清代回疆法律文化刍论，本文主要内容关键词为：清代论文,法律论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
阳关、玉门关以西，葱岭以东，今属新疆的广大地区，由于天山横亘其间而从地理上被分为南北两部分，天山以南地区在清代文献中称作“回疆”、“回部”，是维吾尔等民族的生息繁衍之地。乾隆二十四年（1759），清政府平定维吾尔贵族大小和卓木的叛乱之后，在回疆地区建立起稳固的统治。回疆民族、宗教及社会历史文化同中原地区迥异，为适应统治的需要，清政府逐步建立起一套特殊的法律体系，使得回疆法律制度和法律文化呈现出不同于其他地区的特色。由于文献资料缺乏及其他一些原因，以往学术界对清代回疆地区法律文化一直未有深入的研究，本文尝试对该问题作一初步的探讨，以期抛砖引玉。
一
“法律文化”对于中国学术界来说，是一个新颖的名词，因而学术界对于其概念的界定也多不一致。一般认为，法律文化是社会文化的一部分，由法律制度、法学理论和法律观念三个因素组成，主要指支配法律实践活动（立法、司法和对法这一社会现象的思维活动）的价值基础和这个价值基础社会化的运行状态。支配法律实践活动的价值基础是社会中居支配地位的一般价值基础在法律实践领域的特殊反映，而后者是某一民族或国家政治、经济、民族心理和历史文化传统的产物，它一经形成，便被社会普遍尊奉并长期延续下来。
如诸多学者所指出的那样，中国传统的法律文化发展史实际上是一部诸多法律文化的融合史，这种融合就地域和性质而言有两种情况：一种是中华民族内部的融合，如中原汉族地区法律文化同周边少数民族法律文化的融合；另一种是中华本土法律文化同外部法律文化的融合，如清末以来引进西方法律文化的过程。
天山南路地区的法律文化较为明显地体现出上述特点。首先，它同祖国内地血肉相连的关系决定了天山南路地区法律文化是中华法律文化的有机组成部分，但同时由于它在文化传播上所处的特殊的地理位置，又使得外来文化对它产生较多影响，从而同中华法律文化的主体部分——中原地区法律文化显示出一定的差异。
尽管我们说中华传统法律文化融合了农耕与游牧多种法律文化，但占主体的是发端于具有发展原始农业良好条件的黄河流域，在漫长的历史进程中形成的具有浓郁的农耕文明色彩的法律文化机制。天山南路由于地处东西方交通孔道，同时也是北方游牧文化与南方农耕文化的结合部，其社会文化受到东西向和南北向双向影响。南北向的影响使回疆社会文化成为一种介于游牧与农耕之间的文化，而东西向的影响使之较容易带上一些外来文化的色彩，尤其是公元10世纪伊斯兰教逐渐传入后，该地区社会文化更多地打上了伊斯兰教的烙印。天山南路地区文化，一直就包含有多种文化糅合的特征，表现在法律文化方面，就是多种法律文化成份的共存，在清朝势力进入西域之前，体现得更明显，伊斯兰教法、蒙古法、中原法以及伊斯兰化前当地旧有习惯法等，都可以在回疆旧制中找到例证。
