20世纪末美澳移民政策差异的政治理论分析_移民论文

20世纪后期美国与澳大利亚移民政策差异性的政治理论分析，本文主要内容关键词为：差异性论文,政治理论论文,美国论文,后期论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       [修回日期]2014-04-28

       [中图分类号]D634.371.2；D634.361.1

       [文献标识码]A

       [文章编号]1002-5162(2014)02-0050-13

       长期以来，国际移民研究中关于“移民理论”的构建一直属于经济学、人口学以及社会学学者的研究范畴，他们通过构建“推—拉理论”、新古典主义经济理论、新经济移民理论、劳动力市场分割理论和世界体系理论等来解释国际移民的原因、规模与过程。[1]但在新的国际移民形势下，移民与否的实质决定者实际上是制定移民政策的政府——特别是接收国的政府，而上述关于移民的理论在面对接收国移民政策和政府干预的时候往往缺乏说服力。许多学者认为，对于国际移民问题，应该“到政治领域去寻找，说得准确些，要到政府的重要角色中去寻找”。[2]

       西方学者就此问题展开了不同的探索与争论。布鲁贝克(Brubaker)、霍利菲尔德(Hollifield)和布罗克曼(Brochmann)从国家认同(Identity)的角度出发，认为一国的文化传统及其处理移民问题的历史经验对移民政策有着重要影响。[3]弗里曼(Freeman)以移民接收国国内社会行为者之间的利益竞争来解释接收国移民政策，并提出了“利益导向”的移民政治理论。[4]而霍利菲尔德、朱普克(Joppke)和萨森(Sassen)等学者则以权利，特别是基本的人权以及自由主义传统之下的权利规范来解释移民政策，他们指出当接收国移民政策背离了自由主义传统时，法院往往借助判决挑战政府紧缩的移民政策，而确保移民的基本权利。[5]近年来，“制度主义”成为移民政策研究的一个重要理论视角。研究移民政治的学者，如弗里曼和布雷尔(Birrell)、巴布科(

)、吉拉东(Guiraudon)和朱普克等纷纷强调国家和政治机构的自主性在移民政策制定过程中的作用，希望从国家制度层面去了解不同国家不同移民政策的趋向。[6]西方学者关于移民政治理论的构建主要是基于比较移民政策的研究，因此，更准确地说，他们所谓的“移民政治理论”其实是移民接收国的“移民政策理论”。而随着移民热的到来和海外华人数量的增加，国内对主要接收国的移民政策也愈加关注。但在西方学者从不同政治角度分析移民政策时，国内学者对此的主要工作是介绍国外研究动态及相关理论，无论是政治学者还是从事移民研究的学者都很少将两者结合起来对具体的移民政策进行分析探讨，或者运用移民政治理论对不同国家的移民政策进行比较研究。[7]

       20世纪后期，随着新一轮国际移民潮的到来，世界主要移民接收国内部出现了反移民现象，各国纷纷采取限制性的移民政策。作为传统的移民国家，美国、澳大利亚、加拿大等国也改变了二战之后宽松的移民政策，加强了对移民的控制和管理。虽然各国移民政策日趋紧缩，但政策目标和政策结果之间却出现了越来越明显的政策鸿沟(policy gap)。在20世纪的整个90年代，上述国家只有澳大利亚实现了移民控制，而美国和加拿大的移民政策则沿着自由主义的路线继续前行。美国和澳大利亚在政治制度上存在差异，移民政策实际效果又大不相同，本文即以美国和澳大利亚为例，在收集和分析两国移民资料、民调机构及公共舆论对本国移民政策和移民现状的反应基础上，运用“利益导向”、“权利规范”和“制度主义”的移民政治理论对两国移民政策进行比较分析。

       一、20世纪后期美国与澳大利亚移民政策比较

       美国与澳大利亚国家的发展都与移民问题密切相关。虽然两国早期的移民历史不尽相同，但其发展道路却极其相似，特别是进入20世纪后，两国的移民政策经历了从种族歧视到种族平等的转变，美国和澳大利亚分别在1965年和1972年的移民法中废除了对亚裔和有色人种的歧视，移民政策的发展进入新阶段。此后，两国都采取了宽松的移民和安置政策。然而，在国际移民浪潮的压力下，两国政府自20世纪80年代以来都对现行的移民政策进行改革，试图加强对移民的控制和管理。

       (一)20世纪后期美国的移民政策

       1965年的《移民法》奠定了当前美国移民政策的基础，该法案不仅结束了移民的种族来源限额制度，而且让家庭移民成为美国移民的主力。此后，移民数量每年都在持续增加，主要移民来源国也从欧洲转向了亚洲和拉美国家。据美国官方统计，美国移民的入境人数在20世纪60年代是3，321，677人，70年代增加到了4，493，314人，80年代移民人数达到7，338，062人，比60年代的两倍还多。[8]此外，由于非白人移民人数的激增，美国的人口结构也发生了变化，白种人在美国人口中的比重由1980年的83.1％降至1990年的80.3％，而同一时期有色族群的比重却在不断增加，特别是拉美裔和亚裔人口的增长速度惊人，1990年，拉美裔在美国人口中的比重从1980年的6.4％增加到9％，亚裔人口则从1.5％增加到2.9％。[9]

