我国农民转移就业：是与非及战略选择，本文主要内容关键词为：与非论文,农民论文,战略论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农民转移就业的现状与动因
农民转移就业，是指农民从农业转向非农产业、从中西部地区转向沿海地区、从农村转向城市的自主择业行为。改革开放以来，农民转移就业的主要方式有两种，一是农村内部转移，即进入乡镇企业，还有一种是农村外部转移，即进城打工。21世纪初与20世纪80年代中期相比，全国乡镇企业就业人员人数增加了1倍多，进城务工的农民人数在近10年也翻了一番。到2001年，全国乡镇企业吸纳的农村劳动力约1.3亿，占全国农村劳动力的26.7％，全国进城就业的农民工约6000万人（国家统计局农调队抽样调查资料），占全国农村劳动力的12.5％，农民通过进入乡镇企业和进城务工实现就业的人数约1.9亿，占全国农村劳动力的近40％。实践证明，农民转移就业已成为解决农村就业问题的重要出路。
农民转移就业的增长，主要有四个动因：
其一，体制发生了深刻变化。我国农村经济和政治体制变革率先取得重大突破，20世纪80年代，农业家庭承包在全国范围展开以及随后人民公社解体，使农民得到解放，有了“离土离乡”的自由。进入20世纪90年代以后，城乡隔离制度开始发生重大变化。首先取消了限制农村人口流动的粮票制度。第二，出台了允许农民移动就业的管理办法。第三，户籍制度的改革取得了重大突破。城乡隔离制度的突破为农民移动就业的增长和农村就业格局的重大变化提供了前提条件。
其二，农业和农村推力。一是农村人口与资源、环境的矛盾要求减少农民。我国是世界上农村人口最多的国家，但我国乡村人均耕地面积和单位耕地面积拥有的水资源，只有世界平均水平的一半。农村人口过多，造成资源过度开发和生态环境恶化。二是中西部乡村在现代化进程中的绝对和相对贫困化。改革开放以来，尽管我国农业产出在增加，农村贫困人口在减少，东部沿海地区农村出现了率先现代化的趋势，但是中西部农村的贫困落后面貌没有发生大的变化。2001年，东部地区农村居民人均纯收入是西部的2倍，收入最高的省与最低的省差距超过4倍。此外，乡村集资、摊派、收费的问题多年得不到解决，农民不堪重负被迫另谋出路。三是经济全球化使我国农民就业风险增加。根据入世农业协议，我国将增加粮棉油糖等重要农产品的进口配额，对配额内农产品实行低关税，削减配额外农产品的关税。由于我国粮棉油等土地密集型农产品对美国等人均耕地资源富裕的国家缺乏竞争力，农业在经济全球化过程中面临增加进口的压力。如果按承诺的配额全部进口，将导致国内此类农产品的生产减少，从而使得国内从事此类农产品生产的农民就业不充分和转移就业。以粮食为例，如果2004年的关税配额2215.6万吨全部完成，将替代国内播种面积7787.7万亩，减少1589.2万农民的就业机会。
其三，乡镇企业异军突起。农民转移就业，首先是通过发展乡镇企业实现的。农村实行改革开放后，乡镇企业异军突起，吸引了千百万受过初高中教育、没有机会读大学，但不愿务农的农村青年。到20世纪80年代中期，在乡镇企业就业的农村劳动力达到5000万，农村住户平均每户常住人口已有一半在乡镇企业就业，由此完成了从农民到乡企工人这一历史性的身份变迁。20世纪80年代中期以来，乡镇企业保持了快速增长的态势，吸纳的农村富余劳动力从1984年的5000万增至2001年1.3亿。
其四，城市拉力。城市的繁华和机会，对于因城乡分治长期无缘分享中国现代化成就的农民，无疑有着巨大的吸引力。随着壁垒森严的城乡隔离制度发生重大变化，城市对农民的巨大吸引力得到释放，“民工潮”迅速发展，进城务工的农民人数在10年左右的时间翻了一番，从90年代初期的约3030万增加到目前的约6000万。目前进城就业已成为农村富余劳动力转移就业的又一种主要方式。
