英国与近代中外贸易“法治”的建立，本文主要内容关键词为：英国论文,近代论文,法治论文,中外论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关于列强攫夺近代中国海关行政权，人们耳熟能详的是，1854年英、美、法三国驻上海领事趁小刀会起义之机，胁迫上海道台吴健彰接受洋人司税制度之事。然而，有关研究认为，此事可以进一步溯源于第一次鸦片战争后。英国通过不平等条约迫使清政府在接受协定关税的同时接受领事报关制度，首开领事干涉海关行政之渐。一种颇具影响的观点是，外国领事在推行领事报关的过程中，一方面纵容包庇外商大肆走私，一方面又指责中国海关官员贪污腐化，纳贿私放，结果使清政府的关税征收制度彻底瓦解，“这就形成一种局势，除非由外国人缉私征税，海关便无从征税”（注：严中平：《帝国主义对华侵略的历史评价问题还需要讨论》，经君健编《严中平文集》，中国社会科学出版社，1996年，324-325页。），从而迫使清政府在第二次鸦片战争中不得不接受洋人帮办税务。但是，这一观点在揭露帝国主义侵略的同时，却不免令人产生一个疑问：既然外商走私逃税比正常付税获利更大，那么以攫取最大利润为目标的列强何必迫使清政府整顿海关，增加税收？这似乎不符合侵略者的强盗逻辑。
因此，要深入揭示近代中国海关行政权旁落的真实内涵，尚须从中外贸易由早年自主的闭关体制向后来受外国控制的自由贸易体制的转型入手，阐释海关运作变迁的机制。对英国与清政府围绕建立通商口岸贸易“法治”在海关缉私和关政问题上彼此的政策取向作细致的探索，正是本文的主旨所在。
一 自由贸易原则与英国的协助缉私
19世纪中叶是英国积极推行自由贸易原则的时代。由于拥有世界上最雄厚的资本主义生产力，英国迫切需要开辟海外市场，因此打破各国间的关税壁垒，实现“公平竞争”的自由贸易，是最符合英国长远利益的。
第一次鸦片战争使英国得以在侵犯中国主权的基础上把自由贸易原则强加于中国。“五口通商”、“废除公行”和“协定关税”等不平等条约规定，迫使中国开放市场，并且把这个市场置于自由交易和不能制造关税壁垒的法制格局下。
要将这套法制落到实处，中国海关的操作就必须与之配套，从而使自由贸易的“法制”变成“法治”。为此，早在战争期间，英国外交大臣巴麦尊(Viscount Palmerston)就曾考虑让清政府在英国占领下的香港设立海关，征收各国来华货物的关税，认为如果这样，“中国海关驻香港的官员将不像其他口岸的中国官员们那样，试图征收过高的和非法的捐税。”（注：《巴麦尊子爵致璞鼎查爵士（从男爵）函》，1841年5月31日，《英国档案有关鸦片战争资料选译》下册，胡滨译，中华书局，1993年，905页。）然而战后的条约中，这一设想变成了“领事报关制度”，其程序是：英国商船入口后，限一日内将船牌、舱口单和报关单交给领事，由领事向海关报关，再由海关验货征税；商船离口时，也由领事凭海关的完税单发还船牌，准予放行。这样，领事虽不参与海关的验货和征税，但掌握了船货的信息，海关若苛征滥索，他可即时发现，进行干涉（注：1843年2月6日璞鼎查致阿伯丁第7号函，附件第19号，璞鼎查致马礼逊函，英国外交部档案228/23，转引自〔英〕莱特《中国关税沿革史》，姚曾译，商务印书馆，1963年，88页。）。
与此相应，条约还制定了各种违规和走私行为的罚则，并将这种处罚置于双边协定的框架下。于是英国领事在闭关时代的保商制取消后，成为来华英国商人的“保人”，因而有协助缉私的义务——“将凡系英国在各港口来往贸易之商人，加意约束，四面查察，以杜弊端。倘访闻有偷漏走私之案，该管事官即时通报中华地方官，以便本地方官捉拿。”（注：《五口通商章程附粘善后条款》，1843年10月8日，王铁崖主编《中外旧约章汇编》1册，三联书店，1957年，37页。）这些规定似乎显示了英国意图维护中国的关税收入，其实却是为英国的长远利益而考虑的。因为，自由贸易必须建立在有法治保障的“公平”基础上，只有在关税征收上一视同仁，没有偏袒，才可使自由竞争有序地进行。
然而，英国企图建立法治秩序的设想，自始就与它从事对华鸦片贸易的直接利益相矛盾。鸦片贸易是英国掠夺中国财富的重要手段，但由于中国的禁令，只能通过走私渠道输入。为了不让非法的鸦片贸易扰乱贸易秩序，在第一次鸦片战争中，巴麦尊曾希望诱导清政府将鸦片贸易合法化，但又不愿使英国政府背上向中国强卖毒品的恶名，表示“女王陛下政府对于这件事情不提出任何要求，因为他们没有权利这样做。中国政府完全有权禁止输入鸦片，如果它愿意的话”。由于清政府没有同意弛禁，因此五口通商后，鸦片贸易仍属非法，像巴麦尊所言，“从事一项违禁贸易的英国臣民必须承担这样做的后果”，即贩运者责任自负。（注：《巴麦尊子爵致璞鼎查爵士（从男爵）函》，1841年5月31日，《英国档案有关鸦片战争资料选译》下册，906页。）
基于上述情况，领事们要建立通商口岸贸易的法治，首先必须处理鸦片贸易问题。当广州作为第一个口岸开放后，领事李太郭(G.T.Lay)先后在1843年7月31日和8月10日两次要求英国军舰查扣所有停泊在黄埔及珠江内不按章报关的英船，并监视过往船只，取缔鸦片烟船。1845年4月，领事马额峨(F.C.MacGregor)也下令驱逐珠江上泊在合法贸易船只附近的鸦片烟船。然而，商务总监督璞鼎查(Sir H.Pottinger)自始就反对动用军舰协助缉私。他于1843年8月19日指示，让英国承担防止在珠江走私的任务是“不可能的”。英军司令旋即下令英舰停止缉查行动，“他认为此事是中国捕快的事”（注：Consul Parkes to Sir J.Bowring,Canton Consulate,Hong Kong,July 9,1857,"Return toAddress of the House of Lords:Smuggling in China",dated Dec.3,1857,Foreign Office Confidential Prints（以下简称FOCP），No.686,p.6。按：这份英国外交部机密文书是外交部向上院提交的报告书，汇编了1843年至1857年间英国驻华使领及其与外交部之间就有关中国走私和海关问题的通讯、报告。现藏英国牛津大学图书馆。）。结果，领事与鸦片贩子间达成默契，鸦片烟船在口岸之外另辟锚地，在广州是金星门，在上海是吴淞口，这样在地理上把非法贸易与合法贸易分开，领事对这些口岸外面的烟船锚地视而不见。
