国有企业治理主体的界定：从理论到实践，本文主要内容关键词为：国有企业论文,主体论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公司治理主体的理论界定
（一）公司治理主体W＞1
公司治理主体W＞1的命题是针对单边治理而言的。所谓单边治理，主要是就公司治理所遵循的物质资本逻辑而言，是指企业的物质资本所有者单独拥有企业治理权，行使剩余控制权，并且拥有企业剩余。拥有治理权的一方雇佣不拥有治理权的另一方，后者须按照雇主的意图从事生产经营活动，并获得固定的合同收益，企业契约中物质资本所有者对于雇佣工人的绝对优势和支配地位是其显著特征，个人业主制和合伙制企业是其典型代表。主流企业理论一直认为企业是资本家的企业，资本投入者承担企业的经营风险，股东应该拥有企业剩余索取权和控制权，所以公司治理应该实施股东单边治理。世界各国现行的公司法主要体现这一思想。哈特等人的资本强权观是这种公司所有权实现的理论基础。[1](270－304) 但随着时代的进步，单边治理观正受到越来越多的批评。
首先，这种模式基于资产经营风险抵押功能，把企业所有权天然赋予物质资本投入者，夸大了资本投入者的绝对权威，忽视现代企业中信息、创意、知识和能力等无形资源正占据着越来越重要的地位，正如科斯所说的，影响他人损益的行为也可视为生产要素和权利。[2](191) 因此，西方许多国家已逐步摒弃“资本雇佣劳动”的单边治理模式，例如将员工作为利益相关者参与公司治理，并已经作为一种制度得以确立。
其次，企业理论把企业看作是一系列契约的连接，其内在遵循的是博弈均衡的原则。问题是这种契约关系具有不完备性和信息的不对称性，因而才产生了公司治理问题。所以，公司治理的实质在于股东等治理主体对公司经营者的监督与制衡，以解决逆向选择和道德风险问题。这实际上告诉我们，公司经营者与物质资本所有者等其他利益相关者相比，仍是一个客观上存在的强势治理主体，不管你是否承认或喜欢。
最后，自国家产生以来，国家对本国内所有的经济组织或个体始终拥有或多或少的外部治理权，这种权力主要通过法律、行政、经济等手段实现。
因此，纯粹的单边治理从来没有存在过，将来也不会出现。
（二）公司治理主体W＜利益相关者的集合U
相关利益者共同治理理论是最近提出的公司治理理论。这一理论认为传统的股东至上主义是基于物权的认识，忽视了企业其他利益相关者，诸如作为管理者的国家、经营者、员工、债权人、供应商、客户和所在社区等的利益。他们也为企业贡献了专用性资产，应该拥有企业的治理权，对公司决策、经营享有一定的发言权，共同推动公司发展。[3](11－21)
尽管学者们从不同角度论证了相关利益者共同治理的理论进步，但终究是理想化的主体安排，是一种乌托邦式的构想。
1.我们从波特提出的五种竞争力模型看，在公司的利益相关者中至少存在两个竞争者（当然也是公司的合作者）：供应商和客户。
（1）供应商是公司生产资料的供给者和引致投资者，即他们的投资是由公司的产量或规模决定的。一般说来，交易规模越大，交易合同期限越长，供应商的资产专用性程度越高，供应商就越是与公司休戚相关。因此，供应商当然要求享有对公司营运的监督权。但供应商要求监督企业的根本目的是为了维护自己的利益，剥夺企业对供应商的选择权，使企业成其产品“永久销售市场”和“经济殖民地”。因此，引入供应商治理无异于“引狼入室”。
（2）企业价值和利润能否实现，在很大程度上取决于客户的选择。客户选择企业的产品或服务，并不是客户与企业的“无私合作”，而是符合客户“自身利益的合作”，它在一定程度上证明了企业治理的成功。同时，客户又是企业的竞争者，其竞争力的大小取决于客户“谈判力量”的大小。各国法律赋予消费者许多权利，但这些权利并不等于企业治理权，公司治理权是有关公司的剩余控制权和剩余索取权，显然，客户不具有这种权利。
（3）客户和供应商作为一个经济主体和公司利益相关者，在一定条件下也分享公司的收益和承担相应的风险，因此，对公司有包括公司治理权在内的各种各样的要求是正常的，但这种要求权是否应该满足则取决于公司自身的目标函数，这是公司自主经营权和独立法人地位的体现。同时，利益相关者分享公司的收益和承担相应的风险，不一定是“剩余受益”和“剩余风险”，公司“利益相关者”不等于“公司治理者”，“对公司治理和治理结构有影响”也不等于就是“参与公司治理”。[4](78－81)