在城市拉力和农业、农村推力作用下，中国农民在拥有土地承包权的基础上，从种地务农到进厂务工、再到进城流动就业，踏上了身份和社会角色变迁之旅。随着“民工潮”规模由小到大，“城里的农民问题”引起日益广泛的社会关注，农民工权益维护被提上政府的议事日程，延续近半个世纪的“城乡分治”在取消“粮票”制度，放开小城镇的户籍管理，以及废除“城市流浪乞讨人员收容遣送办法”之后，面临着进一步变革的挑战，农民转移就业也因此进入了一个新的时期。
二、我国农民转移就业的是与非
1、农民转移就业的正效应
农民转移就业，促进了全国劳动力市场的发育，使我国得以在经济全球化中以低成本劳动力获得竞争优势。农民转移就业是农民自主择业的行为，农民跨行业、跨地区、跨城乡流动就业，突破了对农村劳动力就业的行业、区域及城乡限制，促进了城市原有的就业观念和用工制度的变化，对全国劳动力市场的发育起到了重要作用。随着全国劳动力市场的发育，农村就业问题和城市就业问题越来越紧密地联系在一起。城市就业问题突出的时期，对农民进城就业的限制就比较严；城市就业问题解决得好的时期，农民工进城就业所受的限制就相对少。随着全国劳动力市场的形成，农民转移就业的地区及行业分布，不是取决于政府就业安排的偏好，而是服从市场规律的作用。那些农村劳动力就业空间大、进入壁垒低、劳动力需求弹性小的城市和行业，农民转移就业量相对较高。由于我国农村富余劳动力的工资远远低于发达国家和中等发达国家的水平，全国劳动力市场的形成，使我国在经济全球化过程中得以发挥劳动力低成本的竞争优势，吸引全球劳动密集型加工制造产业向我国转移和发展，保持经济快速增长。
农民转移就业，促进了城市发展。农民工对城市发展的巨大贡献主要体现在城市建设和城市生活两个方面，城市建设方面，农民工已成为高楼大厦拔地而起，城市面貌大变样的主体力量。在城市正常运行方面，农民工也起到了不可缺少的重要作用。城里人不愿进入的社会服务性行业及做不了的苦、累、脏、险活，主要依靠进城的农民工。
农民转移就业，使农村巨大的就业压力得以缓解，对增加农民收入，提高农民素质、加快农村脱贫起到了重要作用。我国现有农村劳动力约4.8亿，其中一半以上处于不充分就业和隐蔽失业状态。农民进入乡镇企业、进城务工，使得农村巨大的就业压力得到化解。农民外出务工，是农民增收的一个重要途径。近几年，农民外出务工收入保持较快增长，外出务工收入约占农民工资性收入的一半。农民转移就业，使农民增强了市场经济观念，提高了劳动技能，积累了从事经营活动的经验。农民外出务工，还促进了农村脱贫。在老少边穷地区，出现了外出打工仔、打工妹“一年土，二年洋，三年盖上新楼房”，“一户打工，带动一村；外出一人，致富一家”的现象，外出务工已成为贫困地区许多农民脱贫致富的重要途径。
2、农民转移就业的负效应
其一，引发输出地新的“农村病”。中西部一些农民工输出大省，由于劳动力大量外流，农村绝对和相对贫困化等旧的“农村病”还未及根治，又产生了新的“农村病”，一是无地农民的人数越来越多，目前我国无地农民已增至2000万；二是农村人口中的老人和妇女比重越来越大；三是部分贫困县、贫困乡进一步衰败，财政上负债累累，政治上侵害农民公民权利的事件时有发生，社会上封建迷信抬头。
