机在半年多时间就基本上稳定下来了，而拉美在“金融危机”之后却经历了10多年的停滞。尽管东亚发生了金融危机，但它仍然是世界现代化的成功典范。这次危机是一次调整，经过这次调整，东亚将会重振雄风。
东亚经验是培植民营企业的经验。国有企业改革的关键是对其功能重新定位，使亏损企业变为盈利企业是近期目标和权宜之计；而收缩国有经济战线，把那些不能作为经济增长“火车头”的国有企业转为民营，才是长期目标。
二、政府行使部分退出权是国企改革的基本思路
国有企业改革的进程是十分复杂的，因为它涉及经济权力和利益的分配，容易引起一系列的社会问题。但毋庸讳言，以往我们过高估计了这方面的困难，过低估计了民众对改革的承受能力。尽管我国民众有平均主义的传统，但他们并非不能容忍依靠劳动获得财富，人民痛恨的是贪污腐败机制而导致的贫富分化。七八十年代拉美和东南亚国家的教训说明，国有企业比重过大实际上是一种使腐败、不平等和低效率持久化的“混合模式”，政府投资国有企业持久会使腐败分子获取谋利良机，最容易引起社会不满和动荡。
亚洲金融危机爆发后，人们对国有企业功能的认识大大成熟了。目前，无论从知识积累还是从现实条件而言，我国的国企改革都恰逢良机。经过20年改革，我国民营经济已经获得巨大发展，而国有经济效益下降和大面积亏损却影响了整个社会经济改革的进程，这就要求加快推进国有企业改革。改革的基本思路是政府行使部分退出权，不是政府从国有企业中全部退出，而是从国有企业部门中部分领域退出。[3] 这包括3个层次的内容：一是政府从竞争性国有中小企业中完全退出； 二是政府允许部分资不抵债的国有企业被兼并和破产；三是政府从全资国有企业中向社会让出一部分股份。
80年代我国进行以放权让利为主的改革，当时政府却很难行使退出权，这是因为：
首先，我国改革选择的是一条渐进性之路，它的一个主要特征就是体制外改革。这样，非传统部门在传统体制外率先进行改革的时候，传统国有经济部门实际上正在为它们支付成本，如承担大量的就业负担和社会福利分配。在这种情形下，政府对国有企业就不能撒手不管。
其次，国有企业在80年代经济效益不断下降，并出现大面积亏损。究其原因，在一定程度上是政府决策及由此引起的不公平竞争造成，这就无法分辨哪些亏损是由企业的自身行为造成的，哪些是政策因素所致。
第三，从成本利益角度来看，80年代国有企业还在为政府提供大量财政收入，因而政府为企业承担亏损及其他各种补贴可以接受。相反，如果政府从国有企业退出，这不仅要影响政府的财政收入，而且还要为此承担巨大的社会成本，如大量的员工失业所造成的社会不稳定及对改革的抵触。所以，政府当时行使退出权是得不偿失的。
然而到了80年代末90年代初，上述因素便发生了变化。一是非传统改革取得重大进展之后，传统国有经济部门改革的相对滞后影响到整个社会经济改革的进程，因而90年代要求改革从体制外向体制内推进。二是随着市场化改革的深入和宏观政策环境的改善，由不公平竞争所造成的企业亏损因素越来越小，从而使企业自身不良行为得以暴露。三是企业对利润和国有资产的蚕食使政府越来越难以忍受，尤其是国有企业的大面积亏损和银行巨额呆帐，以及国有企业效益下降而导致的政府财政收入减少，已成为90年代宏观经济形势不稳定的重要根源。
此时，政府对企业行使退出权的成本收益状况有了改观。政府行使全部退出权的成本虽然巨大，但与不退出而维持原状所造成的损失相比，行使部分退出权的成本是很低的。即政府从国有经济部分领域和权利中退出，尽管将造成一部分员工失业，政府为此要承担其再就业和安抚费用，但这些成本的支出，与不退出而继续让国有企业亏损和国有资产流失相比，要小得多。因此，在90年代推进国有企业改革进程中，政府行使部分退出权不仅是可能的，也是必要的。
我国的国有企业制度是内生于优先发展重工业的战略选择及计划经济体制的。在放弃这一发展战略和改革计划体制后，改革传统的国有企业制度便不可避免。我国国情决定了国有企业改革不可能一蹴而就，只能走一条渐进之路。政府对企业行使部分退出权，是与渐进式改革相适应的，它可避免对国有企业实行激进的私有化改革而导致的经济急剧衰退和社会动荡。所以，这应该是现阶段国有企业改革的基本思路。