       由于移民数量的激增和美国人口结构的变化，在20世纪80年代，美国各地的排外主义死灰复燃。20世纪初期排斥外来移民的各种观点又以相同的形式在新闻媒介中重新出现，社会各界和国会大厅不时传来排外主义者要求限制外来移民的呼声。与此同时，美国经济持续低速增长，社会失业率居高不下，在20世纪80年代，美国失业率平均为7.63％。这些情况引起了国会对移民问题的重视，从20世纪80年代后期开始，美国国会着手改革移民政策，至20世纪末，对移民法案进行了三次重大的调整。

       1986年美国国会通过的《移民改革与控制法》拉开了移民政策改革的序幕。20世纪80年代初，非法移民已经成为美国移民政治中的主要问题。据估计，美国非法移民的入境人数从70年代末平均每年的83万人次增加到80年代的平均每年120万人次。[10]对此，《移民改革与控制法》希望通过引入“雇主惩罚条款”来加强对非法移民的控制，对“明知故犯”的雇主处以相应的惩罚。①但这部移民法却包含了两个截然相反的意图：一方面通过制裁雇主、加强边境控制来对非法移民进行严厉打击，另一方面却运用大赦条款和特殊农业工人计划对非法移民采取宽容的态度。因此，许多人认为这部移民法可以说是对非法移民“关闭了后门却打开了前门”。[11]实际上，“也没有任何事实能够证明1986年的移民法禁止了非法移民入境的现象。”[12]从1990年到1999年，美国非法移民的数量平均每年增加35万，到2000年1月，美国大约有700万非法移民(见图1)。而该法案中的大赦条款，又让美国近300万的非法移民合法化。这部被众议院司法委员会主席马佐利称为“即便不是十全十美的法案，但也是未有过的最完美的移民条例”，最终成为美国移民法史上最失败的一页。[13]

      

       图1 美国非法移民数量(1990-2000)

       数据来源：U.S.Immigration and Naturalization Service,Office of Policy and Planning

       1990年的《移民法》(又称《合法移民改革法案》)希望通过制定移民限额的方法来限制移民的数量，但实际上1990年的法案明显具有扩大移民数量的倾向，被认为是20世纪最宽松的移民法。该法案扩大了合法移民的限额，从原来的每年27万人增加到67.5万人，从而使每年移民的限额达到了20世纪的最高水平。家庭团聚移民仍享有较大的优先权，每年的家庭团聚移民限额为48万，技术移民配额为14万，还有5.5万个“多样化”移民名额供那些移民少的地区使用。另外，根据1980年的难民法，总统在与国会协商后可以决定每年的难民数量，在1990年的法案中，难民的数量限额是12.5万名。[14]新法案让合法移民的数量每年增加了40％，家庭移民的数量每年增加了20％。美国移民的数量在90年代初期达到了最高峰，在1990年和1991年，美国实际的移民入境人数分别达到了1，536，483和1，827，167人。[15]

       移民数量，尤其是非法移民数量的增加让美国民众的排外情绪高涨，他们认为移民不仅加重了美国的财政负担，而且还威胁到美国人的传统、价值观念和社会制度，加剧了种族冲突。1993年的美国民意测验显示，60％的民众认为移民对当今的美国来说是一件糟糕的事情，61％的民众要求减少移民数量。[16]这种不满终于在1994年的美国中期选举中爆发出来。1994年，非法移民的聚集地——加利福尼亚州以公民表决的方式通过了“187号提案”，要求禁止非法移民享有教育、住房和医疗等方面的福利待遇。这是加州人民向加州和华盛顿的决策者们发出信息，希望他们采取严厉措施，解决非法移民这一严重的问题。[17]这场政治地震引起了华盛顿的注意，国会中的移民改革委员会在1995年3月公布的报告中也认为应该“将合法移民的数额减少三分之一；不应该继续扩大家庭团聚移民的数量；要让雇主感到雇佣外国技术工人不仅困难而且代价高昂。”[18]1994年以后，国会中关于移民提案的数量也越来越多，并且大多数是要求实行限制性的移民政策。[19]1996年的《非法移民改革和移民责任法》正是在反移民情绪不断高涨的情况下通过的。该法案的主要内容包括：加大对边境控制的人力和财力投入、限制移民(无论是合法还是非法)享受政府福利待遇、简化驱逐出境程序等。