2.从利益相关者的目标来看，在公司这个契约集合体中不可能实现各自利益目标的最大化。公司治理是实现公司目标的保证，公司目标又形成公司治理标准，是制定公司治理规则、实施公司治理的基本指南。公司不仅追求经济目标，也应当在经济目标实现的前提下追求社会目标。但不可能通过企业目标多样化，来实现契约参与人各自不同利益目标的最大化。
（1）公司的基本目标只有一个——价值增值或利润最大化。彼得·德鲁克认为，任何企业都应当有一项简单、清楚和统一的目标。而企业统一的目标又是什么呢？著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼认为，“企业的一项、也是唯一的社会责任是在比赛规则范围内增加利润”。弗里德曼并不否认企业的其他社会责任，这里的“比赛规则”实际上是指企业在增加利润的同时应当履行的社会责任或社会目标。如果把契约参与人各自不同的利益目标平等化，必然要求企业目标多元化，其结果是企业很可能没有基本目标，企业组织也就不会存在。正如黄少安等指出的，如果利益相关者都参与公司治理，公司将没法治理，公司治理也就成了无边界的结构。[4](78－81)
（2）从交易费用来看，由于利益相关者们的目标是不一样的，甚至存在冲突，当其共同分享公司治理权时，为了达到各自利益的均衡，都会对企业的决策提出看法和建议，这将导致治理秩序的混乱，从而使企业经营决策成本增加，有时甚至无法决策，从而使企业契约失去比市场契约创造更大利益的功能。例如，债权人偏爱风险小的投资项目，而投资人则偏爱风险大但投资回报率也高的决策。这就意味着债权人和投资人之间有时存在着不可调和的、由各自利益决定的矛盾。正如张维迎所说，利益相关者模式无法解决利益相关者利益加总问题。要求经理人对利益相关者负责，实际上是把企业由一个经济组织变成政治组织，势必使得企业决策变成一个无休止的讨价还价过程，导致交易成本上升。[5](68－70)
（3）企业目标的多样性，无法激励、约束经营者的经营行为。由于利益相关者目标的多样性带来的企业目标多样性，将使企业不能通过外部资本市场进行评估和治理。
综上所述，从企业治理角度分析，企业的目标只能是单一的，且是可衡量的经济利益，企业的治理主体是追求经济利益且能整合的利益相关者，而不是所有利益相关者。
由此，我们不难得出结论：1＜公司治理主体W＜利益相关者的集合U。
二、西方国有企业治理主体的基本模式：1＜W≤4
价值创造是一切企业的目标，也是对公司治理做出评价的关键依据。虽然单边治理模式和利益相关者共同治理已成为公司治理主体选择的两极，但这并不等于世界各国的公司治理主体都必然会趋向于同一种模式。
（一）新加坡模式：国家治理＋经营者治理＝双边治理
新加坡的国民经济中，国企的贡献占很大比重，其总体效益明显高于私有企业，对新加坡经济的腾飞及发展做出了很大贡献。新加坡国企双边治理主体的特色比较明显。包括：（1）出资者——国家治理。新加坡财政部长牵头成立董事会任命委员会，董事会成员必须经代表新加坡的国家利益的总统同意后才能任免。（2）经营者治理。新加坡政府一般不干涉企业的正常经营管理，但仍参与企业的重大投资、并购决策，对企业董事会进行提名、任命，大量引入独立董事、外部董事来保证公司经营的高效。[6](353－354)
（二）瑞典模式：国家治理＋管理层治理＋公民治理＝三边治理
瑞典国企在其所属行业一般都具有很强的市场地位。瑞典国企治理主体的安排体现了三边治理的学术主张：（1）国家治理。瑞典议会赋予瑞典政府国企管理者的角色，大多数国企由工商部直接负责管理，少数国企由财政部、农业部、教育部、可持续发展部、外交部负责管理。对国有独资企业董事会，工商部国企司负责对提名和任命的全过程进行推动和协调。（2）管理层治理。瑞典国企的治理结构主要有三层：股东大会、董事会和管理层。（3）公民治理。瑞典国企股东大会为公司最高权力机构和最高决策机制。股东大会充分体现了全民所有共同治理的学术主张。瑞典公民均可参加国企股东大会，并有权提出质询。公司董事会成员由股东大会提名委员会提出建议（包括对原董事会评价和改选人员建议）报股东大会，并同时在网站上公布；提名委员会在股东大会对建议进行说明；被提名人在股东大会自我介绍并接受提问；股东大会决定是否接受，如接受，同时确定其报酬额和红利分配比例。[7](69－73)