让我们先以刑法为例分析这种多元文化糅合的特征。首先看伊斯兰教法的成份。成书于乾隆三十七年（1772）的《新疆回部志》在记载清朝统一回疆之前当地旧有的法制情况时说：“回人虽有刑法，然无律例，惟听阿珲看经论定，伯克及犯者无不服。”（注：《新疆回部志》卷4。）清乾隆时代的写本《西域地理图说》也记载说，回疆旧有法制“有刑无例，有罪无律”，刑事案件的处理“全凭阿浑看经酌量行之”。阿珲、阿浑，今译作阿訇，波斯语Akhūnd一词的音译， 伊斯兰教教职称谓。所谓“看经论定”即查照伊斯兰教经典量刑处置，这是伊斯兰教法律文化的重要特点。回疆旧法中对一些刑案的处理也透射出伊斯兰教法律文化的价值观念。例如伤害、杀人案件，按照中原法律和蒙古法律，是严重刑事犯罪，罪犯当予严惩。而按照伊斯兰教法律观念则视之为一般民事侵权行为，受害者一方可以要求实施同态复仇。《古兰经》规定杀人抵罪，“公民抵偿公民，奴隶抵偿奴隶，妇女抵偿妇女”，并“一切创伤都要抵偿”。（注：《古兰经》第2章第178节；第5章第45节。 ）如果受害者或其亲属表示宽恕，犯罪者也可以以支付血金或用忏悔赎罪的方式取得和解。在这一点上，回疆刑法显然同伊斯兰教法一致，“杀人者抵”，“伤人目者抉其目，伤人手足者， 亦断其手足”， （注：《西域图志》卷39。）是同态复仇的处罚；“若犯者能出一千或数百腾格普尔给死者家，亦可抵斩罪”，（注：《西域图志》卷39。腾格，新疆货币单位；普尔，意为“钱”。）则是支付血金的形式。伊斯兰文化传入西域后确实对回疆社会产生了重要影响。所谓伊斯兰文化中国化过程，即是伊斯兰文化适合中国社会的过程，也是伊斯兰文化融合中国各种文化的过程。就回疆法律文化的演进而言，皈依伊斯兰教，接受伊斯兰教法，并不意味着必然放弃自身的文化传统，前穆斯林时代当地习惯法、中原王朝法、蒙古法都必然在回疆法律文化中得到体现。清代学者很早就已注意到回疆旧有刑法同前穆斯林时代法律文化的关系。《西域图志》卷39“回部政刑”条载：“按《北史》称龟兹劫贼断其臂，与今回部窃物断手足之制相符，当推而论之。”又说：“若《唐书·西域传》称吐蕃掘地深数丈，内囚于中，二三岁乃出者，应即今回部纳囚地牢之法，吐蕃地近回部南，是以其法相等耳。”穆斯林史学家楚刺思的《编年史》中说，在叶尔羌汗国阿不都·哈林汗时代，汗每周两次主持司法，“如果是适合伊斯兰教法判断的案件，那他就同哈孜和穆夫提商量；而要是涉及习惯法的案件，则交给异密们处理”。英国旅行家福赛斯也提出一条例证，他说：在前穆斯林时代，该地对普通百姓处死刑是用剑抹脖子，或是将活人砌入墙中；对谋杀、谋反者公开惩处的办法是将罪犯埋至腰部，当众宣布罪状后，由一队骑兵用矛将罪犯处死。喀喇汗王朝萨图克·布格拉汗皈依伊斯兰教后，按伊斯兰教法引进刑罚时，却保留了用剑来抹脖子的古老刑罚，对谋杀、谋反者死刑的执行，改为埋至腰，然后当众用石头击毙之。（注：参见Fosyth,T.D.:Report of a Mission to Yarkund in 1873,Calcutta,1875,P.101.）另外， 清朝统一回疆前，回疆司法活动中通过酷刑折磨罪犯以获取口供的现象在文献中屡见不鲜，这反映出中原刑法对该地的影响。中原刑法较为重视口供，依据口供即可定罪；而在伊斯兰教法的审判中则较为重视证据，在证据不足的情况下，几乎所有的法学派都承认誓言保证程序（阿拉伯语作qāsāmɑ）。即被告否认原告的指控， 则法庭要求被告就否认的事实盟誓，盟誓则判被告胜诉，如被告不愿盟誓，则原告就所诉事实盟誓，然后宣布原告胜诉，被告罪行不能依据本人自供来定罪。