三、国有企业应实行有进有退的结构性调整
由于战线太长，国有企业进入许多本应由市场来管的领域，不仅管不好，而且效率极低，成本颇高，不仅影响其功能的发挥和国民经济整体效益的提高，也不利于政府职能的转变，因而调整势在必行。通过国有资产存量的流动和重组，国有经济逐渐从一般竞争性行业和产业退出，加强重点行业和产业，改善国有资本配置结构。[4]
国有企业和民营企业应该有相对明确的职能分工，国有企业主要应向那些私人企业不宜和不愿进入的基础性、公用性、服务性部门或自然垄断部门发展。国有企业重点进入的行业和产业主要有4 类：一是涉及到国家安全和主权的国防工业和在国民经济中具有制高点地位的高新技术产业。在军工领域应基本保持国有独资经营，航天、超大规模集成电路等高新技术产业关系到国家的综合经济实力和在国际上的竞争力，而且投入大，风险高，尤其需要国家大量投入和扶持；二是能源交通等基础产业。这些产业是国民经济发展的基础，投资规模大，回收周期长，国有经济控制了这些产业，就能控制整个国民经济；三是粮食等特殊商品和少数特殊行业必须由国家经营。流通领域的粮食、食盐、化肥等特殊商品的储备、批发、进出口和少数重要商品能否保证供应和价格的高低直接关系到社会稳定，国家宜直接经营和调控。造币业、烟草加工业属于特殊行业，不能由民间资本经营，只能由国家垄断生产和经营；四是供水、供电、供气、食盐的生产和供应、大型医药制造、城市道路和交通运输、文教、卫生、体育等公益性领域。这类领域具有公益性，价格受国家控制，不宜完全市场化，应主要由国有资本来经营。
以上4类行业和产业是国有企业要进入并搞好的重点， 国家应在资金、政策等方面给予重点倾斜，以使其得到优先发展。即便是上述行业和产业，除少数涉及国家安全的国防工业和极特殊情况外，也不应排斥非国有经济的投资和经营，因为非国有经济参与这些行业和产业的投资和经营，可以防止垄断，保持适当竞争，推进技术创新，提高产品和服务质量。
从今后来说，国有企业应主要搞好重点行业和产业，很显然，这需要强有力的国有资本支持，那么资金从何而来？途径无非是两个：一是国家财政安排的投入。受我国财政状况限制，这方面的投入每年不可能增长很多。二是对国有资本存量进行调整，即通过对目前一些行业、产业国有经济的收缩或退出，筹措资本来实现对重点行业、关键产业国有资本的充实。那么，国有企业应从现存哪些行业和产业收缩或退出呢？第一类，农林牧渔业。该领域的生产比较适合集体和个体经营，而且长期以来我国主要是靠集体和个体经营，目前这些经济成分的生产已基本能够适应国民经济发展的要求。第二类，轻纺工业，包括食品加工和制造业、饮料制造业、纺织业、化学纤维制造业、塑料制造业、非金属矿采选和制品业、服装及其他纤维制造业、皮革、毛皮、羽绒及制造业、木材及竹材等采运、加工制造业等。第三类，普通加工及制造业，包括金属制品业、普通机械制造业、仪器及办公用品机械制造业、电器机械及器材制造业和其他制造业等。第四类，零售贸易及餐饮业、社会服务业、建筑业等。
之所以把以上4类行业和产业作为国有企业收缩或退出的对象， 主要因为：一是这些行业和产业大都不是我国目前国民经济的重要行业和关键产业，国有企业在这些领域收缩或退出，对整个国民经济发展不会产生多大影响。当然，这是就总体而言的，并不排斥在这些领域中原有的一些经营管理好、产品和服务有竞争力、经济效益高的企业继续存在，但在组织形式上也要实行公司制。二是与基础产业和基础设施相比，这些产业和行业一般具有投资少、规模小、见效快的特点，比较适合民营经济经营。
市场经济的基本规律是遵循价值规律。对于大多数竞争性行业来说，在追求利润的动力驱使下，私人资本和外资会积极经营并参与市场竞争，实现竞争性产业的繁荣。在这种情况下，有限的国有资本完全没有必要再去参与私人资本竞争，或者说与民争利。然而，由于历史原因和保持经济稳定的需要，在一部分竞争性领域国有企业还需要存在一定时期，随着民营经济的发展，逐步地退出来。否则，操之过急，有可能造成社会政治和经济的动荡。