（三）德国模式：国家治理＋经营者治理＋员工治理＋债权人治理＝四边治理
1965年，德国颁布了《股份公司法》，明确了股份公司的管理体制。无论是国有股份公司，还是其他类型股份公司，都依照这个法律设立和运行。公司法规定了股份公司的领导体制：股东大会、监事会、董事会。从《股份公司法》的规定里，我们认为德国国企的治理主体包括国家、员工和管理层。（1）国家治理。德国法律规定，财政部不仅在国企资金供给以及是否批准建立国企的一些重大决策上大权在握，更主要的是通过监事会掌握企业的发展状况，并通过监事会和董事会成员的聘任，保证国有资产安全和增值。（2）员工治理。监事会制度是德国发明的。监事会是公司的决策机构。根据《员工参与决策法》，拥有2000名员工以上的公司，监事会中股东代表和员工代表应各占一半，并要有一名负责劳工事务的董事，其任命必须经本公司员工多数同意。2000名员工以下的公司，监事会中员工代表至少占1／3。如因经营困难需要成批裁减工人，必须经监事会内员工代表多数人同意。（3）管理层治理。在德国，董事会是负责经营的部门，权力很大，并要对监事会负责。（4）银行债权人治理。主银行制是德国公司治理的特色，但德国银行控制公司并不能作为债权人成为治理主体的事实依据。因为德国银行的“全能性”和代理投票制使其身兼大股东和债权人的双重角色，其治理的权力和动力来自于大股东角色，这才使德国银行具有足够的权力和动机与其他股东一样监督企业的经营过程并关注业绩的长远发展。[8](36－37)
三、我国国有企业治理主体的选择
西方国企治理主体模式的多样化表明，企业制度是“嵌入”在制度环境当中的，企业制度变迁不仅遵循了效率追求的逻辑，同时也是制度环境选择的结果。[9] 我国与西方发达国家在社会制度、经济发展阶段存在巨大差异，国企治理主体的选择不能照搬照抄西方模式，但西方发达国家在特定行业和为特定目的设立国企并不断完善国企治理制度的做法，对我国国企治理主体的安排仍然提供了有益的启示。
（一）国企治理主体实践的两种模式评析
1.国家治理＝无主体治理。由于“所有者缺位”问题至今仍未能得到圆满解决，导致国家单边治理难点重重。首先，若政府主管部门作为唯一代表，将面临“廉价投票权”难题，有人用中国人选美国总统作为“廉价投票权”的比喻则更为恰当。而且，在委托代理关系中，政府作为一级代理人，除了追求国有资产最大化外，还努力追求自身政治租金最大化，当两者发生冲突时，政府则会更倾向于后者，“政企”无法截然分开。其次，若授权经营者代理治理，在信息不对称的情况下，其没有约束的自由处置行为将导致国有资产和其他利益相关者的权益受损。最后，若授权员工代理治理，实际上成为“劳动雇佣资本”的单边治理。在这类国企当中，人力资本所有者拥有企业所有权，他们行使企业控制权，就企业的生产经营活动做出决策，并占有企业剩余。在商品经济条件下，“劳动雇佣资本”的单边治理在理论上不能成立，因为这会使企业只能负盈，不能负亏。在前南斯拉夫的企业中，曾实行过工人自治，效率一直很低，最终被“资本雇佣劳动”模式所取代。①
2.国家治理＋经营者治理＝经营者控制。所有者的“缺位”和经营者在国企治理中的强势地位，决定了国企必须承认经营者的治理主体地位，同时由于信息不对称等原因必须面对“内部人控制”问题。自20世纪80年代我国国企改革启动以来，占主流的思路，是将所有权与经营权的“两权分离”等同于“强化经营权、淡化所有权”。而且，国企的经理是由政府任命的，工人在企业中并没有实质性控制权，相反，国企经理在企业内部有相当大的控制权。[10](33－42) 与其说国企的公司治理是“行政干预下的内部人控制”，[11](34－46) 不如说是“行政干预下的经营者控制”。[12](4－17) 经营者掌握了企业实际控制权，在公司战略决策中充分体现自身利益，常常忽视国企中其他利益相关者的权益，因而不利于调动各方面的积极性，导致公司治理的低效率。主要表现在：（1）国有资产大量流失。（2）企业内部过大的收入分配差距，引起员工不满。② （3）政府官员处置国有资产的大量腐败行为。孟德斯鸠250年前关于“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。一切有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[13](154) 的论断，对今天国企经营者控制状况依然适用，因此，国企必须引入第三个或更多的治理主体，以控制经营者寻求私利而损害相关者利益的行为风险。