在回疆旧有经济制度方面也同样显示出多元化的特征，最明显的例证是对自耕农土地什一税的征收。清朝用兵回疆时，曾对该地区旧有的土地制度作过调查。乾隆二十四年（1759）参赞大臣舒赫德奏称：“查回人旧制，征收粮石，系十分取一，载在教经”。（注：《清高宗实录》卷582，乾隆二十四年三月戊子。 ）魏良弢先生说对私有土地征收什一税在回疆地区由来已久，喀喇汗王朝住在骨斯讹鲁朵（巴拉沙袞）的回纥人，以田为业，所获十分之一输官，西辽时期仍保持这一税制。（注：参见魏良弢：《叶尔羌汗国史纲》，黑龙江教育出版社1994年版，第 181页。）英国学者包罗杰和日本学者佐口透认为此种什一税就是伊斯兰法典上的“哈拉吉”。（注：参见[英]包罗杰著、商务印书馆翻译组译：《阿古柏伯克传》，商务印书馆1976年版，第50页；[日]佐口透著、凌颂纯译：《18—19世纪新疆社会史研究》上册，新疆人民出版社1983年版，第230页。） 经济法规中游牧文化的影响也同样明显。清人椿园七十一所著《西域记》记载清朝归并回疆前该地的课税原则是：“每回男一人，谓之一户，每户于八栅尔一次交布一匹，或交羊皮数张，或猞猁逊皮一张，每年计算，逐次索取。”（注：《西域记》卷7。八栅尔，突厥语“集市”之意， 今译“巴扎”。）这里“每回男一人，谓之一户”即是我国北方游牧社会长期奉行的“以丁为户”的课税原则，它与农耕社会中以户为单位的户调制不同。
除上文分析外，在官制和民事法方面，也同样体现出文化多元性的特征。例如，回疆伯克官制中官名的语源五花八门，既有源于阿拉伯—波斯语的阿奇木、喀孜、密喇布，也有源于蒙古语的都尔噶、依尔哈齐、鄂尔沁，源于突厥语的明、玉资，甚至源出汉语的商（仓）。 在民事法的婚姻制度中，既有伊斯兰教法的内容，如尼卡赫（nikāh）婚制、塔拉克（tɑlāq）休妻制等，也有游牧文化中收继婚的遗风，（注：清代的文献中将收继婚称作“序及婚”。《新疆回部志》上载：“兄弟之妻，兄死弟及，弟死兄纳；如兄弟三人，伯叔已娶， 季弟未娶者，其伯兄死，则季弟娶伯兄之妻。”）还可以寻觅到中原婚俗的影响。丰富多彩的回疆法律文化极大地丰富了中华法律文化的内容。
二
中国传统的边疆政策可以用《礼记· 王制》中的一句话来概括，“修其教不移其俗，齐其政不易其宜”，中央政府享有宗主权，地方社会保持其固有制度、宗教、 习俗。这实际上是一种羁縻政策， 只求归附，不责贡赋，限于客观条件，中央政府无力也无意进行更深入具体的管理。然而，当清朝平定回疆叛乱，以胜利者的姿态在回疆地区驻军、设官、征税后，这项原则发生了较大变化。法律的制定与实施是国家统治职能的一个重要部分，作为统治权力的体现，大清法律法规被引入到回疆地区， 成为维护其统治、镇压反叛的工具。 列宁指出：“所谓法律，就是取得胜利掌握国家政权的阶级的意志的表现。”（注：《列宁全集》第13卷，人民出版社1984年版，第304页。）这样， 大清法律与回疆原有的法律文化发生了密切关系，问题也就由此产生。
同任何一种文化一样，法律文化间的关系也具有双重性，一方面相互吸收，以丰富自身的文化体系；另一方面也因文化的区域性、民族性以及表现为政治性特征的阶级性而相互排斥。在军事征服结束之后，清政府在回疆地区面临的主要问题就是这种文化冲突。