       1996年移民法的通过似乎表明美国已经决定要转变移民政策的方向，然而事实上这部法案只是对现行政策的强化，并且还存在许多漏洞和缓冲条款。例如为了打击非法移民，移民改革委员会提出了在全国范围内建立职业认证制度，但是爱德华·肯尼迪却提出在一些移民集中的州开展试点研究，三年后国会对此进行审查。1996年的移民法吸纳了肯尼迪的提案，这一条款让职业认证制度对非法移民的打击力度大打折扣，并且如果没有新的立法，就不能在全国范围内建立职业认证制度。另外，来自犹他州支持移民的共和党参议员奥林·哈奇(Orrin Hatch)也提出了一项修正条款，要求取消大幅度增加对雇佣非法移民雇主的处罚金额——这对小企业主来说是一个巨大的胜利。临时农业工人进入美国的条件更为宽松，中美洲和海地的非法移民可以通过“临时性保护身份”入境，再通过一些特殊法律条款就可以获得永久居留权。除此之外，联邦政府还颁布一系列政策加快数百万名已经在美国至少居住五年的永久性居民入籍，这样他们就可以享受政府全部的福利待遇。这些都表明美国仍在实行宽松的移民政策，因此，1996年的移民法案被称为是“反非法移民的马其诺防线”。[20]

       (二)20世纪后期澳大利亚的移民政策

       澳大利亚在20世纪后期对移民政策进行调整的原因可以追溯到1975年自由—国家党联合政府执政时期。当时弗雷泽领导的联合政府上台后将前任工党政府削减了三分之二的移民计划恢复到原来水平，并给予熟练技工和专业人员移民优先权。在1979年开始实行移民积分制度后，弗雷泽政府放宽了对提名非独立父母、兄弟姐妹及其远方亲属的移民限制，家庭团聚和人道主义类别的移民人数开始猛增。1983年上台的霍克政府对由居住在澳大利亚的兄弟姐妹进行担保的移民申请进一步放宽政策，将其技术要求降到了最低，而对父母移民担保几乎是完全没有限制。1985—1986年，家庭移民数量增至63，400名，占移民计划总数的79％，而技术移民则从1982—1983年的41％下降到1984—1985年的11％。[21]澳大利亚在20世纪80年代上半期的移民政策和同一时期美国的移民政策非常相似，都强调家庭团聚移民。此外，澳大利亚政府还积极支持多元文化政策，它通过一系列措施帮助移民更快地适应当地的生活，例如为各类英语培训提供大量的资金支持，移民抵达澳洲后会即刻享有包括公共医疗和教育在内的所有福利待遇。

       澳大利亚的移民入境量在政府宽松的移民政策下不断增加，在20世纪80年代末达到了高峰，澳大利亚的反移民情绪也随之被激发起来。澳大利亚选举研究(Australian Election Study)的民意调查显示，民众一致认为澳大利亚移民的数量“太多”，这一比例在1991年时是73％，到了1996年7月仍高达71％。另外，根据Clemenger BBDO公司在1997年的调查，70％的澳洲人对移民的福利花费表示“非常关心”，52％的人认为移民“只有索取却没有回报”。[22]1988年，澳大利亚移民政策咨询委员会也对移民政策的各个方面提出了批评，并且建议“为了保证移民计划的合理性或许应该放弃多元文化主义”。[23]随后，澳大利亚开始向限制性的移民政策转变，主要目的就是为了控制移民数量，减少移民财政开支。

       澳大利亚在20世纪90年代的移民计划中大幅度削减了移民的入境量，从1988—1989年的124，700名降至1993—1994年的62，800名。虽然此后移民数量又逐渐回升，但始终维持在7万名左右。这一现象直到21世纪初才有所改变(见图2)。由于家庭移民在移民总量中占有很大比重，因此澳大利亚政府主要通过削减此类移民来降低移民数量。工党政府于1989年通过了“家庭的平衡”(balance of family)条款，要求在一个家庭的成员中，兄弟姐妹至少有一半已经在澳大利亚定居，才能够允许一个孩子提名他或她的父母移民。[24]1997年自由—乡村党联合政府又将家庭移民的数量削减了13％，在1996—1997年的移民计划中，家庭移民56，700名，占移民总数的60％；到1997—1998年度，家庭移民的比例又降到了46％；2002—2003年度，这一比例仅为37％。[25]同时，联合政府对每年允许进入的父母移民人数名额进行限制，将父母类签证从1996—1997年的7580名削减至2000—2001年计划的500名。[26]

      

       图2 1984—2000年澳大利亚移民数量

       数据来源：Harriet Spinks,Australia’s Migration Program,Parliamentary Library,Canberra,2010。

       联邦政府还根据澳大利亚经济和劳动力市场的状况增加技术移民的比例。虽然独立技术移民的数量在减少，1989—1990年，移民计划中技术类移民52，700名，到1993—1994年度的移民计划中只有18，300名，但20世纪90年代后期移民数量的增长主要是因为技术移民的增加，到2000—2001年度，技术移民数量又恢复到了44，730名。技术移民在移民总量中的比重也在不断上升，从1996—1997年度的25％上升到1997—1998年度的51％，再到2002—2003年度的61％(见图3)。此外，澳大利亚政府还加强了对人道主义移民和非法移民的管理。政府一方面减少了人道主义移民的接收限额，从1983—1984年度的2.2万名下降到1991—1992年度的7000名；另一方面其入境控制更加严格。工党政府在1992年通过的移民法，赋予移民部享有拘捕澳大利亚非法居留者的权力，一旦这些非法移民的身份确认，他们就会被拘捕。自由—国家党联合政府则通过立法规定难民最初只会获得三年的临时签证。这意味着他们只能享有有限的福利待遇，不能担保家庭成员申请移民，如果他们在三年内离开澳洲将不会被再次允许入境。[27]

