城市土地使用者产权的“长约年租制”探讨，本文主要内容关键词为：长约论文,使用者论文,产权论文,土地论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在传统的计划经济体制下，城市土地资源的配置是无视经济规律的，集中反映在城市土地使用制度的“三无”，即城市土地的无偿、无限期、无流动性的使用制度上。伴随社会主义市场经济的发育成长和社会主义经济体制架构的逐步搭建，城市土地使用制度改革正向“三有”，即城市土地的有偿、有限期、有流动性的使用制度方向推进和深化。城市土地“三有”使用制度的核心是城市土地的有偿使用，而城市土地的有偿使用则是通过城市土地的租赁制来实现的。城市土地的租赁制有多元化的具体实现形式，城市土地使用者产权〔1 〕的“长约年租制”就是其中之一。本文拟就城市土地使用者产权的“长约年租制”进行一番理论上和实践运作上的探讨，藉以进一步深化我国城市土地使用制度改革，不断充实和完善多元化的城市土地租赁形式。
一
城市土地使用者产权的“长约年租制”，是把城市土地使用者产权的长期租赁方式与零星租赁中的年租方式结合起来的一种新型租赁形式。城市土地使用者产权的“长约年租制”在租赁契约上的期限比较长，可以在城市土地使用者产权的法定最高让渡年限期间内取租赁契约的合理年期值；城市土地使用者产权的承租人向其出租人不是一次性地支付租赁契约年期内的资本化地租，而是在支付其首期租赁价金的基础上，按年度定期向其出租人支付包括年地租、年土地资本折旧和年利息在内的年租金或年土地使用费。
（一）城市土地长期租赁制与城市土地国有制在运作实践中的矛盾
城市国有土地实行租赁制本来是城市土地国有制在经济上的有效实现形式。因为，从理论上讲，城市土地租赁制让渡的不是城市土地的所有者产权，而是一定期限的城市土地使用者产权；国家并没有因为实施城市土地的租赁制而放弃城市土地的国有制。但是，如果城市土地使用者产权租赁的年期很长，其城市土地使用者产权的租赁价金就趋近于城市土地所有者产权的买卖价格。这样，也就在事实上极易使人产生国家出让土地使用者产权已约等于出卖土地所有者产权的观念。
在现实社会经济生活中，城市土地使用者产权租赁行为的承租方一俟谈及其租赁年期时，往往要尽力争取城市政府以法定最高租赁年限满打满算，从而使其城市土地使用者产权的租赁价金接近于城市土地所有者产权的买卖价格。本来，按市场经济的运行规则，作为城市土地所有者产权的委托代表者的城市政府，应尽量缩短城市土地使用者产权的租赁年期，以尽可能控制性地利用城市土地并及时获得部分土地增值收益。但某些城市政府却急功近利，顾及个别官员的“政绩”和尽可能多地获得眼前利益，往往把城市土地使用者产权的租赁期限作为“优惠政策”而加以奉送，从而导致城市土地国有制在其租赁年限上遭受侵蚀，产生年期土地收益的流失。另一方面，作为城市土地使用者产权的占有者，以为给付了租赁形态的地价〔2〕， 似乎就成为了事实上的土地所有者，城市土地国有制的观念被给付长期租赁“地价”而淡化。尽管城市土地的使用者每年要交纳城市土地使用税，但从理论上讲，城市土地使用税毕竟与城市土地的所有者产权无关。因为，对城市土地征税，依据的是国家的行政权力而不是资产产权上的权利。
然而，实行城市土地使用者产权的“长约年租制”，其城市土地使用者产权的租赁年期虽然可能比较长，但其租赁价金表现为“年租”。因此，就与理论上的买卖城市土地所有者产权的地价有相当大的差别，从而不易使城市土地的使用者产生享有其所有者产权的错觉。同时，城市土地使用者产权的年租制，可以随时提醒用地者向作为城市土地所有者产权人的国家交纳年租，城市土地国有制的观念在经济上随时得以巩固与强化，从而可以有效地化解现行城市土地长期租赁制与城市土地国有制在运作实践上的矛盾。
（二）城市土地长期租赁制与保护耕地资源的现实矛盾