（二）所有者共同治理：国企治理主体的现实选择
迄今为止，人们对谁是企业所有者的认识并未统一。一般认为，企业是利益相关者们为追求赢利而形成的契约集合体，而出资者（包括直接出资者——国家和间接出资者——纳税人）、经营者和员工位于“契约关系”的中心，是构成企业的基本要素和必要条件，离开任何一方的“契约关系”都不能构成企业或经济组织，而其他利益相关者虽然对企业有或多或少的影响，但他们是企业生存和发展的充分条件。[14](66－70) 出资者、经营者和员工提供了企业经营必需的物质资本和人力资本，他们是企业的真正所有者，国有企业也不例外。所有者共同治理是我国国有企业治理主体的现实选择。
1.所有者共同治理的理论基础
（1）无论是单边治理还是多边治理、利益相关者共同治理理论，除“劳动雇佣资本”的单边治理结构外，物质资本出资者从来没有被排除于公司治理主体之外，我国国企的直接出资者——国家③ 也不例外。而且我国国企运行的制度基础和承担的社会责任也不同于西方国企。我国国企尤其是国有独资企业（公司）控制着对国民经济整体具有重要影响的行业，如邮政、铁路、稀有金属等，在追求盈利的同时，还具有弥补市场失灵的基本功能。为有效地实现国企的特殊使命，国家必须通过政府行使治理权。
（2）国有企业的物质资本从现象上看是由国家直接提供的，但实际上是由纳税人（全民）通过国家政权中介间接提供的，“全民所有”是国有企业物质资本产权的恰当表述。传统的计划经济逻辑是：国企是国家的，国家利益当然代表全民利益，维护国企利益就是维护全民利益。在今天的市场经济条件下这一逻辑是不成立的。“国企是一个利益集团，它有可能以违背国家利益和人民利益的方式来扩张其小集团的利益，所以我们要从全民的利益重新审视国企的行为。对国企成员有好处的事情，对国家、对人民是不是就有好处呢？过去认为是天然统一的，但现在看不是，可能有矛盾，国企可能在侵犯全民的利益，危害国家的利益。这种可能性是有的。”[15] 为保证国企利益与全民利益、国家利益相一致，作为出资者和直接受益者的公民应当成为治理主体。公民治理能够充分发挥外部治理机制作用，加强利益相关者权益的保护，有效制约内部人控制行为，也是提高公司治理效率的关键之一。
（3）经营者向国企提供的是特殊异质型人力资本，这种人力资本产权具有天然私有却又无法转让的产权特征，决定了企业的本质是经营者人力资本产权实现的装置，即企业通过经营者管理活动贯穿生产过程而产生经济效益。所以，经营者应该拥有国有企业所有权。但经营者人力资本特有的经济性质决定了企业契约的不完全性，公司治理的核心是通过治理机制选择恰当的契约构造，使剩余控制权和剩余索取权尽量地对称，从而有效地发挥经营者的资源配置能力，从而提高企业的经济效益。因此，经营者对国企的发展起到核心和关键作用，只有发挥经营者的治理作用，其他利益相关者的目标才能实现。因此，国有企业必须以经营者人力资本为中心，建立人力资本与物质资本相互转化的产权制度。
（4）员工为国企提供一般异质性人力资本和同质性人力资本，前者主要由中下层经理人员和技术人员提供，后者由普通员工提供。员工参与治理的理论已得到西方国企的普遍接受，但我国《公司法》和《国有独资公司董事会试点企业员工董事管理办法（试行）》（国资发群工［2006］21号）对员工董事参与公司治理仅作了“原则性”规定。《公司法》第六十八条规定董事会成员中应当有公司员工代表，但对员工人数未作规定。《国有独资公司董事会试点企业员工董事管理办法（试行）》第四条：“公司董事会成员中，至少有1名员工董事”。而且对员工董事参与公司治理在技术层面上未作具体规定，因而可操作性不强。