       为了减轻移民所带来的财政负担，20世纪90年代的历届政府都调整移民的福利政策，1992年，工党政府开始对父母移民的担保人征收为期两年的保证金(亲生父母为3500澳元)，如果在这两年内没有福利开支则可归还。它还要求每个父母类别的签证获得者缴纳822澳元的医疗费。[28]在1994年，工党政府暂停了除人道主义移民外所有移民抵达澳洲后最初六个月的社会救济金，1996年，联合政府将这一期限延长至两年。其他的一些移民服务项目，例如成年移民的英语培训开始收费。联邦政府还取消了备受指责的多元文化政策，多元文化事务办公室也并入了移民部，一直以来它都被看作是“为了迎合族裔游说集团的一部分”。[29]工党政府中为支持扩大移民发挥重要作用的移民、人口和多元文化研究机构也都关闭了。

      

       图3 1989—2001年澳大利亚主要移民类别数量分布

       数据来源：特殊资格类、家庭团聚类和技术类移民数据源自Harriet Spinks,Australia’s Migration Program,Parliamentary Library,Canberra,2010；人道主义类移民数据源自ElibrittKaelsen,Janet Phillips and Elsa Koleth:Seeking Asylum:Australia’s Humanitarian Program,Parliamentary Library,Canberra,2011。

       综上所述，20世纪80年代后期以来，虽然美国和澳大利亚都对本国宽松的移民政策进行了调整，开始实行紧缩的移民政策，但仍存在巨大的差异。首先，两国移民政策的目标不同，美国希望加强边境控制和“雇主惩罚”制度来打击非法移民，而澳大利亚的移民政策旨在限制移民数量，特别是家庭移民的入境量。因此，澳大利亚调整后的移民政策比同时期美国移民政策限制的移民对象范围更广。其次，从两国移民政策改革的内容来说，调整后的美国移民政策条款具有矛盾性，它一方面通过雇主制裁、加强边境控制来对非法移民进行严厉打击，另一方面却运用大赦条款和特殊农业工人计划对非法移民采取宽容态度；而澳大利亚不仅利用移民入境管制政策，还通过调整移民安置政策来加强对移民数量的控制。两者相比较，显然澳大利亚的移民政策更为严厉，也更能迎合公众舆论意向。最后，从政策的实际效果来看，美国移民政策改革并未达到预期的目的，非法移民数量不断攀升，与当初的设想相差甚远；反观这一时期澳大利亚的移民政策，它在控制了移民入境量的同时，还增加了技术移民在移民总量中的比例，以满足澳大利亚经济发展的需要，被认为是移民政策最为成功的国家。

       二、美澳移民政治中的“利益导向”

       “利益导向”的移民政治理论就是以移民接收国国内社会行为者之间的利益竞争来解释移民政策。虽然移民的支持者宣称移民可以促进接收国经济的发展，提高当地居民的生活水平，但实际上移民对接收国不同人群的影响是不同的，有一部分人从移民中获益，而另一些人则要承担移民所花费的成本。根据政治经济学理论，当移民参与到市场经济活动中时会产生与之相关的利益集团，在他们追求利益最大化时必然会导致政治观点的对立和冲突。因此，国家在移民政策制定的过程中要承担来自不同利益集团的压力，移民政策也要满足各方对移民利益的政治诉求。

       弗里曼在威尔逊(Wilson)公共政策社会中心论的基础上，根据移民的收益和成本分布情况，总结出四种移民政治类型：利益集团政治、客户政治、企业家政治和多数民主政治。[30]移民的成本承担者希望减少移民的数量，实行限制性移民政策；而移民的受益者则倾向于宽松的移民政策。如果移民的收益与成本都是集中的，双方都有代表其利益的集团，他们之间将出现尖锐的利益冲突，当其中一方对执政党施加的压力占据优势时，移民政策就会发生重大的转变，向强势的一方倾斜。如果移民的收益集中，而成本相对分散，移民政治就会出现“客户政治”模式。在这种情况下，虽然移民的成本承担者人数众多，但他们并不太关注移民问题，同时由于缺乏组织性，无法对执政党施加影响，此时移民决策过程会受到移民利益集团的左右，最终移民数量将出现增加的趋势。与之相反，如果移民的成本集中，收益相对分散，那么一旦民众对移民现状的不满达到一定程度，就会有一个寻求改变现行移民政策的政治领袖或政党站出来，响应民众要求限制移民的呼声。而在“多数民主”的移民政治类型中，移民的收益和成本都是分散的，在政治上的冲突相对来说也较弱，双方一般通过达成共识来决定移民政策的走向。