就法律文化而论，从广泛意义上讲，大清法律文化与回疆旧有法律文化同属中华法律文化的组成部分，但两者又表现出一定的差异性，属中华法律文化中的两种不同的法律文化亚型。以大清律为代表的中原地区法律文化是一种伦理型的法律体系，它以儒家文化为指导思想，礼法结合，出礼入型；回疆法律文化虽然糅合了多种法律文化成份，但是伊斯兰教在回疆社会的重要影响使得伊斯兰教法在回疆法律文化中占据突出的地位。伊斯兰教法是一种宗教型法律体系，它与伊斯兰教教义紧密相联，宗教经典同时也是信徒遵循的法典。从法律文化所体现的性质来说，以大清律为代表的中国传统法律文化的主体部分是一种公法文化，即一种刑事性（刑法化、国家化）的法律体系。其特征之一便是以刑为本，刑法成为一切法律现象之本原性规范，历代皇朝的成文法典无一例外都是刑法典，而“对于民事行为的处理，要么不作任何规定（例如契约行为），要么以刑法加以调整（例如对财产权、继承、婚姻）”。（注：[英]D·布迪、C·莫里斯著，朱勇译：《中华帝国的法律》，江苏人民出版社1995年版，第2页。）伊斯兰教法则轻视公法，重视私法，是一种民事性（民法化或私人化）的法律体系，它在教徒信仰、婚姻、家庭、继承、商业契约等方面体系庞大、较为发达，而在刑事法、行政法方面显得简陋。受伊斯兰教法的影响，回疆法律文化中私法方面较为发达。
由于两种文化总体差异性与局部相近性的存在，两种法律文化必然产生冲突，当然这里所说的冲突并不意味着一定是尖锐对立。在刑法领域里，两者最大的分歧莫过于对伤害、杀人案件性质的理解及处理。此类案件若按清律当属严重的刑事犯罪，行为人要处以死刑；而在回疆旧有法律体系中则是依循伊斯兰教法观念，杀人和伤害被视为一般民事纠纷，可以采用同态复仇或赔偿血金的方式解决。在经济法领域，两者法律观念差距较大的是丁税问题，按中原法律文化的传统，对臣民征收人头税是封建国家的权力，天经地义；但穆斯林按伊斯兰教法的观念理解，只有对被征服的异教徒才征收人头税，《古兰经》上说：“你们当与那些不信真主和末日，不遵真主及其使者的戒律，不奉真教的人，即曾受天经的人战斗，直到他们依照自己的能力，规规矩矩地交纳丁税。”（注：《古兰经》第9章第29节。）所以，有学者指出， 由于这一法律观念上的冲突，尽管清朝对回疆征收的赋税低于以往，仍旧引起了当地穆斯林的不满。（注：参见[日]
田襄平：《清代回疆的人头税》，《史学杂志》61卷11号，1952年。）在婚姻制度方面，回疆依循哈乃菲法学派“同乳不婚”原则：一个母亲在哺乳自己孩子的同时，若给他人的孩子喂过奶，那么这两个孩子便处在禁婚之列，清代的文献记作“共乳者不得媾接”。（注：《西域记》卷7。 ）若从大清法律角度来看，此纯属无稽之谈。婚姻中血缘关系的限定，伊斯兰教法明显不同于中华法的是同姓为婚问题。“同姓为婚”在内地为历代法律所禁止。《大清律例》载：“凡同姓为婚者，主婚与男子，各杖六十，离异，妇女归宗，财礼入官。”（注：《大清律例》卷10。）堂兄弟姊妹更在禁婚之列。但是如果按伊斯兰教法，同姓在婚姻中不予排斥，《西域图志》载：“派噶木巴尔四子……俱早夭，以女妻同祖兄子阿里，是传回教”，因而“同姓为婚，回俗不禁也”。（注：《西域图志》卷48。派噶木巴尔是波斯语里对穆罕默德的称呼，其意为“先知”。）《新疆回部志》上也说：“兄弟之子女则互相婚配。”（注：《新疆回部志》卷2。）
两种文化或价值观的冲突，不可能产生一种文化将另一种文化完全“吞并”，或者一种文化自行废止，全盘引入另一种文化的结果。事实上，文化碰撞的双方都是以我为主，兼取所需，经过调适，两种文化在新的基础上走向整合。清政府在最初制定回疆政策时，基本顺应了这一原则。作为中央政府，清朝在回疆地区派驻军队，任命官吏，征收赋税，颁行法律，行使中央对地方的权力。正如清代文献中所说：“迩今各部归一，自应遵我朝之律”，（注：《 西域地理图说》卷2。 ）以 《大清律例》为代表的一系列大清法律规章被颁发到回疆各地官衙，成为巩固统治、镇压反叛、保障统治机器正常运行的工具，但同时清政府也认识到回疆社会的特殊性，指出：“办理回众事务，宜因性情风俗而利导之，非可尽以内地之法治也。”（注：《清高宗实录》卷648， 乾隆二十六年十一月丁未。）乾隆二十六年（1716），清政府决定在理藩院设置新的机构——徕远清吏司，“掌哈密、吐鲁番及回部诸城爵禄贡赋并移驻回民耕牧之事”。（注：《清朝文献通考》卷82。）嘉庆十六年（1811）又命理藩院官员编纂适用回疆地区的单行法规《回疆则例》，书成后清政府指示“刷印颁发回疆等处，永远遵行”。（注：《钦定回疆则例》原奏，理藩院嘉庆二十年二月二十七日奏。）
清朝统治者对回疆社会文化表示出一定程度的宽容：首先对伊斯兰教和宗教上层加以特殊保护。早在康熙帝时，清帝就曾宣谕：“如尔等虽招抚回子，遏制其教，亦能令其皈依佛法，跪拜喇嘛乎？今天下太平之时，惟令各行其道，若强之使合，断不可行。”（注：《清圣祖圣训》卷60。）乾隆年间，清朝平定了回疆白山派和卓后裔波罗尼都和霍集占的反叛，但并未因为这一反叛行为而对其家族尽行诛灭，相反却把白山派和卓的喀喇玛特系成员，如额色尹、图尔都等人，迎至京师，封以爵秩，使之享有与蒙古王公一样的待遇。乾隆二十五年（1760）三月，清帝还发布上谕，指令对喀什噶尔和卓陵园等宗教圣地加以保护、修葺。结果谕旨向当地群众宣示后，闻者“无不顶礼感激”。（注：《清高宗实录》卷614，乾隆二十五年六月癸酉。）其次， 清政府在用兵回疆的同时，就已指示前往回疆的官员，调查当地旧有的规制，包括官制、税法、田赋等。在统治之初，为稳定计，清朝几乎承袭了这些旧制。回疆最具特色的行政制度是伯克制度，“回人亦有官职品制，所谓伯克，犹华言官也”。（注：《新疆回部志》卷3。）在清朝统治下， 伯克制度仍得以延续，清朝官方认可的伯克官职达三十七种，几无遗漏。在经济政策方面，清朝政府在经过调查的基础上，恢复了回疆旧有的田赋、丁税、商税等名目，而对准噶尔统治时期明显不合理的各种摊派加以革除，以利休养生息。清朝的这种宽容曾经给前来回疆的外国旅行者留下过深刻的印象。俄国旅行家库罗帕特金说：“在对待异教的宽容方面，中国人表现得非常仁慈。……中国人也同样没有干涉居民的风俗和习惯：为喀什噶尔（此处指整个回疆——笔者注）人保留了伊斯兰教法庭，也不干涉哈孜和穆夫提的选择。”（注：[俄]A·H·库罗帕特金著、中国社会科学院近代史研究所翻译室译：《喀什噶尔——它的历史、地理概况、军事力量以及工业和贸易》，商务印书馆1982年版，第115页。）
大清法律和回疆原有法律文化整合过程中值得注意的是二者间具有较多的互补性。例如，回疆依照的伊斯兰教法，由于重私法而轻公法，自身存在先天不足，在国家政权之下不能独立使用，必须补充以地方习惯法、行政法、经济法和王权；而中国古代社会中，吏制发达，形成了一整套严密的官制法，刑事法典缜密严整，构织起庞大严密的法律体系，使得二者的结合成为可能。另一方面，以大清法律为代表的中国封建法律本身也处在法律自身演进的初级形态，它对于一些社会关系的调整处于空白状态。例如大清律中对商品流通、民间公有财产的所有权、社会救济等项内容缺少规定，这也使得受伊斯兰法影响而民事法律关系较为发达的回疆法律文化填补国家法律空白或补充其薄弱环节成为必然。儒家文化的巨大兼容性也缓解了两种法律文化间的对立。