实行城市土地的租赁制是加大用地成本约束的有效经济手段，从而可以起到保护耕地资源的积极作用，但这只是一方面。另一方面，实行城市土地的租赁制又给城市政府开辟了新的财源。城市政府由此受到了巨大的利益刺激，往往把长期租赁城市土地使用者产权并获得一次性的土地出让金誉为城市政府的“第二财政”；同时还把有限的土地作为招商引资的“法宝”，“以地招商，以地生财”被某些城市政府看成是招商引资的“成功经验”。正是基于这种利益上的巨大驱动，本届政府把下届政府应该租赁的城市使用者产权也给“超前”租赁了。由于城市土地使用者产权一租赁就是几十年，城市政府当年就把今后几十年的城市土地收益都集中起来并且花光了；明年缺钱用，城市政府又得再批租另外的城市土地使用者产权，而且一批租又是几十年。众所周知，任何收入都具有宜升不宜降的刚性。这种城市土地使用者产权的长期租赁，恐怕是导致目前城市政府偏好一次性批租长期城市土地使用者产权，从而给耕地资源保护带来巨大压力的重要经济原因之一。
然而，实行城市土地使用者产权的“长约年租制”，减轻了一次性获得城市土地出让金的巨大刺激，城市政府每年均可从租赁的城市土地使用者产权中获得稳定的土地年租，不至于出现获取土地收益上的“寅吃卯粮”现象，从而可以弱化城市政府在租赁城市土地使用者产权上的急功近利行为，进而有助于落实耕地保护政策和实施有效的耕地保护措施。
（三）城市土地一定年期的资本化年租与城市土地年租之间的矛盾
城市土地在租赁价金体系上应保持一种合理的比价关系。这种合理的比价关系表现为，城市土地使用者产权一定年期的资本化年租，可以通过既定的还原利率表现为相应的城市土地使用者产权的年租。但是，鉴于城市土地使用者产权的长期租赁价金主要受制于国家以长期出让方式租赁城市土地使用者产权的价金，而后者又是一种以当时的城市土地年租与当时的银行存款利率为基准，并以此确定的一定年期的城市土地使用者产权价金，从而很难与城市土地使用者产权的年租形成动态的合理比价关系。这样，就造成了城市土地一定年期的资本化年租与城市土地年租之间的矛盾：两者不能反映城市土地租赁价金序列中的现时性的合理比价。同时，国家无法及时地通过垄断性的城市初级地产市场机制来发现竞争性的城市次级地产市场上的城市土地租赁价金；从而，也就使国家无法有效地利用价格杠杆，无法自觉地遵循城市地租地价规律来调控整个城市地产市场和城市土地的租赁价金。
然而，城市土地使用者产权的“长约年租制”通过“长约”和“年租”的双重运作机制，既能反映城市地产市场上长期租赁价金的运行轨迹，更能以现时性的年租来体现当时当地的城市土地租赁价金的水平。所以，城市土地使用者产权“长约年租制”的实施与运作，不仅有助于城市政府及时地校正城市土地使用者产权长期租赁价金的运行偏差，从而使城市土地一定年期的资本化年租与城市土地年租之间动态地保持反映城市地租地价规律的合理比价；而且，通过城市土地使用者产权年租的收取，可以动态地影响城市土地租赁价金水平，为城市地产市场的中介机构和其他市场主体提供公开化和透明度高的市场信息，藉以积极而有效地调控城市地产市场和城市土地租赁价金。
（四）一次性收取城市土地使用者产权出让金与其他相关方面改革的经济承受力不足的矛盾
目前，城市土地使用者产权的长期租赁大都采取了一次性收取出让金的方式。这种方式虽然在城市土地使用制度改革上有其不可替代的积极作用，但在其运作的实践中却给其他方面的改革设置了难以回避的障碍。例如，企业转换经营机制和转变经济增长方式而进行的企业改制和产权重组，就涉及一次性补交城市土地使用者产权出让金的问题。对于大多数企业特别是一些大型和老的国有企业而言，本来资金就难以为继，还要在企业改革与产权重组的过程中，一次性地拿出一笔巨额资金来补交城市土地使用者产权出让金，这无疑是雪上加霜的难题。这样，城市土地使用者产权长期租赁在运作的实践上，就成为企业转制和改革中的阻滞，从而在事实上影响了这一改革的深化和经济增长方式的转变。或者，为了推进企业的“两个根本性转变”，城市政府又不得不考虑企业的实际经济承受能力，反过来对企业占有的城市土地使用者产权所应该交付的出让金实行大幅度的折扣或减免。