尽管如此，领事们在各口岸仍不免遇到夹带鸦片与走私违规问题。1844年2月，驻上海领事巴富尔(G.Balfour)发现入口的“亚美利亚”号(Amelia)和“梅恩吉”号(Maingay)两船夹带鸦片。当他着手调查时，两船又将所载鸦片转驳到“威廉四世”号(William the Fourth)上，企图运出口外。巴富尔旋即令军舰扣船，按照通商章程，以申报不实罪判处亚、梅二船各罚款500元，以擅自开舱和舱口单蒙混罪判处梅船分别罚款500元和200元，再以私自转驳货物罪判处三船各罚款500元。同时，他决定派一名军官将威船押送香港，向璞鼎查报告事件经过，而亚、梅二船则原地扣押，听候璞鼎查对船只与货物的进一步处理意见（注：Consul Palfour to Heen-Tajin,the Hai-fang and Che-heen,Shanghae,Feb.10,1844,FOCP,No.686,p.66.）。
但是，璞鼎查接到报告后，立刻将威船释放，并训令巴富尔把亚、梅二船也放了。他宣称，在这种事情上，领事应当“建议”中国当局采取缉私措施，而不是直接采取行动，否则就会“充当了中国政府的税吏”。璞鼎查强调：“不管是鸦片违禁贸易，还是合法商品的走私或私自驳运，重大的补救措施是在他们自己手上；他们若不处置，就活该承受损失税收的后果。”（注：Sir H.Pottinger to Consul Balfour,Hong Kong,Mar.2,1844,FOCP,No.686,pp.20-21.）
璞鼎查随即将此案例转发各口领事，作为处理这类案件的指导原则（注：Sir H.Pottinger to Consul Lay,Hong Kong,Mar.11,1844,FOCP,No.686,p.21.）。领事们自然心领神会。同年4月，驻广州领事李太郭遇到同类性质的“迦太基人”号(Carthaginian)案，便将鸦片问题置之不问，仅以申报不实罪判处罚款500元，并声称：“就鸦片问题而言，他们（中国官方）和我之间有一个清楚明白的谅解。他们声称没办法对付这问题，而我只要这种贩运不在合法贸易地点的附近，就既无权也不想采取任何措施。”（注：Consul Lay to Sir H.Pottinger,Canton,Apr.1,1844.FOCP,No.686,p.22.）1845年4月，驻宁波领事罗伯聃(R.Thom)在海关查出“主人之喜”号(Owner's Delight)夹带鸦片后，则以收去该船的旗帜和船牌了事（注：W.Woodgate,Memorandum,Ningpo,1857,FOCP,No.686,p.59.）。对于合法货物的走私，领事们也仅满足于对不按章向领事登记的船只罚款，如1845年4月驻广州领事马额峨对私卸硝石的“爱德华·雷恩爵士”号(Sir Edward Ryan)以规避登记罪罚款500元。而且罚款数额也越来越小，马额峨随后对同样规避登记的纵帆船“魔鬼”号(Devil)和“爱尔兰野姑娘”号(Wild IrishGirl)仅罚款200元，对快艇“尤里安那”号(Juliana)更是只罚20元（注：Consul Parkes to Sir J.Bowring,Canton Consulate,Hong Kong,July 9,1857,FOCP,No.686,pp.7-8.）。而在1846年至1848年间，就连这样的罚款案件也没有了，尽管领事们并不讳言各口走私漏税都很猖獗。即使在贸易不旺的口岸亦是如此。例如宁波，领事索理汪(G.G.Sullivan)在1846年给总监督的公文中，就抄送了一份英商对当地鸦片走私的描述（注：W.Woodgate,Memorandum,Ningpo,1857,FOCP,No.686,p.59.）；厦门领事列敦(T.H.Layton)1848年报告，当地“外国商船常常一天逃税200两”（注：Consul Layton to Sir J.Davis,Amoy,Feb.10,1848.FOCP,No.686,p.171.）。领事们对走私问题都明显地作壁上观。更有甚者，泊在金门湾的鸦片趸船在1847年遭海盗袭击后，驻厦门领事一度竟听任它们转泊口内的鼓浪屿，以冀安全（注：J.K.Fairbank,Trade and Diplomacy on the China Coast,the Opening of theTreaty Ports,1842-1854,Cambridge:Harvard University Press,1953,Vol.1,pp.245-246.）。
已往研究通常认为，英国难以履行协助缉私的义务，是由于在中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》中都没有这种规定，因而它若认真协助缉私，就会使英国商船在与他国的竞争中处于不利境地（注：陈诗启：《中国近代海关史——晚清部分》，人民出版社，1993年，10-11页。按：在中美、中法条约中没有协助缉私的条款，其实反映了清政府并未意识到让外方承担这一义务的必要性。）。然而上述事实表明，英国在1844年7月和10月中美、中法条约签订之前，已经在消极对待这一义务，中美、中法条约只是使英国更有藉口这样做而已。英国的根本动机，是想在自由贸易的“法治”与鸦片贸易的强盗行为之间，寻找一个平衡点。
这样的平衡点事实上是不可能有的。1849年后，各种矛盾使得英国领事维护口岸贸易秩序的权威受到严峻挑战，他们不得不再次正视走私问题。
1849年8月，驻广州领事包令(J.Bowring)查扣了在珠江里走私丝茶的快艇“五月花”号(May Flower)，并以获得海关受贿私放的证据，要求粤海关监督共同调查，但遭拒绝。包令只好在判处罚款200元后将该船放了。一个月后，该船由于参与将鸦片从金星门运到广州的竞争，遭到对手袭击并被摧毁，包令照会五口通商大臣徐广缙要求调查，但后者复文说该船系毁于失火，毋庸置议（注：Consul Parkes to Sir J.Bowring,Canton Consulate,Hong Kong,July 9,1857,FOCP,No.686,pp.9-10.）。当时中英在广州入城问题上正相持不下，清政府官员竭力避免与领事直接接触，这样双方在缉私问题上已无法合作。到了1851年2月，包令又查扣了一条走私珊瑚的轮船“广州”号(Canton)，再次要求粤海关监督共同调查，结果后者又一次拒绝会见，仅行文让该船补税了事。最后包令判处该船罚款200元，可监督却拒绝接受这笔罚款。包令认为，粤海关监督此举，“是将英国政府为履行义务所赋于领事的挟制权力彻底地剥夺了”（注：Ibid.,p.10.）。