综上所述，国有企业所有者共同治理＝国家治理＋经营者治理＋员工治理＋公民治理。
2.所有者共同治理的具体方式
（1）为确保国企中国家所有者到位，可参照新加坡淡马锡模式——国家产权代表——国家董事及总经理由各级政府国有资产管理部门负责人提名，同级人大常委会批准，政府行政首长任命。国家董事应当由业务主管、财政、税收等部门政府官员担任，他们作为政府公务员在国企任职不兼薪，薪水仍由政府支付，以保证他们在国企决策中的中立性。政府根据公司经营状况，根据公务员管理权限对委派的董事进行考核。经营业绩好的，国家董事可以升职，担任更重要的职务，获得更多的薪金。如果经营业绩不佳，国家董事将不再被委任为政府官员，或回到政府部门降职使用。
（2）为实现经营者治理的目标，提高国企治理的效率，经营者应当拥有较大的经营决策权。可在董事会结构上进行改革，执行董事1—2名，其余董事主要是独立董事、外部董事。执行董事的任命由治理主体代表组成的股东大会决定，股东大会可以通过决议增加或减少董事会成员人数，可以辞退不称职董事和任命新的董事，但不干涉企业的日常经营管理。
（3）公民治理可参照瑞典模式，国家立法规定具有相应资格的中国公民均可参加国企股东大会，推荐外部董事，并有权提出质询，相关费用由政府财政拨付，以保证参会公民真正做到客观、公正。国企必须按上市公司标准向社会公布其经过会计师事务所审计的财务数据，包括完整的经营环境分析、财务目标、社会责任目标、机会均等政策、董事会工作总结、红利政策、董事会及高管薪金等内容，特别是大型的资源型国企，它们占有着那么多的公共资源，其运用这些资源的信息更应向全民公布，[15] 以接受全体公民的监督和评价。国家还可授予高等院校和研究机构专家定期查询政府有关部门保管、接受和起草的有关国企管理的文件、资料，代表全民监督和评价政府管理国企的受托责任履行情况，但对国企经营活动不利和可能给国企价值带来损失的敏感商业信息，则列为机密。
（4）员工治理可按现行法律法规进行，但必须完善相应的实施细则。员工董事由企业员工直选或员工代表大会选举产生。其候选人资格由国家法律规定，确保候选人有治理企业的动力和能力。依法选举产生的员工董事应该直接进入董事会，而不需要经过有关部门单位重新审议批准。④ 对工作不力、治理能力缺乏、职业道德差的员工董事可依规定和程序由职代会罢免。员工董事实行任期制，任期届满时应由职代会重新选举，可连选连任，任职期间应享受董事报酬。⑤
这里需要说明的是，各治理主体有权任免国有企业董事会、监事会成员和高级经理，并不等于董事会、监事会成员和高级经理必须从治理主体内产生，而是说他们必须代表治理主体的根本利益，服从国企的根本目标。因此，董事会、监事会成员和高级经理人员应当向社会乃至全球公开选择，真正实现国企的精英管理。
注释：
① 但因创造了高效率的工人自治组织形式而闻名于世的西班牙“蒙德拉贡”现象，却成为员工单边治理极为罕见的成功事例。
② 如中国劳动学会在2007年7月1日“深化企业薪酬制度改革促进构建和谐社会”论坛上透露，中国员工工资总额和员工平均工资连续四年实现两位数增长，为改革开放以来员工工资水平增长最快时期。而据媒体调查，民众对当前工资状况不满意的达80％以上，原因之一是企业内部分配差距过大。如有的中央企业到境外上市，高管的薪酬“和国际接轨”，一年几百万元的薪水也很正常。
③ 事实上，国家不仅向国有企业提供物质资本，国家政权机构各类人员还向国有企业提供服务型人力资本，有时还提供保护性、扶持性政策资本，如行业经营垄断规定、资源的优先使用权等。
④ 《职工董事管理办法》第三条规定职工董事需“经国务院国有资产监督管理委员会同意”。这一规定可能使职工董事的独立性大打折扣。
⑤ 《职工董事管理办法》第十六条：“职工董事不额外领取董事薪酬或津贴，但因履行董事职责而减少正常收入的，公司应当给予相应补偿”。依这一规定，职工董事获得的报酬将与其承担的责任不对等，违背同工同酬的原则，可能影响职工董事履行工作职责积极性的发挥。
标签：公司治理理论论文; 利益相关者理论论文; 治理理论论文; 企业经济论文; 人力资本论文; 董事论文; 经济学论文; 国企论文; 监事会论文;