       在当前实行西方民主制度的国家中，其移民政治模式是典型的“客户政治”。移民的受益者和成本承担者在移民问题上持相反的态度，前者主要包括企业雇主、族裔群体以及人道主义组织；后者则以环境保护主义者、广大民众和工会为代表。[31]实践表明，那些从移民中直接获益的人比那些承担移民成本的人更易组织起来，移民经常表现出利益的集中和成本的分散。更具组织性的移民受益集团对制定移民政策的政府官员和立法机构的影响力和动员能力比无组织的成本承担者更直接、更强大。在自由民主国家，移民政策的制定者为了自身的利益，特别是选举利益，不得不顺从支持移民的获益集团而忽视要求限制移民的广大民众的意愿。同时，在该移民政治模式下，自由民主国家的主要政党虽然会在一些边缘问题上出现分歧，但都尽量避免将在移民问题上的冲突公开化，并就支持宽松的移民政策达成广泛的共识。[32]

       二战后，特别是20世纪60年代以来，美国和澳大利亚在移民环境和移民政策方面的相似性让许多学者将它们归为“拥有强烈的个人自由主义传统和悠久的移民文化”的国家之列。[33]两国在移民政治上的共同点也让它们被看作是移民“客户政治”的典范，有组织的移民利益集团在美国和澳大利亚移民政策的制定过程中起到了主导作用，他们倾向于宽松的移民政策。但在20世纪80年代后期，随着移民问题的公开化和反移民运动的发展，移民的“客户政治”模式受到了挑战，其党派共识的基础被打破，移民政策的制定变得更具政治性，政治家面临巨大的选举压力。这在澳大利亚尤为明显。

       墨尔本大学历史学教授杰弗里·布莱尼(Geoffrey Blaniey)率先发起了关于移民对澳大利亚社会和特性挑战的公开辩论。1984年3月，布莱尼在一次会议上批评政府的移民政策，认为在每年接受的移民中有40％来自亚洲国家，其比例过高，以多元文化主义为基础的澳大利亚移民政策是以牺牲多数澳大利亚人的利益为代价的。为了抵制那些不被接受的亚洲人的“入侵”或“占领”，一个重要的手段就是反对多元文化主义，重申建国之父们关于盎格鲁—撒克逊澳大利亚的核心价值观。[34]虽然布莱尼的演说、文章和著作在全国范围内引起了争论，但他得到了澳大利亚大多数选民的支持。

       随后，自由党领袖霍华德在1988年1月发起了关于“单一的澳大利亚”的公开讨论。他和反对党内阁移民部长卡德曼(Cadman)一起，在议会中对工党政府扩大家庭团聚移民的移民计划进行强烈的抨击，要求增加技术移民的数量，并威胁说如果情况无法改善，他将取消两党在移民问题上的合作。1988年6月的菲兹杰拉德报告，进一步证明当前的移民政策是不合理的。报告指出，“在主要城市中，通货膨胀、失业和人口压力困扰着社会，我们的许多调查对象似乎对澳大利亚社会上面孔的改变感到困惑，而且我们发现他们并不理解这种转变。在这样的环境中，他们感到被移民包围了。”[35]霍克对这一报告并不感兴趣，但自由党却赞同这一报告中的观点。在1988年8月，霍华德就已经表示取消两党在移民问题上的共识，他不仅打破了70年代以来两党在移民问题上的一致性，而且使移民问题进一步公开化。同时，工党内部也逐渐出现了分歧。1988年，财政部长已经证实了菲兹杰拉德报告中所指控的移民带来的通货膨胀和信贷问题，要求考虑移民对经济的不利影响；就业部长道金斯(Dawkins)在1991年的工党大会上要求削减50％的移民接收名额；前任财政部长沃尔什(Walsh)也抨击霍克政府的移民政策，他认为移民政策是在族裔游说集团的压力下推动的，而不是基于理性的分析。[36]这样，澳大利亚自70年代以来所建立的“客户政治”的移民政治模式在80年代末渐趋瓦解。

       而美国的情况却与之相反，1986年的《移民改革与控制法》不仅没有阻止新的非法移民入境，反而让近300万非法移民取得了合法身份，族裔集团和雇主这两大利益集团要对这一结果负主要责任，他们一方面极力反对带有种族歧视色彩的雇主制裁措施；另一方面，雇主尤其是西部的农场主则推动了季节劳工入境人数的增加。就像弗里曼所说的那样，美国无法限制非法移民的原因是移民“客户政治”模式的存在。[37]1990年的移民法案，更因其庞大的移民限额和对家庭移民的优先权，被认为是在“经济学家和支持移民的游说集团”的主导下出台的。[38]