如果说广州的冲突是发生在领事与海关之间，那么上海的冲突则是在领事与英商之间，以及英国体制内部。1850年6月，轮船“玛丽·伍德夫人”号(Lady Mary Wood)运送鸦片到吴淞下载后，进入上海以空船结关，得以免缴船钞，随后却又返至吴淞装载699包丝准备离去。领事阿礼国(R.Alcock)得知后，责令其补缴偷逃的船钞和丝税，并对货主怡和洋行和船主大英轮船公司各罚款200元，因为他对鸦片的事可以不管，但在吴淞走私合法货物，坏了口岸的“规矩”（注：Consul Alcockto Sir G.Bonham,Shanghae,May 1,1851,FOCP,No.686,pp.118-119.）。次年1月，又有人向阿礼国告发英船“约翰·杜格达尔”号(JohnDugdale)偷漏茶税，他调查后，以海关有受贿之嫌，拒绝了道台提出的没收走私茶叶的要求，责令该船补缴相当于两倍走私茶叶的税款，并对四位船主各罚款100元（注：Consul Alcock to Woo-keen-chang,Acting Tautae,Shanghae,Jan.8,1851,FOCP,No.686,p.102.）。
阿礼国如此以口岸裁判官自居，立刻在英商中激起轩然大波。有人署名“一位英国商人”，在《北华捷报》上主张领事无权迫令英商在中国守法，宣称：“从伦理上看，走私算是一种罪行吗？我手边确是没有瓦特尔、普芬多夫或格劳秀斯供参考，但那些法学家中有人断言，国际上走私没什么不道德，除非臣民或公民是在违反其本国的商法下这样做，只有那个国家才是他该效忠的。”（注：A British Merchant,"Tothe Editor,"Shanghae,Jan.13,1851,North China Herald,Jan.18,1851.）怡和洋行则将玛船案上诉香港高等法院，该院的判决是，领事在此案中没有遵照英国枢密院令有关100元以上罚款判决必须有陪审员在场的规定，因而判决无效。阿礼国于是抱怨说，中国与英国签订了条约，使领事有权处置英国臣民对中国臣民和政府的侵害案件，如今这种判决是将一个殖民地法庭置于代表政府的领事之上，他声称，在按照条约处置英国臣民对中国臣民和政府侵害案件方面，“我不能不认为这是国际惯例上没有先例的僭越，对我们与中国的关系为害甚大。”（注：Consul Alcock to Sir G.Bonham,Shanghae,May 2,1851,FOCP,No.686,pp.119-120.）
上海关于缉私问题的争论进而延伸到了英国国内，促使英国政府对此作出进一步的决策。曾在1832年化名胡夏米窥探中国沿海的英商林赛(H.H.Lindsay)，于1851年3月31日向外交部呈交了一份由伦敦、利物浦、曼彻斯特38个商行联署的备忘录，宣称上海商人间的竞争中，他们比走私者少赚15%的利润。他们主张，为了防止英国贸易转入他国商船之手，领事应当“被授权宣布停征中国的关税”，以实现公平竞争（注：J.K.Fairbank,op.cit.,p.383.）。但是，英国政府对此却担心，若不让清政府在口岸征税，就会使它有理由在内地设卡征税。商务总监督文翰(Sir G.Bonham)4月10日给外交部的报告，便指出了实现“公平竞争”的两种可能：一是让清政府废除口岸的关税而在内地设卡征税，一是让领事不再干预走私问题，而前者将使清政府的征税脱离英国的监控，也就无法防止苛征和勒索，这是英国不愿看到的（注：Ibid.,p.387.）。因此，巴麦尊以片面最惠国待遇使英国得享中美、中法条约特权为由，宣布取消协助缉私义务。这一决定于是年7月10日由文翰通知五口通商大臣徐广缙（注：Sir G.Bonham to Commissioner Seu,Hong Kong,July 10,1851,FOCP,No.686,pp.49-50.）。
巴麦尊的决定是把缉私的责任全部甩给清政府，使英商能够“平等”地走私漏税，但同时也标志着英国对于在自由贸易原则下建立通商口岸法治秩序的设想，逐渐从领事的干预转向对清政府海关的改造。
二 清政府的抚夷政策与海关关政
英国将各口的走私猖獗归咎于“中国政府（海关）的玩忽和腐败”（注：Ibid.,p.49.），对此，清政府内部也并非没有察觉。曾有御史上奏说，“前此夷商畏法，未敢公然走私，今则中外串通，毫无顾忌矣。前此奸徒走私，止知利己，今则分肥夷人，作为成本矣。或雇用快艇，直运夷船，或借票影射，飞渡关津，或通事书差，串同瞒验，百端诡计，愈出愈奇。此洋务所以日坏，夷情所以日肆，而偷漏所以日多也。”（注：清华大学历史系辑《筹办夷务始末补遗》，齐思和等编《第二次鸦片战争》1册，上海人民出版社，1978年，398页。）对于这种腐败局面的形成，已往的研究强调了外国领事和商人对海关的干扰和腐蚀（注：参见《严中平文集》，118-130页。），然而事实是，这种外因只有通过清政府自身的内因方能起作用，因此，只有从清政府在抚夷政策下通商体制内部的结构性矛盾入手，才能阐释导致这种腐败局面的根本原因。
建立在封建自然经济基础上的清王朝，向来不重视对外贸易的经济效益，而是把外贸作为对外“羁縻”的手段。这个思维定势继续影响着第一次鸦片战争后的通商体制。耆英在受命与英国谈判通商章程时称：“国家之所以维制中外，全在收其利权而使之各遂其生，方克长安久治。近年以来，利权未能确操其柄，症成痞隔，致启衅端”（注：《钦差大臣伊、耆在广东奏办夷务通商事宜》，《第二次鸦片战争》1册，13页。）。所以他在取消“浮费”上做文章，一方面接受协定关税税则，大量减少对外商的实际课征，作为俯顺夷情；另一方面把原来关税的正课、盈余和规费并为“一条鞭”，全部上缴朝廷，使税收的减少不至影响朝廷的“国计”。耆英总结他的抚夷政策是：“总之西洋各国，以通商为性命，天朝制驭之术，全在一切持平，不事苛求，务存大体，则桀骜之气不抑而自消，且可收少取即所以多取之效。”对此，道光皇帝深表赞同（注：《筹办夷务始末》（道光朝），中华书局，1964年，2717、2719页。）。
海关的稽查征税自然要体现这种“务存大体”的精神。耆英认为，“夷性嗜利尚气，而其嗜利之心更胜于尚气”，因此海关官吏必须“于体制则不亢不卑，于关税则不苛不漏，夷虽嗜利尚气之徒，而惟廉足以制其贪，惟礼足以化其气，再加以化导愚民，勿如从前之侮弄，则相安无事，不独烽烟永息，关税必当日益加增。苟或不然，恐受抚通商，仍难深恃，此已覆之前车，不可不深为后虑者也。”（注：《筹办夷务始末》（道光朝），2748-2749页。）