这样，又不仅违背了城市土地使用制度改革的初衷，而且还导致了国有土地资产收益的流失和企业间的不公平竞争。再比如，开发商品住宅，发展住宅产业，使住宅建设成为经济的新增长点和使住宅消费成为新的消费热点，也存在类似的问题与矛盾。目前，我国城市人口的收入水平还不高，刺激住宅建设和住宅消费的有效手段是理顺与家庭收入相适应的合理房价。城市土地使用者产权的长期租赁出让金一次性地打入房价，是导致目前商品住宅价格居高不下和大量商品住宅空置的重要原因之一。据有关部门的抽样调查，目前的商品住宅价格中，土地费用大约要占20%左右。一次性地打入商品住宅价格的土地费用过高，使得理顺商品住宅价格的难度增大，以致不可避免地制约了住宅商品化的进程和遏制了潜在的住宅消费需求，进而成为城市住房制度改革和促进住宅产业发育的一种阻碍。
既要深化城市土地使用制度的改革，又要使之与其他相关方面的改革协调运行，那末，城市土地使用者产权的“长约年租制”就是一种满意的抉择。因为，它既积极地体现了城市土地的有偿、有限期、有流动性使用的改革思路，又稳妥地考虑到了城市用地者的实际经济承受能力。以城市用地者支付城市土地年租金的形式来有偿使用城市土地，体现了各项改革的协调和配套，适应了经济体制转轨过程中的“磨合”现状和改革措施实施中的“软着陆”的策略取向。
（五）单纯的城市土地年租与用地者要求获得长期城市土地租赁产权的矛盾
单纯以收取城市土地年租金的形式来租赁城市土地使用者产权，虽然对城市用地者来讲，容易与其当前的经济承受能力相适应，但城市用地者却不能由此获得长期的城市土地租赁产权。由于没有长期的城市土地租赁产权，城市用地者就不具有稳定性的土地资产。于是，该城市用地者在与他人合资和产权重组时，就缺乏资产信誉；在向金融机构融资时，也会因此而遇到无抵押的土地资产的麻烦。
把城市土地使用者产权租赁的“长期契约制”与交付城市土地租金的“年租制”结合起来，就可以较好地解决城市用地者在经济承受能力有限的情况下，又要求获得长期城市土地租赁产权的意愿。城市用地者与城市土地使用者产权的出租方签订了“长期租赁契约”，向作为城市土地所有者产权主体的国家或委托代理人支付了首期城市土地租金后，便可取得《土地使用证》，从而也就享有了长期的城市土地租赁产权。至于余下的城市土地租赁价金，城市用地者可以在城市土地使用者产权的长期租约年期内，按土地年租金的方式向出租方逐年支付。这样，城市用地者照样可以像城市土地使用者产权的出让取得或转让取得那样，享有长期的城市土地租赁产权，只不过在“长约年租制”的场合，其出让金或转让金不是一次性地付清，而是按其土地首付金和土地年租金逐年分期付清罢了。
二
城市土地使用者产权的“长约年租制”在理论上是否讲得通，在实践上是否具备可操作性？这可能是有关人士所关注的。
从理论上讲，城市土地使用者产权的“长约年租制”，无非是把有关法律、法规所界定的城市地产市场体系中的城市土地使用者产权出让制或转让制，与以收取土地年租金为特征的城市土地使用者产权出租制结合起来的一种新型城市土地租赁形式。城市土地使用者产权的“长约年租制”，是在城市土地使用者产权出让制（转让制）与以收取土地年租为特征的出租制之间进行了“取长补短”，它在理论上符合城市土地使用者产权的租赁规范，仍属城市土地使用者产权租赁体系的架构之内。一般说来，使用期限长的物品在长期租赁中都可以引入类似于买卖的运作机制。既然，交易额巨大的商品在买卖中可实行分期付款，那末，在长期租赁价金巨大的城市地产中为什么又不能实行按年付租呢？
从实践上看，在城市土地使用者产权的出让中，事实上存在分期付其出让金的情况，只不过不像付城市土地使用者产权年租那样规范罢了；同时，在城市土地使用者产权的长期租赁中，事实上还存在不少减免其出让金的现象。与其让这些名为城市土地使用者产权的出让，实为“分期付租”或“减价让地”的现象不明不白地存在，不如将其纳入合法的公开渠道，以城市土地使用者产权的“长约年租制”来规范城市土地使用者产权的租赁行为。因此，从目前城市土地使用制度改革的现状及其深化的取向着眼，构建城市土地使用者产权的“长约年租制”在实践运作中的若干规范，是颇有裨益的。