       90年代后，美国出现了一系列反移民现象：加利福尼亚公决通过了要求限制非法移民享有政府福利的“187号”提案；移民问题变得越来越党派化，1994年中期选举中，较为保守的共和党人占据了参众两院的多数席位；1994—1997年移民改革委员会公布了要求限制移民入境的报告；1996年，宣称要暂停移民计划的保守派领军人物帕特里克·布坎南参加总统大选。这些似乎都预示着一个排斥移民的时代即将到来，但事实上，美国的移民“客户政治”模式并未因此而发生改变。1996年的移民法案在递交国会进行讨论时，美国的移民“客户”集团就开始活动了。这时，在移民问题上出现了左翼和右翼的大联盟，它不仅包括原本就在同一阵营的雇主、移民族裔团体和人权组织，还包括反对削减家庭移民的基督教团体、全美枪支协会——他们正为职业认证体系而感到烦心(如果工作需要登记，那么为什么买枪就不可以?)。参议院司法小组委员会的首席顾问理查德·戴(Richard Day)将这一不同寻常的联盟看作是“华盛顿集团”在与希望能够对移民松口气的“全美国人民”对着干。[39]而1996年的移民法案以及此后的修正案无疑说明移民利益集团在这场较量中取得了胜利。

       20世纪90年代中期的反移民浪潮，并没有对美国的移民“客户政治”造成冲击，反而使这一政治模式更加巩固。加利福尼亚发生的反对非法移民的行为和布坎南在总统大选中的表现，引起了少数族裔，特别是拉美裔美国人的强烈反对，助长了他们的投票积极性。民主党和共和党都不希望因移民问题而使自己内部分裂，布坎南只能以改革党候选人的身份再次参加2000年总统竞选，但支持率还未达到1％。1994—1998年移民政治上强烈的党派特征以后不会再出现，两党领导人已经达成共识，不仅要将移民问题排除在大选议程之外，而且双方都同意实行宽松的移民政策，增加移民的入境量。[40]

       三、“权利”规范对美澳移民政策的制约

       “权利”规范理论认为，在自由民主国家，移民政策的制定深受权利特别是基本人权以及自由主义传统的制约，以自由平等为基础的“权利”规范不仅让许多跨国移民能够进入接收国，在当地永久居留，甚至还能够享受接收国的社会福利。霍利菲尔德对这一理论的研究最有说服力，他说民主国家的移民政策反映了在这些国家普遍存在的“以权利为基础的自由主义”(rights-based liberalism)。[41]同时，他还认为必须要从当代民主政治的两个层面来看待西方国家的移民政策，或者说移民接收国的移民政策受到双重制约。在国际上来说，自由主义已经渗透到二战后国际秩序和制度的设计之中，自由世界的价值观——包括自由贸易、民主制度以及人权观念——对接收国移民政策的决策者而言具有限制其移民政策选择的作用；同时接收国的移民政策不仅要受制于如联合国公约、日内瓦公约等人权规范，还要受到国际人权团体的监督。从国内层面上来说，自由民主国家对个人的基本权利非常重视，特别是20世纪60年代美国民权运动的发展，加强和保障了接收国境内弱势群体和少数族裔的权利，这些改变了接收国对移民的态度及政策，以权利理论为基础的移民政策规定外来移民和本国公民享有同样的权利。由此可见，自由主义及其所确立的国际秩序不仅能够通过道德规范和人权组织保护移民的基本权利，而且接收国政府在制定移民政策时受到“权利”利益集团的制约。[42]

       根据“权利”规范理论，法院在保障移民权利问题上扮演了重要的角色。由于其不受选举政治的干扰，也不必承受来自各方的政治压力，一个独立且强大的司法机关通过宽泛地解释人权条款，为移民的基本权利提供了保护渠道。当接收国移民政策背离了自由主义传统时，法院往往通过判决挑战政府的限制性移民政策，以确保移民的基本权利。朱普克曾颇为中肯地评论说：一个能够保护个人权利且独立的司法制度对移民政策的选择有着至关重要的作用。[43]因此，虽然西方民主国家的移民政策在内容和形式上有很大的差异，但都是以“权利”为基础，从而导致这些国家在处理移民问题时出现了一个共同的趋势：移民的权利在增加，而国家控制移民的能力在降低。

       美国和澳大利亚在解决移民问题时，受到权利规范的制约程度是不同的。相较于澳大利亚，美国的自由主义传统更深一些，“权利”因素对美国的影响也更大。美国宪法第十四条修正案中的正当程序条款和平等保护条款确保政府应该以公正的法律程序来保护公民的基本权利不受侵害；20世纪60年代的民权运动不仅赋予黑人法律上的平等地位，而且推动了其他族裔争取权利的斗争；1965年的平权法案(Affirmative Action)保证了少数族裔，特别是黑人和拉美裔移民在教育和工作上的权利。由此可见，美国移民的权利能够得到更好的维护。在美国非法移民中占绝大多数的拉美裔游说集团正是利用这一点来反对非法移民的制裁措施，正如20世纪八九十年代移民政策改革的国会领袖——俄怀明州共和党参议员阿兰·辛普森(Alan Simpson)所说，“任何关于移民改革或限制性政策的出台，都会被不幸地贴上种族歧视的标签。”而人权组织也据此来反对职业认证制度，他们“宁愿忍受非法移民甚至罪犯进入美国，也不愿忍受自由受到监视”。[44]