于是，五口通商后清政府在关税稽征上可谓以礼相待，大度为怀。例如，在“亚美利亚”号等船案中，两江总督令道台宫慕久将巴富尔所课的罚款“一半收为官用，一半交英国领事，用于公益”，船上的合法货物则由道台和领事协商处理办法（注：Kung Mooyun,Intendant ofCircuit,to Consul Balfour,Shanghae,March 12,1844,FOCP,No.686,p.68.）。而在“爱德华·雷恩爵士”号案中，领事发现粤海关并没有按照条约没收走私的硝石（注：Consul Parkes to Sir J.Bowring,Canton Consulate,Hong Kong,July 9,1857,FOCP,No.686,p.7.）。这种“不事苛求”似乎也助长了海关官吏的受贿自肥。包令在1851年报告他对海关的印象是：“就我所知的案子中，所有麻烦都是以一笔贿赂了结的。（走私）风险很小，因为查验出来后的惩罚微不足道。如果发现了违法或欺诈，付上正常关税外加给查办官员一小笔钱是通常的解决办法。”（注：Consul Bowring to Sir G.Bonham,Canton,Mar.24,1851,FOCP,No.686,p.47.）
这种抚夷政策使走私者有恃无恐。那些有“领事”头衔的外商，更利用清政府的“羁縻”为所欲为（注：参见《严中平文集》，118-130页。）。特别是在鸦片走私上，清政府由于既不愿因开禁而悖人伦，又怕因查拿而启衅端，实际上采取了放任不管的态度。道光皇帝在战后谕令，禁烟应惩办内地开设烟馆及贩卖吸食者，“特不可任听关吏人等，过事诛求，致滋扰累”（注：《筹办夷务始末》（道光朝），2773页。）。这无异给鸦片走私敞开了大门。结果，鸦片走私在地方官府的受贿纵容下公开进行，成了一项“缴费”的走私贸易（注：例如阿礼国在1848年报告上海的烟贩向当地官府每箱缴费9元，并建议以此实行鸦片贸易合法化。Consul Alcock to Sir J.Davis,Shanghae,Mar.23,1848,FOCP,No.686,p.93.）。英国驻广州副领事温思达(C.A.Winchester)认为：“作为一个整体，中国的海关官吏希望继续把鸦片列为名义上的违禁品。这给与他们最丰厚的收益，是他们收入的最可靠来源之一。”（注：C.A.Winchester,Memorandum,Canton Consulate,Hong Kong,May 16,1857,FOCP,No.686,p.54.）
以往的研究强调了外国领事尤其“商人领事”对走私犯禁的包庇。但是，这种包庇走私的外部干预只在海关与外商发生冲突时才出现，而此时的走私漏税，其实就发生在所有海关征税的过程之中，因为海关的每次征税，都如同一笔双方讨价还价的生意。
在贸易大港广州，外洋来华大船停泊在黄埔，那里尽管废除了行商，但持官府执照的通事依然存在，船只的验货和税钞的缴纳都由他们代理与海关交涉。为了揽到业务，他们或者提供税收打折，或者提供回扣，能提供多少优惠条件和他们自己收入多少全看他们与海关官吏做交易的能力。例如经他们安排，6000箱货物只要外商付4000箱的税，而海关账册上只记收了3000箱的税，这样余下的税款由通事与关员瓜分。另外，泊在广州商馆对面的船只，则是通过江面各段常关的包税人，非法起落货物。包税人从中获酬，但其中相当部分须用来买通海关上下。甚至在商馆中还有洋人充当外商与包税人之间的掮客，“一律以半税起货、落货，或者从包税人那里收10%佣金，或者从外商那里每箱取一二元”（注：H.S.Parkes,Memorandum on the Irregularities of theCustom-House of Canton,Amoy,Sept.1854,FOCP,No.686,pp.55-59.）。外商在购买重要土货出口时，有时干脆付“长价”，就是说，“外商与中国代理商签下合同，由其交付一批茶叶，完税连同运货，所有风险直到货物上船都由代理商承担。以这种方式，中国人自己与海关讨价还价（人们总是将此理解为对他们非常有利）；同时外商既不必顾忌自己的良心，他的谋利之心也得以满足，因为可以料想他的本地朋友会与自己的当局做成最好的交易。”（注：C.A.Winchester,Memorandum,Canton Consulate,Hong Kong,May 16,1857,FOCP,No.686,p.53.）
在另一个大口岸上海，“采取的是与广州一样的以多报少、以贵报贱的办法，只是这里洋人不再由通事作伐，而是直接出面负责”（注：J.K.Fairbank,op.cit.,p.358.）。常见的情况是：“一个商人有30000件棉制品，在领事馆报15000件的税；其余15000件只付中国官员定下的费用。”（注：Mr.Lindsay to Viscount Palmerston,BarkeleySquare,Dec.,1850,FOCP,No.686,p.80.）
正如上海领事阿礼国指出的，“海关官吏知道进出口岸的每件货物。”（注：Consul Alcock to Dr.Bowring,Shanghae,June 3,1852,FOCP,No.686,p.144.）其实海关并非无力缉私，只是在当时的抚夷政策下，新通商体制内部的结构性矛盾使这种做生意似的纳贿私放成为海关的毒瘤，扼杀了向按章征税的法治化发展的可能。
早先的关税是粤海关监督向朝廷上缴一个定额（包括正课和盈余），其余便是自行支配的规费。新体制将关税“一条鞭”后，取消了规费，并作为试验期，采取关税实征实缴，“俟三年后，察看五口每年可征税银若干，比较准确，再将粤海关原额银899064两分款科算，匀归五口，作为定额。”（注：《钦差大臣伊、耆在广东奏办夷务通商事宜》，《第二次鸦片战争》1册，20页。）于是海关经费问题便成了通商体制内部的一大矛盾。已往取诸规费的海关差役薪水只得“酌定名数银数”，在朝廷经费中开销（注：《钦差大臣伊、耆在广东奏办夷务通商事宜》，《第二次鸦片战争》1册，23页。）。但是，朝廷既然把通商作为抚夷手段，不想与外夷锱铢必较，就很不情愿在供“国计”之用的上缴税款中列支这笔开销，因此一切经费只能压至最低限度。在粤海关，1843年后整个海关一年的工薪、房租经费约5000两（注：J.K.Fairbank,op.cit.,pp.253-254.）。在上海的江海关，开征洋关税后奏定的一年经费仅仅1977.2两（注：《筹办夷务始末补遗》，《第二次鸦片战争》1册，345页。）。与广州上述包税人一年的非法收入即达20万元相比（注：H.S.Parkes,Memorandum on the Irregularities of theCustom-House of Canton,Amoy,Sept.1854,FOCP,No.686,p.58.按：这20万元中很大部分是被海关人员分肥的，由此可见海关人员合法收入与非法收入的巨大差距。），海关经费之少就可见一斑。海关差役要解决吃饭问题，就难免动纳贿私放的脑筋。温思达指出：“可以想像，海关官吏的固定薪水既然微不足道，便亟于招徕货物入其署内，从而在某种程度上主动与通事达成妥协。”（注：C.A.Winchester,Memorandum,Canton Consulate,Hong Kong,May 16,1857,FOCP,No.686,p.53.）两江总督陆建瀛在1852年承认，上海海关“虽经添派人役，分段稽查，而夷税并无盈余，不能优给工食，贪利之心，皆胜于奉公之念”。为此他奏准将“夷船附搭内地商民货物”所征之零税，“每年约可征银三万两不等，即以此项作为添设巡船经费”，声称此举立刻收到使关税倍增之效（注：《筹办夷务始末补遗》，《第二次鸦片战争》1册，402-403页。）。