清朝在回疆实行的法律制度可以说是极富创造性。在行政制度方面，清朝设立了军政合一的统治机构，同时保留旧有伯克官制，但参照内地官制对其进行改造，制定了品秩、职掌、回避、升迁、朝觐、休致等制度，并纳入大清官制体系。在经济法规方面，田赋、关税等项，基本沿用旧制，在此基础上，清政府再颁行新的法规加以完善。以商税为例，清平定回疆后沿用了旧有的税率：凡本地商民往境外贸易带回物件者，抽税十分之一；境外商民贩来物件，抽税二十分之一。征收数次之后，缘当地伯克之请，清政府降低了原有税率，规定：外藩商人在回部贸易者，三十分抽一，皮币二十分抽一；回部商人往外藩贸易者，二十分抽一，皮币十分抽一。（注：《清朝通志》卷93。）清朝在回疆铸币，采用回疆旧有的方式用红铜铸制，但钱币形制上是中原圆型方孔式，币面既铸有清帝年号，又用回文铸上地名，币制单位同时使用“文”和“腾格”，正如乾隆帝自己所说：“形犹腾格因其俗，宝铸乾隆奉我同。”（注： 《新疆图志》卷34。）在刑事法律方面， 清政府予以区别对待，对危及清政府统治、破坏封建秩序、违反儒家伦理道德的严重刑事犯罪，坚决依照大清法律严惩不贷，“连坐”、“强诉”等中原法律文化的特有概念也被引入到回疆，而对一般刑事犯罪则可交予伯克衙门按回疆旧例惩处。
三
清朝在回疆实行的特殊法律制度，既吸收了回疆地区因特殊的社会环境而形成的地域性法律文化，又推行了中央政府的法令法规，体现出清朝民族政策的灵活性和宽容性，对于妥善处理中央同回疆穆斯林之间的关系、维护大一统的封建统治、稳定社会秩序、促进社会经济的发展起到了积极的作用。清代回疆法律制度的成功之处，得到中外学者的一致肯定。例如，大清刑律的引入及使用，使得回疆凶杀案件减少，一则汉文史料反映出这种变化：乾隆四十一年（1776），回疆境外有回人头目沙关记捕获误入其境的叶尔羌阿奇木伯克鄂对属人，问曰：“鄂对在叶尔羌敢杀人否？”对曰：“有天朝之法度在，不敢杀人。”（注：《西域记》卷3。 ）曾到过叶尔羌等地旅行的外国旅行者阿哈麦特·沙·纳克沙班迪的记载证实了汉文资料的准确性。他说回疆法律极为严厉，如果王公（阿奇木伯克）杀了穷人，也终免不了被判处死刑。（注：参见[日]佐口透：《18—19世纪新疆社会史研究》下册，第671页。 ）瓦里汗诺夫也说：“小布哈拉（中亚穆斯林对天山南路的称呼——笔者注）的凶杀惨案几乎绝迹，偷盗亦不多见。”（注：Ч·Ч·Валиханов：Собрание сочинений Алма－Ата，1984，том 3，сту.166.）
清代回疆地区法律制度实际上是大清法律与回疆原有法律文化的多元同构。这种构建的积极意义显而易见，然而它同时也存在着隐患。首先，不同法律规定间的界限很难截然划定，因而在司法活动中，法律的适用问题困扰司法者。其次，这种体制的正常运行要求中央政府必须是强有力的。当君主圣明，洞察秋毫，国势强盛，政治清明，这种体制就发挥其积极作用；而一旦中央政府势力衰落，政治晦暗，这种体制就日益显露其隐藏的弊端。清朝中后期，这种体制的矛盾突出地表现出来，各级官衙不理民事，伯克包揽词讼、鱼肉乡里，百姓苦不堪言，而下情不能上达，成为回疆社会弊端的症结所在。