（一）按照政企分开的原则，组建国有地产租赁公司
实行城市土地使用者产权的“长约年租制”，需要有一个作为出租方的租赁主体，以代理国家出租城市地产并收取土地年租。显然，按照政企分开的原则，这一租赁主体应该具备市场主体的性质与特征，从而不宜由城市政府或政府的土地管理部门来直接充当。这如同国有资产的投资经营活动不能直接由政府或政府的国有资产管理部门来从事，而必须由具有商务中介性质的国有资产投资公司来从事一样。国有地产租赁公司可以作为政府土地管理部门直属的专门从事城市土地使用者产权租赁活动的垄断性商务中介实体，它按照政府批准的城市土地租赁的长期规划与年度计划，直接面向有资格承租城市土地的用地者签订城市土地使用者产权租赁合同，并负责向城市用地者收取相应的租金或价款。国有地产租赁公司所收取的城市土地使用者产权首期租赁价金和年租金可参照城市土地使用者产权出让金的管理办法来运作，考虑到国有地产租赁公司的市场主体性质，可按其收取的城市土地使用者产权租金或价款的一定比例，提取国有地产租赁公司的运行费用。
（二）按多种租赁形式并存的思路实施城市土地使用者产权的“长约年租制”
实行城市土地使用者产权的“长约年租制”，并不是要完全取代现行的城市土地使用者产权的其它租赁方式。就城市用地者直接从初级地产市场上取得城市土地使用者产权而言，他可以在城市土地使用者产权的“出让制”、“年租制”和“长约年租制”等具体的租赁形式中，根据其获得城市土地使用者产权的取向、当时和今后一个时期的经济承受能力，以及对城市地产市场的价格预期，作出自己取得城市土地使用者产权投资方式的抉择。应该说，对城市用地者而言，在有序的城市地产市场中，受城市地租地价规律、供求规律和竞争规律的导引与强制，以“出让制”、“年租制”和“长约年租制”等具体的租赁形式来获得城市土地使用者产权，存在相应对称的“责、权、利”关系，并不存在城市土地使用者产权的哪一种租赁形式对其绝对有利或绝对不利的判断。
城市土地使用者产权的具体租赁形式的“有利”或“不利”，只是针对某一具体时空条件下的具体城市用地者的实际情况而言的。例如，某一城市用地者以出让方式获得了一定年期的城市土地使用者产权，虽然用地者一次性给付城市土地出让金的压力大，但在今后的相应年期内，不必再向作为城市土地所有者产权代表人的委托代理机构就使用这宗城市地产付费；反过来，用地者以“长约年租制”方式获得一定年期的城市土地使用者产权，虽然当时给付其租金的压力小，但作为城市土地使用者产权的承租人，必须在今后的相应年期内每年向城市土地使用者产权的出租人给付年租，而且还可能遇到城市土地年租上调的风险。作为城市土地所有者产权代表人的国家同样如此，以“长约年租制”的方式来租赁城市土地使用者产权，虽可使国家每年获得稳定的城市土地租赁收益，但不如“出让制”方式来租赁城市土地使用者产权那样，可一次性筹集一笔可观的资金，以解决当前经济上的燃眉之急。
当然，就目前城市土地使用制度改革现状和城市用地者的承受力而言，城市土地使用者产权的“长约年租制”确有其特殊的实施意义和实践价值。因此，为了解决目前城市土地使用者产权租赁形式中难以克服的若干矛盾，可以在实行城市土地使用者产权的“长约年租制”上作些诱导性的政策倾斜。比如，对实行城市土地使用者产权“长约年租制”的用地者减免城市土地使用税，使其避免缴税与付年租的双重负担，从而起到某种鼓励作用。
（三）精心设计和构建城市土地使用者产权“长约年租制”的运作机制
城市土地使用者产权“长约年租制”的运作，作为一项系统工程，需要精心设计和构建其稳健运行的关键部件与相关环节。