不仅差役，就连海关监督，在新体制下也难免动纳贿私放的脑筋，因为关税的实征实缴剥夺了早先可以自行支配的部分。以闽海关为例，厦门开关后，洋船侵占了“内地向销之货”的运输市场，使常关的税收大为减少。由于常关税是传统的定额制，若有不足，须监督赔补，因此闽海关监督在连年赔补常税后，不得不奏请仿洋关税例将常税也实征实报，结果谕准自1847年起，从洋关税项下按年拨补常税银25000两，“作为定数，再有不敷，分任著赔”。但实际情形是，即便有此贴补，1851年至1853年海关监督仍分别赔5457两、14814两、29198两，直到1855年才因战乱而恩准免赔（注：《筹办夷务始末补遗》，《第二次鸦片战争》1册，354-357、382、394、407、424页。）。在这种局面下，监督就算不是贪官，也难免不在没有定额的洋关税上做手脚。更何况监督还必须应付对皇帝的贡赋和官场的需索，过去这些都出自规费，如今不做洋关税的手脚，又能从哪里出？（注：例如粤海关原有办贡、备贡名目，取自规费，在关税“一条鞭”后，耆英奏请列入上缴关税项下，但道光帝认为“任土作贡，岁有常经，若取资于官项，核与献忱之义殊未允协”，决定废除，但海关监督若要保住官位，不拿点钱向皇帝“献忱”显然是不行的。参见《钦差大臣伊、耆在广东奏办夷务通商事宜》，《第二次鸦片战争》1册，43-44页。）
而且，定额制是清政府税收制度的通例，五口通商后的关税实征实缴只是为将来给各口设定额做准备，以复归旧制。因此，各关为将来计，便不想让自己账面上的税收有大幅度增加，况且税收上缴越多，须支付的相应费用也越多。阿礼国报告上海的情况是：“海关监督没有兴趣增加税收，因为所有入海关账册的银钱对他来说都是一种支出，既然他是自费将它连同加封的账册解送京师。所以，他与下属的利益与此完全相背。外洋贸易账上的税收越少，为熔铸、转运银两所化的费用也越少，最终会给他及其后任所定的定额也越小，最后，海关关员与船主们勾结分润的数额就越大。”（注：Consul Alcock to Mr.Bonham,Shanghae,Oct.9,1850,FOCP,No.686,p.96.据闽浙总督王懿德1856年奏，将洋银熔铸银锭，“每两折耗，有三四分至五六分不等”，外商“每百两只出工火银一两二钱”，所亏之数闽海关“历任俱系捐廉赔补”，而粤、江海关可在所收税钞项下开销每两折耗二分，故请求准许闽海关也援例开销。因此，若以折耗每两四分计，粤、江海关监督每两约须赔补一分，即所收税额的1%。参见《筹办夷务始末补遗》，《第二次鸦片战争》1册，428页。）
另一方面，清政府在五口通商后虽有通商大臣的设置，目的只是防止洋人入京师，并非统一管理各口，各口海关虽然税收数额由粤海关每年汇总上报，但管理上却互不统属，各自为政，这就使各关为争夺税源而争相对外“优惠”。温思达指出：“中国各省之间没有共同的税收利益”，因此“既然一个公认的原则是官员以雁过拔毛来充实他们的钱囊，那么让货物流入其他口岸，而不是通过税收打点折扣让它进入广州，便会被认为是一种银钱损失。”（注：C.A.Winchester,Memorandum,Canton Consulate,Hong Kong,May 16,1857,FOCP,No.686,p.53.）
因此，如果说早先闭关时代，关政问题主要表现在海关官吏为获取规费而苛征滥索，那么五口通商后的问题，便是在有外国领事监控而不能苛征滥索的限制下，海关由于没有建立合理的经费和管理制度，将纳贿私放作为官吏收入的主要来源，使关税的实征数额远低于税章应征数额。据阿礼国估计，1850年上海的税收损失至少达25%（注：Extractsfrom the Report on the Trade at Shanghae for 1850,FOCP,No.686,p.105.）。
如此大量的关税流失似乎可以得出“清政府的关税征收制度已彻底瓦解”的结论（注：参见《严中平文集》，325页。），但事实上，清政府并未意识到这种危机。它不仅对关税的流失安之若素，甚至不在乎英国取消协助缉私的条约义务（注：徐广缙答复文翰取消协助缉私义务的照会表示，“钦差大臣不懂英商所抱怨的究竟是什么事情。他还质问道，如果走私继续不已，那末关税税款的征收为什么还日有增加？”莱特前引书，91页。），因为朝廷在通商问题上，只想“安心贸易，众国会同”，以凌驾于外夷的姿态求个大家太平（注：《筹办夷务始末》（咸丰朝），中华书局，1979年，1页。）。而以英国为首的列强则在大肆渲染这种危机。它们对清政府这种“大度”非但不感激，反而大肆抨击。因为，在协定关税的低税率已使按章征税不构成商品流通障碍的前提下，海关的违规行为便成为商业风险的根源。阿礼国就对“商人道台”吴健彰的行为深表关注。1851年贸易季节开始时，他报告这位道台突然大张旗鼓地缉私，以至“自本季开始后没有发生一宗大规模的走私”（注：Consul Alcock to Sir G.Bonham,Shanghae,Aug.9,1851,FOCP,No.686,p.125.）。但是到了季末，这种劲头又突然消失，于是“那些不难逃税的人们运出了不少船的劣等茶叶”，令人担心英国市场因这种过度出口而拥塞过剩。次年的贸易季节开始后，这种情况又再次出现。“当然，人们很快就把爽官（即吴健彰）这种做法，归诸他想便利某家商行的业务，据说他在那里有自己的股份”。于是，有了这种“商人道台”，“正当商人便抱怨不可能获得公平的利润，或者根本无法与那些他相信是有排他优势的人竞争。”（注：Consul Alcock to Dr.Bowring,Shanghae,June 3,1852,FOCP,No.686,pp.143-144.）
更重要的是，英国意识到清政府在漠视走私问题的背后，有着对外力图保持凌驾地位的闭关倾向。温思达指出广州的情况是，“自该口岸开放后的15年中，我相信没有一个外国商人或领事被允许进过海关衙门。”在“广州”号一案上，“河伯相当坚决地拒绝任何会使他与一个外国官员接触的帮助；他宁愿用自己的方式办事，而不以同英国领事协作为代价来增加税收；他认为在这个问题上的表示只是获得一次官方会见的藉口，这种让步是违反广州的政策的。”（注：C.A.Winchester,Memorandum,Canton Consulate,Hong Kong,May 16,1857,FOCP,No.686,pp.52-53.）