       美国不仅有一部维护个人权利的成文宪法，还有一个独立且强大的司法体系。虽然宪法赋予国会在移民事务上享有绝对的权威，但联邦法院已经多次推翻在他们看来是违反移民(不论是合法的还是非法的)个人权利的法案。联邦最高法院因其违反宪法所表达的自由平等精神而否决了加利福尼亚公决通过的“187号提案”。

       二战后，美国“自由”世界的领导角色也限制了它对移民特别是对难民的控制能力。美国在难民问题上表现出人道主义的高姿态，不仅给难民树立良好的形象，而且还可以给美国的西方盟国树立一个榜样，从而使它们能够更多地承担起安置难民的义务，在根本上有利于美国推行其外交战略，增强美国的霸主地位。[45]美国还是联合国难民公约的签署国，并在国际人权讨论会中发挥主要作用。因此，美国标榜的“自由”、“民主”和“人权”让其在移民政策的制定标准上相对宽松。

       在澳大利亚，以“权利”为基础的自由主义对移民政策的影响似乎就弱了一些。在澳大利亚的联邦宪法中不但没有关于“权利”的条款，反而在1891年安德鲁·克拉克(Andrew Inglis Clark)起草的联邦宪法草案中将“控制外国移民进入澳大拉西亚统治下的任何一块地方；阻止罪犯入境”看作是联邦议会立法权的一部分。[46]这个国家也没有经历过民权运动，“民权”作为一个政治概念，近年来才有发展的空间，它首先是为了保障土著人的权利，其次才涉及到移民族裔团体。但这与美国的民权运动相比，所取得的成果简直微不足道。而作为澳大利亚倡导移民权利的主要组织“人权和机会平等委员会”，本身就是政府的一个机构，并且从自由—国家党联盟执政以来，它的作用越来越弱，逐渐被一些反移民权利的机构取代。[47]

       澳大利亚的司法机构也没有像美国那样对移民政策采取积极干涉的态度，这主要是因为澳大利亚政府将移民选择和获得永久居留权的程序法律化，从而将司法机构对移民政策的解释机会降到最低。1989年的行政改革，“几乎完全限制了移民决策上诉到联邦法院的数量和范围”。[48]根据1989年和1992年的移民法修正案，澳大利亚分别设立了移民复议庭和难民复议庭，移民可以就移民政策中的问题向这两个机构进行行政复议。在他们看来，“独立可信的行政复议能够保证澳大利亚政府更好地控制移民问题，它不应该被狭隘的司法干预破坏掉。”同时认为，“司法审查只有在所有的行政裁决都使用过且无效后才能进行，其审查内容仅限于未能遵循移民法规定的程序而做出的行政决策……只有在违背公正自然的原则时才需要进行司法审查。”[49]可以说，美澳两国在20世纪90年代的移民政策趋势与权利观念的强弱是一致的。

       四、“制度主义”与美澳移民政策的决策机制

       “利益”导向理论和“权利”规范理论将关注的焦点投向移民接收国所要面对的压力，前者强调国内社会利益集团的影响，而后者则将研究的重心集中于国家所受到的外部权利制约。这两种理论都将“国家”作为一个为各方利益的相互角逐提供平台的作用来看待，把移民政策看作是国家与社会相互作用的结果，而没有对政策制定时国家的自主性进行分析。政治制度主义理论认为，国家可以系统地表达和推进自己的目标，而不是简单地反映集团、阶级和利益的需求。当国家偏好与社会偏好相冲突时，民主国家能够依靠固有的力量摆脱社会的约束，把自己的偏好上升为权威行动，转换为公共政策。因此，近年来一些研究移民政治的学者纷纷强调，必须将“国家”的角色引入移民现象的研究之中，[50]他们根据移民政策制定过程中“国家”自主性的强弱程度，解释民主制国家中移民政策出现差异性的原因。

       弗里曼和伯雷尔认为，“国家”在移民政治的制定过程中扮演了双重角色：它既是具有自主偏好的“行为者”(actor)，也是具有中立性质的政策“框架”(framework)。[51]作为行为者，国家有其自主性，公职人员可以凭借其对立法和行政权的垄断，在不违反宪法和其他法律程序的情况下采取行动，制定国家偏好的移民政策。而公共政策的制定，是通过国家政治制度中政治机构的运转和相应的程序来实现的，国家的“框架”作用就是指的这些制度和程序。在民主国家，移民政策的制定对民众和压力集团来说都是开放的，其决策过程也相对透明，国家决策者的行为不约而同地都会受到外部环境的影响，但不同的国家对社会压力的承受度是不同的，这导致它们根据国家利益制定和执行政策的能力也有差异。因此，在一个相对开放的决策过程中，移民政策的制定者能够在多大程度上摆脱社会因素的干扰，拥有相对独立的影响力和话语权?在移民政策制定过程中，行政、立法和移民专职机构分别发挥了哪些作用?这些问题的答案虽然并不能直接决定移民政策的走向，但在一个“国家”角色较弱的民主国家中，其移民政策明显要受到社会偏好的影响和制约。与之相反，一个自主性较强的国家可以在不同的移民政策中自由地选择。