其二，加重输入地“城市病”。北京、上海等农民工的主要输入地，在农民没大批进城时，就是人口超大规模集聚的地方，增加城市教育、卫生、交通等公共品的供给，解决城市非均衡发展所产生的“灯下黑”问题，维持城市秩序的任务就很繁重。随着城市改革在全国范围推进，市民社会加速分化，下岗失业人数增加，低收入群体规模扩大。2003年，全国约有3000万人属于现行城镇居民最低生活保障制度的保障对象。大量农民工进城虽然对城市发展贡献巨大，但也产生了一些负效应。一是提高了城市贫困发生率。农民工虽然通过打工获得一定的经济收入，但其中很大一部分要寄回家，如果按城市当地生活标准来衡量，农民工很大一部分属于城市贫困人口，有些城市的农民工聚集地已形成了新的城市贫民区。如果按照OECD提出的贫困标准，即一个国家或地区社会中位收入的50％—60％作为贫困线，我国城镇贫困率将达到18％左右。二是增加城市公共设施的压力。农民工较多的城市，公交、环卫等公共设施不足的问题就比较突出。三是农民工游离于城市管理体系之外，对农民工的计划生育、工商税收、义务教育、卫生防疫等政策难以落实到位。四是在农民工的就业、子女教育、住房等方面，歧视农民的城乡分治体制带来的弊病越来越突出，造成社会紧张和冲突。
三、我国农民转移就业的前景
我国农民转移就业的前景不容乐观。
1、我国农村富余劳动力数量庞大，农民转移就业的任务非常艰巨
目前，农村劳动力总数约4.8亿，除了在乡镇企业就业和进城的农民工，还有农村劳动力2.9亿，按每个农村劳动力经营1公顷耕地测算，目前种植业需要劳动力约1.3亿人，加上从事林、牧、渔业的劳动力约1600万人，农业共需要劳动力约1.5亿，农村劳动力富余1.4亿。如按每个农村劳动力经营2公顷耕地测算，则种植业需要劳动力约6700万人，加上从事林、牧、渔业的劳动力由于专业化而减少到1000万人左右，农业共需要劳动力约7700万，则农村劳动力还富余约2.1亿。如果农村劳动力增长保持1990年—2000年期间的增长速度，那么，2001年—2010年，全国农村还将新增劳动力6000多万，这样，农村需要转移就业的富余劳动力还有2亿（低方案）至2.7亿（高方案）。
2、农民转移就业的主要渠道——乡镇企业和大城市吸纳农民转移就业的能力不能满足需要
20世纪90年代以来，乡镇企业吸纳劳动力能力下降趋势仍将延续。1990年—2000年间，乡镇企业年平均增加就业355万人，远远低于1980年—1990年间年平均增加就业626万人的水平。进入21世纪，经济全球化使乡镇企业面临提高竞争力的巨大压力。由于面临创新制度、优化布局、提高技术含量的重大挑战，乡镇企业将进入新一轮调整时期。这决定了乡镇企业增长速度放慢、吸纳农村富余劳动力能力下降的态势还将延续一段时间。
城市承载农民迁移的能力远远不能满足农民转移就业的需要。一是城市承载农民流动就业的能力不足。相对于城市现有能力而言，目前民工潮已经十分庞大。今后10年，除了已进城就业的6000万农民工，还有2亿以上的农村富余劳动力需要转移就业，但北京等城市难以承载更多的流动人口。2001年北京的外来人口已达260万人，接近300万人的上限。二是城市承载外来人口融入市民社会的能力偏低。目前进城的6000万农民工中的绝大多数并未真正被城市接纳，庞大的农民工群体虽然在城市工作和生活，却被当作异类，在就业、教育、医疗等方面遭到不同程度的歧视。之所以出现这样的情况，除了大中城市的户籍制度改革滞后、政策惯性等方面的原因，更为重要的原因是：城市财政收入、公共设施、就业空间、管理水平、以及低收入群体的社会保障能力不足。
四、促进我国农民转移就业的战略选择
促进我国农民转移就业必须城乡统筹，改变局限于农村或城市、非此即彼解决农民转移就业问题的思路，从国民经济和社会发展的全局出发制定农村就业战略，采取农村外部转移和农村内部就业并重的方针。既要全面提高我国城市化水平，又要大力开发农村内部消化农村富余劳动力的潜力。
（一）实施外部转移战略
1、把增强城市承载农民迁移的能力作为实施农村外部转移战略的重点