也许，既然协定税则下的自由贸易是列强强加于中国的，清政府不遵照这套规则行事，可以说成是维护“自主”之举。但是，正如《共产党宣言》中指出的，资本主义向世界的扩展作为历史的必然，“它迫使一切民族——如果它们不想灭亡的话——采用资产阶级的生产方式”，（注：马克思、恩格斯：《共产党宣言》，《马克思恩格斯选集》1卷，人民出版社，1972年，255页。）当列强迫使中国打开国门后，贸易体制从闭关到开放已是不可逆转的趋势，因此自主地建立符合贸易新格局的法治，与其说是迎合侵略的要求，不如说是中国的图存之道，因为只有这样才能掌握新的管理方式，从而逐渐在新的经济格局下掌握自己的命运。然而，清政府在这个体制转型的关头，仍以闭关时代的思维定势应对，以凌驾外夷的虚妄姿态，把关税流失作为抚夷之举，无视建立中外贸易法治秩序的政府职能。它这样做其实不可能维护自主，因为当内忧外患驱使它要靠关税收入续命时，它便不得不被以英国为首的列强牵着鼻子走，拱手让出建立贸易法治的权力。
三 英国建立通商口岸贸易“法治”的图谋与实施
英国在1851年决定取消协助缉私义务前，已经对如何建立通商口岸的贸易“法治”设想过多种方案。
一种方案是英商林赛于1850年12月向巴麦尊提出的。他认为，在对华出口货物上，许多商行有伦敦和利物浦海关的月报告，载有货物种类和数量的细节，只要把报告的副本送给各口领事，领事就能据此核实是否漏税；而自华进口货物，则在英国海关征收进口税时，将查验结果与中国海关的税单核对，也可查出是否漏税（注：Mr.Lindsay toViscount Palmerston,Barkeley Square,Dec.,1850,FOCP,No.686,p.80.）。对此，英国外交部在审议时指出，海关月报告的权威性尚有疑议，并且如果在英国查出在华漏税，该有怎样的罚则以及怎样把所漏税款交给中国也成问题。但是，若把英国的有关法律用于中国，可以让进口商通过领事向中国当局提交舱口单的副本，上面有货物种类和数量细节，这样便可据此征税；而自华出口时，可以让中国海关向领事提供舱口单的副本，而出口商向领事出示税单，这样领事在准许船只离港前便可核实是否漏税（注：Memorandum on Mr.Lindsay's SuggestionRespecting Smuggling in China,Foreign Office,Dec.6,1850,FOCP,No.686,p.81.）。
显然，这个方案是从英国方面进一步规范领事报关的程序，减少漏洞。但是，在华领事却认为此方案不可行。阿礼国指出，领事其实无法通过比较舱口单和税单来发现问题，因为“舱口单所载是多少‘箱或件’的‘商品’，常常‘内容不详’，极少标示性质、质量和数量。相反，报税单则不标明有多少件，只有‘货物’的性质、质量和数量”，只有海关查验才知道“存在差异与否”（注：Consul Alcock to Mr.Bonham,Shanghae,Mar.15,1851,FOCP,No.686,p.107.）。更重要的是，正如驻厦门领事索理汪指出的，英国若采取反走私措施，“只会将贸易连同旧违禁体系的一切便利撵给外国商船”。而且，清政府“不会欣赏女王陛下政府方面任何对中国关政的积极干预，并且肯定会令他们（不无理由地）认为我们同样有责任在制止鸦片贸易上进行干预和提供同样的协助”（注：Consul Sullivan to Sir.G.Bonham,Amoy,May 17,1851,FOCP,No.686,p.175.）。
几乎与此同时，阿礼国又提出另一种方案。他声称：“我坚信，有效的海关关政是完全不可能的，不如中国人从口岸的卖主而不是从外国买主那里征出口税。这里的当局很愿意这么做，这样所有国家的外商就处于同样的地位”。在进口税上，则可诱使中国当局让英国比现有税额高出1/3来包税，“从而给道台在整个关税征收上一种直接的和个人的利益”（注：Consul Alcock to Mr.Bonham,Shanghae,Jan.14,1851,FOCP,No.686,p.101.）。这种方案的着眼点是将关税的征收实行中外分治，使外商在缴税上地位平等。但是，巴麦尊接到报告后认为，若从中国卖主那里征出口税，“中国政府就会更容易把税征得高出税则的规定，于是对英国顾客抬高价格”。因此，他完全否决了这个方案（注：Viscount Palmerston to Sir G.Bonham,Foreign Office,Apr.24,1851,FOCP,No.686,p.82.）。
第三个方案是由上海的英国商会提出的。自玛船案和约船案后，走私问题成为上海英商议论的一个中心话题。虽然有人主张在华为所欲为，但更多的人却对走私猖獗造成的无政府状态感到担心，《北华捷报》的社论指出：“这种弊病迄今与其说牵涉巨大的金钱损失，不如说具有社会和道德的特征，虽然那些自觉地不从海关私放中取利的人，当然在某种程度上感受到了这种金钱损失。这是一种前瞻性的弊病，其不受遏制的扩展，最令我们感到一种迫在眉睫的祸害，正因为此，我们迫切希望找到一种矫治办法。”（注："Editorial,"North China Herald,Mar.8,1851.）于是，上海的英国商会于1851年3月28日致信领事阿礼国，提出：“一种相当普遍的意见是，如果本会把侦察并向您告发走私案件作为他们的事务，那么马上就可以找到可能设计出的最有效的矫治办法。”但是，商会若要承担这一义务，必须满足它四个条件：（一）由中国人颁布一套规则，任何国家的人都必须服从；（二）不与条约的精神和意思相悖；（三）货物进口时，货主须向领事申报货物的标记和件数，船长则提供舱口单的副本，中国人应至少每个标记的货物打开一包或一件，以予核实，并且中国人应向领事提供验货记录，以便与货主的申报比较；（四）海关和领事的簿册可供任何人查阅（注：The Chairman of theShanghae British Chamber of Commerce to Consul Alcock,Shanghae,Mar.28,1851,FOCP,No,686,pp.110-111.）。
阿礼国对商会的建议大加赞赏，复信说：“是通过我的同事——此间其他国家的领事，与中国当局合作以实施一个防止走私的总方案，还是通过其他途径，这个问题尚需深思熟虑。但是，既然在促进实现主要目标时可以指望集体意识和商会的帮助，我想在完全达到目的上没有克服不了的困难。”（注：Consul Alcock to the Chairman ofthe Shanghae British Chamber of Commerce,Shanghae,Apr.16,1851,FOCP,No.686,p.113.）4月26日，商会致信阿礼国，表示愿意作出告发走私者的承诺，并要求被告发者在查实后必须受到最严厉的惩罚（注：The Chairman of the Shanghae British Chamber ofCommerce to Consul Alcock,Shanghae,Apr.26,1851,FOCP,No,686,pp.117.）。