在一定时期仍然需要国有企业存在的部分竞争性产业有：一是部分工业行业，包括黑色金属矿、有色金属矿的采选、冶炼及压延业、化学原料及制品制造业、专用设备制造业等。按性质说，这些行业属于竞争性行业，根据国外市场经济的一般规律，国有企业可以不进入这些领域，放手让民间资本去经营。但由于这些行业大都是基础工业，而且目前国有经济在这些行业占有很大的比重，国有企业在短时间退出可能会对国民经济稳定发展带来严重影响，因此这些行业中的国有企业在一定时间内还可继续存在，同时允许其他经济成份参与该产业投资和竞争，逐步缩小国有经济的比重。二是金融保险业。从今后发展方向看，金融保险业也要走商业化、市场化的道路，允许多种经济成分进入，相互开展竞争。所以，今后国有经济在金融保险业中的比重将逐步降低。尽管如此，在今后相当长的一段时间内，国有金融保险仍要保持一定的比重，以利于国家宏观调控，防范金融风险。三是房地产业。其发展趋向也是多种所有制并存，但从西方国家经验看，在今后的相当长时间内，国家仍要掌握一定数量的房地产，土地批租权一定要控制在国家手中，以稳定经济运行，增加财政收入，解决一些低薪阶层的住房等需要。四是民航运输业。民航运输业的航空公司目前基本上是国有的，作为竞争性行业，今后也要放开，让其他经济成分进入。但考虑到国有航空公司在管理和安全方面的优势，有必要在一定时期内保留一部分国有的航空公司，如果考虑到一部分国有航空公司还要参与激烈的国际航空市场竞争等因素，国家还应当在资本上给予优先保证。至于机场的建设和管理，国际上一般由国家垄断经营，我国也应如此。
四、结论
国有企业效益不高是一个普遍性的问题，世界各国都面临着如何提高国有企业效率的现实挑战，目前各国都在对此进行研究，但都没有找到从根本上解决问题的良策。每个国家都有其不同的国情和工业发展道路，就是在同一个国家，由各方面条件所决定的国有企业特点和发展道路也不相同，但总的认识是国有企业要准确定位，按市场经济要求推进制度创新。
第一，国有企业存在和发展的根本目的是为国民经济发展创造条件，它一般应配置在最重要的部门。国有企业存在的必要性和其他经济成分的不可替代性并不在于效率，而在于其承担的特殊职能，即国有企业生产和提供那些一般企业不愿提供或无力生产却又是社会所需要的产业和服务，克服由“外部经济性”所引起的市场失灵。
第二，政府可以通过行使部分退出权方式，让大部分竞争性企业参与市场竞争。西方国家采取民营方式改造国有企业，目的是引入竞争机制，把企业推向市场。[5]我国国有企业改革可以借鉴这一经验， 政府行使部分退出权，把竞争性企业推向市场，使其直接参与市场竞争；对于垄断性或社会公益性企业，原则上不以追求利润最大化为目标，但也可以引入竞争机制，让一些私人资本或私营企业参与这些行业的经营。
第三，推进企业重组，重点是实施有“进”有“退”的结构调整。一是退出领域广泛的竞争性行业，进入到关系国计民生的基础产业、战略性产业和特殊产业；二是退出大部分夕阳产业、初加工和低科技含量的产业，进入到高新技术产业；三是退出大部分缺乏竞争优势的一般中小企业，进入到跨地区、跨部门、跨所有制甚至跨国家的大型企业集团。
第四，推进产权主体多元化，实现制度创新。除特殊行业外，多数国有企业应建立多元化的产权主体结构。一是要将国有独资企业变成国有多元控股和国家参股企业，大量引入非国有的其他股东，包括法人股东和个人股东；要将大量通过银行中介机构形成的居民对国有企业的债权转化为居民直接持有或通过非银行金融中介机构间接持有的股权。二是要在现行国有独资的企业中，变单一国有股东为多元国有法人股。多元化的股权结构将有可能克服国有企业资产“所有者缺位”的弊端，有利于建立有效的公司治理结构，使之成为社会主义市场经济中富有活力的微观主体。
收稿日期：1999—05—04
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