       当我们以行为者和制度框架来讨论“国家”的作用时会发现，澳大利亚在移民政策的制定和执行过程中“国家”扮演着比较强势的角色，而美国相对来说比较衰微。因此，美国和澳大利亚的移民政治虽然有很多相似之处，但由于政治体制和政治机构运作的不同，两国的移民政策在能否满足民众预期和得到实际收效方面出现了很大的差异性。

       在澳大利亚，移民局对移民政策拥有绝对的控制权，它不仅决定移民政策的具体方向，制定每年允许入境的移民数量和各个移民类别的评定标准，而且还可以根据政治和经济形势的变化对移民政策进行调整。强大的移民信息调查体系和活跃的移民研究机构让澳大利亚的移民政策具有很大的灵活性。移民局在制定移民政策时希望将政治冲突最小化，并尽量使自己置身于政党、族裔群体和司法干涉之外。[52]一旦澳大利亚政府下定决心实行紧缩的移民政策，利益集团很难对政府施加压力。在政府机构制定的新法规进入议会讨论之前，不会有任何受利益集团和反对党影响的听证会；在议会中，政府可以依靠本党党员的忠诚来抵制利益集团的压力，因为澳大利亚实行议会民主制，政府由议会中占多数席位的政党或政党联盟组成，立法和行政机构属于同一阵营。因此，澳大利亚的政治制度和立法程序使支持移民的利益集团很难让一个持限制移民立场的执政党按照他们的意愿行事。[53]而且在议会制度下，选民很容易就移民问题对政治家施压，当霍华德领导的联合政府要求实行限制性移民政策时，他也不必担心那些被忽视的利益集团向工党靠拢，因为工党同样担心会触犯广大的选民。

       与澳大利亚在移民问题上高度集中的官僚化管理相比，美国的移民管理体系可以说是分崩离析。在美国，除难民数量是由政府和国会协商后决定之外，国会主导着移民政策的各个方面，行政机关在这一问题上几乎没有发言权，而国会除非经过繁琐和高度政治化的立法程序，否则也不能随意更改移民限额。美国民主政治中嘈杂混乱、多样性和地方主义的特点在关于移民立法的国会争论中表露无遗，[54]代表不同利益集团的议员们绞尽脑汁，千方百计地要把自己的主张写进法律，这让美国的移民政策需要经过各方协商和利益妥协才能在国会中获得通过。虽然移民政策与国内政治紧密联系，但它并没有以任何方式来直接回应公众舆论，也没有在大选中表现出来，这让国会更容易满足有组织的利益集团的要求而不是迎合民众的意见。[55]在美国政府中，移民与归化局根据国会立法来执行移民政策，是负责管理外来移民事务的主要机构之一，但它“长期以来一直是被联邦政府遗弃的后娘养的孩子”。其人力与财力的不足以及设备陈旧等问题一直没有得到解决。1980年的一份政府报告非常坚定地指出，移民与归化局“根本无法有效执行移民法……它既没有采取法律手段也缺乏足够的资源来阻止大量非法移民的涌入”。[56]这些因素都让美国的移民政策不尽如人意，其最终结果与当初的设想相差甚远。

       五、结语

       20世纪80年代以来，随着全球化时代经济、交通和信息的发展，国际人口流动进入一个新的高峰期。然而，就像全球化带来的反全球化浪潮一样，大规模的移民潮也引起了移民接收国普遍的反移民抗议，发达国家的限制性移民政策也越来越紧缩。但实际经验表明，民主国家对移民活动的控制能力受到各种因素的制约，除了全球化本身的压力之外，国家在制定移民政策时还受到政治因素(包括立法、司法、行政、选举制度以及政党体系)的影响。本文通过比较20世纪后期美国和澳大利亚的移民政治发现，虽然这两个主要的移民国家都推行了限制性移民政策，但因其移民政治中的“利益导向”、受“权利”的制约程度以及移民政策制定程序的不同，从而导致两国的移民政策无论在内容上还是在实际收效上都出现了巨大的差别。据此，可以预测两国未来移民政策的趋势：美国将继续在自由主义的道路上前行，而澳大利亚却可以根据国内外政治经济形势的变化灵活地调整移民政策。

       注释：

       ①首次违规处以250～2000美元的罚款，再次违规处以2000～5000美元的罚款，第三次违规处以3000～10000美元的罚款，并可处以6个月以上的监禁。

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