然而，商会的要求除了有与第一方案相似的规范领事报关程序外，实际上强调了对海关的控制，包括向领事提供验货记录和公开簿册，这是阿礼国难以做到的。6月25日，阿礼国通知商会，他们提出的对货主报关以及海关公开簿册的要求无法实现（注：Consul Alcock to theChairman of the Shanghae British Chamber of Commerce,Shanghae,June 25,1851,FOCP,No.686,p.122.）。于是商会旋即撤销了原先的承诺，声称“他们不认为能够用他们现在所掌握的手段来制止走私”（注：The Chairman of the Shanghae British Chamberof Commerce to Consul Alcock,Shanghae,June 25,1851,FOCP,No.686,p.123.）。
以上三个方案虽然都胎死腹中，但却使英国政府和商人对如何实现贸易的“法治”有了明确的意向。基本途径无非两条，一是加强领事的缉私职能，一是改造海关。既然前者对于英国不利，那么改造海关便是惟一出路。其实阿礼国早在1850年就“坦率”地宣称：“只有一种矫治办法，那就是领事当局被授权建立一个海关机构，附有缉私的设施，行使因中国人的腐败玩忽而废弛的职能。除此之外，任何办法都是毫无用处的。”（注：Consul Alcock to Mr.Bonham,Shanghae,Oct.9,1850,FOCP,No.686,p.96.）他在导演列强1854年攫取上海海关行政权成功后强调：现有的条约是建立在两个虚假前提上的，其一是既然收取关税是清政府的利益，它就会形成必要的管理机制，其二是它若没有这种机制，就独自承受相应的损失。然而事实是，清政府未能形成这种机制，而“我敢说，此间没有一个商人不知道，这种缺失不仅使中国的税收遭受损失，而且使商人因海关的玩忽和腐败而导致其贸易出现不确定因素，以及无论如何努力也无法避免的不公平竞争，由此遭受的损失也许比政府更大。正是这种情况，而不是为中国的税收，才使得外国政府方面有必要加以干涉，以图矫治。”（注：Consul Alcock to Sir J.Bowring,Shanghae,Apr.3,1855,FOCP,No.686,p.152.）
上海外籍司税制度规定海关单据必须经洋司税副署和海关账册公开，并以洋扦子手验货（注：R.Alcock,Suggestions for an ImprovedAdministration of Customs and the Equal Levy of Duties,Shanghae,June 15,1854,FOCP,No.686,p.150.）。这样便限制了海关内部作弊的机率，加强了缉私效率，从而为英国建立自由贸易的“法治”迈出了关键的一步。但仅此还远不能达到其“法治”的要求，上海“夺权”的成功不过是英国加速采取措施将清政府导入其范围的开端而已。
接下来要解决的是鸦片贸易的非法地位问题，因为这涉及法治秩序所必须的普遍性。新海关要加强缉私，就必然要取缔鸦片走私。1855年8月，上海海关查扣了25箱鸦片，立刻引起争端，英国领事罗伯逊(D.B.Robertson)宣称，“司税在查扣鸦片上越权行事”。他指出，在鸦片问题上，“他的同胞大量牵涉其中，从中获利，中国政府在此事上的任何决定性行动，会对他们中的许多人造成尴尬甚至破产，妨害和抑制此间和印度的整个商务，其重要性毋需多言。”（注：ConsulRobertson to Sir J.Bowring,Shanghae,Sept.2,1855,FOCP,No.686,pp.158-159.）因此，英国要避免尴尬，就必须尽快设法使鸦片贸易合法化。
在清政府方面，虽然朝廷拒绝了英国1854年修约时提出的鸦片贸易合法化要求，但此时处于镇压太平天国前线的上海地方当局，却已到了为罗致税饷不顾一切的地步。上述争端以道台发还鸦片和烟商同意每箱捐饷20元的办法得以解决，于是鸦片纳捐公然入了官府簿册（注：莱特前引书，59-60页。）。翌年，上海地方官员得知宗人府丞宋晋奏请收鸦片烟捐抵充轮船经费助剿太平军，谕旨“准予筹费办船，并未驳饬”，窥测“圣意似已许可”，便加紧促使烟捐合法化（注：《蓝蔚雯吴煦等禀洋药收捐通商各口均应一律办理（底稿）》，1856年11月，太平天国历史博物馆编《吴煦档案选编》6辑，江苏人民出版社，1983年，190页。）。1857年，何桂清出任两江总督“甫及两月”，就把鸦片称做“洋药”，奏准向烟商抽取“义捐”，每百斤20两，甚至还给烟商“海疆议叙，给予虚衔”（注：《何桂清奏洋药进口转运销售及历来偷漏情形片（底稿）》，1859年11月，《吴煦档案选编》6辑，32页。）。第二次鸦片战争爆发后，清政府在英法联军的淫威下，终于彻底屈服，在1859年的通商章程中同意鸦片贸易合法化，每百斤抽税30两。咸丰皇帝这时虽斥责臣下“不期如是掩耳盗铃，相率为伪”，但所关注的已是防止官员“侵吞入己”，以保证烟税充实军饷，把对烟毒祸害的道德忧虑抛在一边了（注：《桂良花沙纳奏遵查洋药弊端折（抄件）》，1859年3月22日；《朱批：责地方据洋药税为私利损上益下（抄件）》，1859年5月4日，《吴煦档案选编》6辑，21、25页。）。于是，通过鸦片贸易合法化，清廷的王朝利益便与英国在鸦片贸易上的直接利益整合在了一起，英国把通商口岸的“法治”纳入了符合它需要的轨道。
其次就海关体制本身的问题是，要建立各口岸统一的海关行政，以实现法治秩序的统一性，就要将上海的制度改造得能让清政府全面接受。