1.在城市土地使用者产权的长期租赁年期上，仍可以城市土地使用者产权的法定最高出让年期为其最高线。在此法定最高年限之下，可设置若干个城市土地使用者产权长期租赁年期的档次，以构成城市土地使用者产权的“长约年租制”在长期租赁年期上的序列。
2.城市土地使用者产权的“长约年租制”在城市土地租金支付方式上，应设置首期城市土地租金与城市年租金两种类别的不同交付方式。首期城市土地租金按城市土地使用者产权的长期租赁年期的长短来确定，主要体现租赁期内城市土地年租金资本化中，作为城市土地所有者产权人应该收取的那部分土地增值收益。
城市土地使用者产权的“长约年租制”中的首期城市土地租金，具有租赁保证金的性质，是城市用地者获得城市土地长期租赁产权资格或权证的价金。城市用地者在向城市土地使用者产权的出租人支付了首期城市土地租金后，便可获得享有城市土地长期租赁产权的资格，但同时还必须每年按期向城市土地使用者产权的出租人支付城市土地年租，以全面履行占有和使用城市土地使用者产权的义务。其城市土地年租水平可按城市政府公布的标定宗地年租价加修正系数来确定。
3.在城市土地使用者产权的“长约年租制”的约束机制上，当城市用地者不按期向城市土地使用者产权出租人支付城市土地年租时，城市土地使用者产权出租人可首先令其限期补付城市土地年租并同时补交滞付金，否则将相应缩短其租赁年期，直至中止其城市土地使用者产权的承租资格。当承租资格被中止后，其预先支付的首期城市土地租金不退还。
4.在城市土地使用者产权的“长约年租制”的流转机制上，城市用地者所享有的城市土地长期租赁产权可以依法转让。其转让的城市土地长期租赁产权资格的年期，是该承租人与出租人所签订的城市土地使用者产权长期租赁年期减去该承租人已享有或使用的城市土地使用者产权的年期，其转让价金以相应年期的城市土地使用者产权首期租金水平为基准，依城市地产市场上的供求竞争影响而上下波动。当城市土地长期租赁产权资格被转让后，新的受让人就全面继承了原承租人的权利和义务，因而必须按照原“长约年租制”的合同规定，开发、利用和保护所受让的城市土地，并履行按期向出租人支付城市土地年租的义务。
5.在城市土地使用者产权的“长约年租制”合同条款上，可以参照现行的城市土地使用者产权出让合同的有关条款，再加入体现“长约年租制”的一些特殊条款。比如，关于首期城市土地租金及到位时间、城市土地年租及支付时间、不按期支付年租的违约惩罚等。
6.在城市土地使用者产权的“长约年租制”的实施步骤上，应该先在个别有条件的城市试点。在此基础上，进一步总结经验，完善其运作规范及收取城市土地年租的一些管理规则与办法。然后，再逐步在较大范围和城市土地使用制度改革进展顺利的城市推广实施。
（四）补充和完善城市土地使用者产权租赁的法律、法规
城市土地使用制度改革的深化必须在法制的保障下进行，城市土地使用者产权的“长约年租制”也必须纳入法制的轨道。因此，我们应该对已经颁布和实施的有关城市土地使用者产权租赁的法律法规进行修改、补充和完善。当前，应该抓紧对《中华人民共和国土地法》（草案）征求意见，加快其修改步伐，尽快提交全国人大常委会讨论通过、颁布实施。同时，还要制定《中华人民共和国城市土地租赁法》，使城市土地的租赁行为、租赁市场、租赁秩序等进一步法制化，从而使包括城市土地使用者产权“长约年租制”在内的各种城市土地租赁形式有法可依，有法必依，使社会主义市场经济条件下的城市土地租赁活动规范有序，进而在合理配置城市土地资源的过程中发挥积极而充分的基础性作用。
注释：
〔1〕笔者认为，在社会主义市场经济条件下， 城市用地者所享有的不仅仅是城市土地的使用权，而是城市土地的使用者产权；作为城市土地所有者的国家所享有的已不再是传统意义上的城市土地所有权，而是城市土地的所有者产权。
〔2〕在我国，由于城市土地的国有制， 不存在某些市场经济国家那样的买卖土地所有者产权的地价。
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