增强城市承载农民迁移的能力，是化解城乡长期分治积累起来的利益矛盾，避免农民转移就业加重“城市病”、确保城乡双赢的关键所在。增强城市承载农民迁移的能力，目的是突破两个约束。一是城市承载流动人口能力的约束。农民无论是向北京、上海这样的大都市转移，还是向小城镇转移，客观上都存在着一个迁移量的上限约束。从城市发展的一般规律看，城市承载流动人口的能力与城市规模高度正相关，城市规模越大，对流动人口的承载力越强。例如，北京目前市区可容纳的流动人口约为300万人，而在小城镇，能够承载的流动人口一般只有万人左右。二是城市承载流动人口融入市民社会能力的约束。所谓流动人口融入市民社会，即流动人口在城市定居，在经济、政治和文化上获得与当地市民平等的权利和义务。城市承载流动人口融入市民社会的能力，诚然受以户籍制度为核心的城乡分治制度的制约，但从根本上看，还受城市财政收入、就业空间等经济因素，城市公共设施状况、市政管理水平、以及低收入群体社会保障能力等社会因素，以及城乡文化彼此间的融合和认同程度的制约。
2、增强城市承载农民迁移能力的对策
在增强城市承载农民迁移能力的战略选择上，既不能孤立发展大城市，也不能只抓小城镇；既不能幻想依靠一个红头文件就把农民工变为市民，也不能对城里的农民问题熟视无睹，而要寻求“第三条道路”。
一是实施城市规模升级战略，提高城市承载农村流动人口的能力。对北京、上海、广州等现有大都市，采取都市圈发展战略；对武汉、兰州等省会城市和具备条件的地级市，鼓励其发展为中心城市；对现有的县级市，有条件的鼓励其发展为地级市；再通过撤乡并镇，规划建设一批10万人以上的小城镇。
二是实施城市布局优化战略。把解决中西部城市发展滞后问题作为今后加快我国城市化的战略重点。国家在财力、物力和相关政策上要优先支持中西部具备条件的城市发展为中心城市和开放城市，在中西部县级市的基础上规划建设一批有活力的中等城市，发挥中西部城市对农村经济增长和农民转移就业的带动作用。
三是在城市规模升级和布局优化过程中推进“城乡分治”体制的改革。从根本上改变“城乡分治”，应统一规划、分步实施，从户籍制度、农民教育、就业管理、以及住房、医疗和养老保障等单项改革入手，由小城镇向大中城市推进，都市圈外围的卫星城市先行改革，分阶段实现国家对社会治理的城乡并轨。
（二）实施内部转移战略
1、农村内部转移的潜力
我国农业和农村的就业潜力是巨大的，主要有五个方面：一是搞活中西部农村经济，通过发展国有、个体、合资、外资、股份制等多种性质的所有制经济，增加农民就业的潜力，二是农业主产区围绕粮棉油等大宗农产品优势开发，进一步发展农业产业化经营，带动农民就业的潜力；三是发展西部特色农业，通过名特优新农产品的市场开发、规模生产、深度加工，带动农民就业的潜力；四是优化农村非农产业区域布局，在中西部农村大力发展中小企业和劳动密集型产业，增加农民就业的潜力；五是国家加强对中西部地区的基础设施建设、生态环境建设以及城市化建设的投资，带动农民就业的潜力。
2、从根治农村病入手，开发农村内部消化农村富余劳动力的潜力
“农村病”的症结在于：中西部地区不仅长期得不到对农村现代化建设的外部支持，反而长期处于持续作贡献的地位。计划经济体制时期，城市偏向的体制导致农业处于长期为国家工业化提供积累的受歧视地位，市场化时期，中西部地区的改革开放滞后于东部，城乡差距、地区发展差距的扩大导致人才和资本流失，由此使得部分乡村在经济、文化、政治上出现这样那样的病状。如果“农村病”得不到根治，广大农民对自己的家乡没有信心，农村劳动力内部转移就只能是纸上空谈。
“农村病”的根治，依赖国家“有为而治”，切实加强对中西部农村发展的全方位支持。国家财政要进一步大幅度增加对农村扶贫开发、经济和社会发展以及生态环境保护的投入；文化上要下决心解决中西部地区农村基础教育存在的问题；科技上要加强对中西部农业科技推广和农村科技创新的支持；政治上要增强农民对基层政权的监督，进一步开放农民对农村公共事务管理的参与。