上海的司税制度是由英、法、美三国领事各举荐一人充当司税，因而司税犹如各国领事馆向海关的派出人。这种格局不仅造成司税过多，费用浩繁，不易推广（注：当时规定每年经费为3万元，其中：3名司税每人年薪6000元；3名头等通事每人月薪100元；3名中国书办（月薪20元）和差役及办公费等1000元；3名洋扦子手月薪50元至80元，共2400元；一艘巡船，船长月薪150元，6名水手每人月薪30元，共5000元。因此3名司税的薪水便占去了一年经费的60%。Woo-keen-chang,Taoutae,to the British,French,and United States' Consuls at Shanghae,July 4,1854,FOCP,No.686,p.151.），而且既然司税以维护税收为职责，领事以庇护侨民为职责，双方立场便不可能完全一致。事实上，继阿礼国之后任领事的罗伯逊就与司税们龃龉不断，声称：“我看他们过于吹毛求疵，小题大做，说话的口气根本不像对一个女王陛下的领事该说的，所以我坚持既定的原则，与他们的通信越简短越好。”（注：Consul Robertson to Sir J.Bowring,Shanghae,July 5,1855,FOCP,No.686,pp.154-155.）并且，英美政府也不愿让领事干预司税的任用，以防政府为其行为承担责任（注：莱特前引书，126-127页。）。而严格的缉私仅在上海一口进行，使上海的外商大吵大闹，说自己处在与其他口岸不公平的地位（注：〔英〕伯尔考维茨：《中国通与英国外交部》，江载华等译，商务印书馆，1959年，25页。）。因此，要使外籍司税有效地运作，就必须使他们成为清政府的官员，在清政府内部建立统一的海关行政。
在清政府方面，上海地方当局最初是被迫接受这套制度，但外籍司税限制作弊、加强缉私后，关税在开关第一年就达到186万余两，比往年最高额高出50%（注：《江海关征收各国税银数目》，1843年11月17日—1858年10月1日，《吴煦档案选编》7辑，82页。）。这笔钱对这些苦干军饷匮乏的官员来说是救命钱，所以他们对于外籍司税转而持欢迎态度，并进而援引“以夷制夷”的传统理论来论证他们的观点。后来任上海道的吴煦宣称：“缘外国人性情好胜，一为我用，各洋商方将忌嫉交加，尚不致勾结弊混；而洋商情伪，惟司税乃知其详，货物进口出口，无从欺隐，税则孰轻孰重，必按章程，以外国人治外国人，未始非将计就计之一法。”（注：《吴煦呈江海新关延外国人为司税帮办税务缘由节略（底稿）》，1859年5月17日，《吴煦档案选编》6辑，316-317页。）同时，鉴于司税“跋扈已甚，书舍人等皆不得过问，无从知其底蕴”（注：《吴煦答问关于江海关税收及上海地方事宜》，1857年7月，《吴煦档案选编》6辑，224页。），他们对于司税的任命也转趋积极，在1855年应英国人李泰国(H.N.Lay)的请求主动提出任命他为司税（注：J.J.Gerson,Horatio Nelson Lay and Sino-British Relations,1854-1864,Cambridge:Harvard University Press,1972,p.47.），理由是李泰国是他们熟悉之人，“深知其娴熟中外言语文义，人亦聪敏可靠”，因而“于中外商情定臻妥洽”（注：《吉尔杭阿为延李泰国接办江海关税务致英使包令照会（底稿）》，1855年2月，《吴煦档案选编》4辑，285页。）。李泰国旋即在清政府地方官员的支持下独揽了海关大权。对后者说来，李泰国显然是一个信得过的洋“包税人”。
由于上述情况，1859年中英在上海谈判通商章程时，双方对改革海关很容易就达成了协议，议定海关“各口划一办理”，“任凭总理大臣邀请英人帮办税务……无庸英官指荐干预”。参与谈判的上海道薛焕所加按语是：“上海自延英人帮办关务以来，颇为整饬。今议总理大臣及新增各口均一律照办，俾得相助为理，利弊了然，仍不准英官指荐干预，借易驾驭，去留亦可听便。”（注：《薛焕书信》，1858年11月6日，附中英通商章程善后条约十款，《吴煦档案选编》4辑，434页。）这就是说，清政府自己聘洋客卿帮办税务，既能增加税收，又不失其凌驾地位。
然而，清朝地方体制传统的各自为政，却成为统一海关行政的障碍。上海实行司税制度是地方的私下协定，因而这些经费“均系支销零税，向系详报抚宪核销，并不奏咨（注：《吴煦为答粤海关部问海关各事上何桂清禀（底稿）》，1859年11月9日，《吴煦档案选编》6辑，344页。）。”当兼任五口通商大臣的何桂清任命李泰国为总税务司后，后者要求给他组织统一海关的用人权和经费权，何桂清便发现自己没有这个权力，指出各口税务司应由各口监督聘任，“即如道府州县幕友，应由道府州县自行延请”（注：《何桂清致吴煦函》，1859年4月19日，《吴煦档案选编》6辑，295页。）；而“中国各关经费，向来由各口监督妥办……现在李总税司总办各口税务，其雇人经费，一切仍应与各口监督议定数目，妥为商办”（注：《何桂清致吴煦函》，1859年5月，《吴煦档案选编》6辑，315-316页。）。
因此，直到1861年成立总理衙门这个管理洋务的中央机构后，李泰国才通过它的札委，有了统一海关行政的权力（注：奕訢给李泰国的札谕是：“至各口税务司及各项办公外国人等，中国不能知其好歹，如有不妥，惟李泰国是问。其应用辛俸等项，即就各地方收税多寡，由管理税务之员，会同李泰国酌议，不得稍涉冒滥。”《筹办夷务始末》（咸丰朝），2706页。）。1864年的《通商各口募用外国人帮办税务章程》给了这种权力一个明确的说法：“各关所有外国人帮力税务事宜，均由总税务司募请调派，其薪水如何增减，其调往各口，以及应行撤退，均由总税务司作主。”（注：李鸿章：《通商约章类纂》卷33，（台北）华文书局影印，1968年，附录3。）但此时总税务司已换成受朝廷信任的赫德(R.Hart)，只有他是海关“这个机构里惟一一个对中国政府负责的人”（注：The Maritime Customs of China,DocumentsIllustrative of the Origin,Development and Activities ofthe Chinese Customs Service,1861-1892,Vol.1,Shanghai:Statistical Department,1937,p.37.）。也就是说，他成了向朝廷承包整个海关税收的“包税人”。至此，英国通过改造海关，使其对华的自由贸易终于得到了“法治”的保障；而在清政府看来，经历了两次鸦片战争后，中国的海关管理并无根本性的变化，只是由洋人的承包替换了早先粤海关监督的承包。
从协助缉私到改造海关，英国贯穿始终的核心目标是在通商口岸建立一种它所设定的“法治”，以保障其不平等条约特权下的对华自由贸易。毫无疑问，英国在这一目标下的一切作为，代表了列强侵华的进一步深入。但是，今天对这一问题的探讨，应当不仅限于对帝国主义侵略的认识，而应通过中英之间的政策互动关系，看到清政府所丧失的，不仅是海关的主权，而且是自身发展新的贸易管理方式的机制，因为新的自由贸易有其管理的客观规律，建立法治是政府职能遵循这种规律的必然要求，也是政府自我更新的重要契机。在这个中外贸易从闭关到开放的体制转型关头，清政府在传统的思维定势下，不去自主地进行顺应时代的变革，及时调整政府职能以建立适应新贸易格局的法制，结果将建立法治的政府职能以及相应的权益拱手送人，使自己在“抚夷”的旧梦中沦为列强的附庸。