回疆法律制度缺少监察机制。中原地区封建法制在长期的发展中形成了严密的监察制度，以清代而言，中央有都察院，地方也有各级监察系统，监察考核官吏、弹劾腐败行为。但清朝在回疆没有引入监察机制。清朝在回疆实行的是军府制，以军事官员兼理民政，“治兵之官多，治民之官少”。（注：《左文襄公全集·奏稿》卷59。）由于缺少监察机构的制约，官吏执法活动中的腐败现象难以控制，官员贪赃枉法，伯克肆意妄为，成为回疆诱发变乱的一个重要原因。官场的污浊氛围也使得在官衙应差的通事、差役大受影响，连“真实无伪”的“远乡小回”，也变得“一入衙门应差， 则狡猾百出也”。 （注：《回疆通志》卷12。）不但清朝的司法官员腐败，民间调解纠纷的宗教法庭的执法者也贪赃枉法，断案“全凭阿訇看经酌量行之，概犯人若与其阿訇有亲友之情及行贿者，便不至重责”。（注：《西域地理图说》卷2。 ）以致于民间有谚语说：“法典只有一部，而通向它的道路却很多。”（注：[俄]鲍戈亚夫连斯基著、新疆大学外语系译：《长城外的中国西部地区》，商务印书馆1980年版，第301页。 ）清朝一些有识之士对此有清醒的认识。例如道光七年（1827）那彦成在奏稿中就曾指出：“臣窃以为各大臣驻扎一城，各长其疆，并无维制考核之分，是以彼此不相顾忌，若外省州县属于知府，复设司道从而考察之，又设督抚从而统辖之，层层相制，其中岂无一、二贪婪之吏，然维制管束之人即多，虽有贪鄙亦不敢肆志，况公道在人，亦不犯之理，所以事传经久不至妄为。今各城大臣亦请分隶考核，俾有所纠察，以防其荡检逾闲。”（注：《那文毅公奏议》卷74。）近代龚自珍、左宗棠呼吁新疆建省，也与健全监察机制有关。
清代回疆法制政策的最初制定颇具创造性，但随着社会的演进，清政府未能将它逐步加以完善，因而出现滞后于社会发展的现象。以经济法规为例，清朝接受并加以改造的准噶尔统治时期的赋税制度是一套游牧民族对农业社会征税的办法，特点是只定区域内征收总数，而不具体落实到户民头上，赋税的征收也并不是官为办理，而是依靠当地头目。制度本身的不缜密给直接征收赋税者徇私舞弊大开方便之门，各级伯克任意索取、摊派，成为回疆社会一大毒瘤，清朝对回疆政策的历次调整都涉及这一问题，但却始终得不到根本解决。这些问题的解决要求清政府及时调整统治政策，制定更完善、更合理的法律制度取代旧有的不合理成份，回疆旧有的法律文化中显然不能找到合适的解决办法，因而将中原法律文化长期发展中形成的明显的长处更多地引入到回疆社会，成为历史的必然。有学者将这一过程称作回疆法律制度的内地化，（注：参见刘广安：《清代民族立法研究》，中国政法大学出版社1993年版，第94页。）其实这种变化还可以做更深理解。伊斯兰教法是一种神示的法律，形成于公元7世纪，穆罕默德创立了伊斯兰教， 同时也创立了伊斯兰教法。从理论上讲，当穆罕默德去世时，伊斯兰教的立法活动就已停止，因而伊斯兰教法更多地停留在中世纪。中国传统法律文化虽然也是封建法制，但它的一大特点在于始终处于自我不间断的发展状态，相比较而言，法典严整、结构缜密又灵活机动的法律体系更能适应日益发展的回疆社会。进入近代以后，中国传统法律文化又受到西方法律文化的强烈冲击，不得不接受许多西方法律文化的东西，这样，回疆法律文化通过内地化而同世界法律文化产生了联系。
回疆法律文化演进的历史启迪在于：民族法制既要坚持中央对民族地区立法、司法的权威，也要尊重少数民族文化的特殊性；要因地制宜地确定少数民族地区的民族法规、司法制度，又要不失时宜地加强少数民族地区法律制度与内地制度的联系，从而促进少数民族地区社会的进步和法律文化的发展。
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