“退耕还林”工程的经济学再思考，本文主要内容关键词为：退耕还林论文,经济学论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F124.5
文献标识码：A
文章编号：1009—9107（2007）06—0055—04
一、“退耕还林”工程概述
到上世纪后半叶，生态环境问题越来越受到全世界的关注，其中水土流失、土地荒漠化和生物多样性种群数量的减少表现得最为突出。在这种情况下，我国于1998年实行的“退耕还林（草）”工程是近年来我国积极推行的一项调整农林草（畜）范围的农业生产结构、改善生态环境的重要政策措施。“退耕还林”工程是迄今为止我国投资最大、涉及面最广、群众参与度最高的一项生态建设工程，涉及25个省份和新疆生产建设兵团的2279个县、3252.8万农户。[1-3]
二、相关经济理论分析
（一）从产品收入弹性角度看
“弹性”是一个物理学名词，指一物体对外部力量的反应程度。产品的收入弹性是指消费者收入水平变化后对某种商品或服务需求的影响程度。生态环境可视为一种产品，可以满足人类对环境消费需求。基于对商品数量需求增加、边际效应减退，对商品数量消费减少、边际效应增加的相关规律，以及国民收入水平提高，在满足基本生活消费需求前提下剩余收入向高层次消费转移的认识，现阶段随着我国公众收入水平持续增长，在人们对生态环境高层次产品需求与日俱增与当今生态环境变化所导致生态环境产品每况愈下的情况下，为解决这一矛盾，“退耕还林”大政方针，无疑是产品矛盾化解的最佳选择，这也是“退耕”政策的经济因素之一。
（二）从农民角度看
退耕还林的补助标准是国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的粮食补助、种林造林费和现金（生活费）补助，根据国家有关标准：黄河流域及北方地区为每亩退耕地每年补助100公斤原粮；长江流域及南方地区为每亩退耕在每年补助150公斤原粮。补助原粮的价款按每千克1.4元折价计算，由中央财政拨付到省。每亩退耕地和宜林荒山荒地补助种苗造林费50元，每亩退耕地每年补助现金20元。粮食和现金补助的期限，还草的为2年，还经济的为5年，还生态的至少为8年。[4，5] 从单个农民（户）层次来看，农民可以在不投入任何劳动力、种子、化肥等的情况下就可以获得与退耕前相当的粮食，还有没任何的自然风险。根据“经济人假设”，这样的补助下农民是愿意退出耕地的。此外，在退耕的过程中，农民往往先退出劣耕地。这样的土地，要么土壤肥力低下，要么离家较远，使得其生产效率低下。而且，对于坡耕地，所需要的劳动力等生产要素都较平缓地要多，使得坡耕地农民没有更多的时间和财力进行其他生产。其结果是农民即便想寻求其他生存途径，也缺乏相应的条件，也就很难转变自身依附土地的命运。“退耕还林”政策可以让农民在保障收入的情况下得到更多的剩余时间，参加其他劳动增加收入。所以从农民的角度来说，“退耕”是适合的。
（三）从国家角度看
从宏观经济层次上看，我们必须进行成本—效益的分析。由于“退耕还林”工程所涉及的一些成本或利益不能通过市场价格来实现或根本不能进入市场交易，所以就可以采用公共工程的步骤：（1）识别项目的费用和效益；（2）把发生在未来的费用与效益贴现为现值；（3）对经过贴现所得费用和效益进行对比。由于“退耕还林”工程的效益是多方面的，现在还很难完全计量出来。但是可以根据其中的一部分进行分析。
在“退耕还林”工程中，按照种粮农作方式的收益（这也就是“退耕”的机会成本），其收益总额为土地耕作的粮食收入+退耕还林10年总投资用于其它行业的收入—粮食存储和陈化粮损失浪费费用—环境恶化导致自然灾害造成的损失（仅1998年那次洪水灾害带来的损失：农田受灾面积2229万公顷，死亡4150人，倒塌房屋685万间，直接经济损失在2551亿元以上）。而采取“退耕”政策，其收益（种粮农作方式的机会成本）为10年内农民增收带来的投资乘数效益（即农民增收对经济增长的乘数效益）+农村产业结构调整带来的经济增长+林下多种经济经营的收益+木材采伐的收益+生态环境改善带来的旅游等方面的收益。[2，6，7] 进一步分析可知，对国家而言，在粮食产量低而不稳的陡坡地上种粮农作方式的成本要远高于实施“退耕”政策的成本，而且“退耕还林”的效益还包括生态环境的选择价值和存在价值。因此从国家角度看，应采取“退耕”政策。
（四）从享受生态功能主体角度看
对于享受生态功能的主体，他们享受到了由于农民退出耕地而恢复的森林和草地发挥的生态功能。比如人们的生活环境和工作环境得到了改善，一切企业排放的污染废弃物也被森林所吸收，一些需要良好环境的行业，比如水利、养殖等业从退耕农户的行为中获得了好处。享受这些功能就应该支付一定的补偿，否则，由于“外部经济性”的存在，就会导致供给的不足。所以，国家可以通过税收制度向这些群体收取一定数目的钱来补贴农民，这也是符合经济学原理的。因为，环境是公共物品，而植树种草具有明显的“外部性”，在这样的情况下，会导致“市场失灵”，因此，需要进行通过诸如“退耕”的鼓励措施来进行公共物品的提供。这样，享受生态功能的主体才能获得相应的服务。因此，从享受生态功能主体角度和外部性经济学分析，实施“退耕”政策也是非常必要的。
三、工程效果分析
（一）森林资源明显增加
“退耕还林”明确提出，在25°以上的陡坡地段及江河源头、湖库周围、石质山区、山脉顶脊等生态地位重要地区要还生态林草。根据国家林业局的统计，1999—2006年，国家共安排退耕还林任务0.24亿公顷，其中退耕地造林0.09亿公顷、宜林荒山荒地造林0.14亿公顷、封山育林0.01亿公顷。根据各省区上报结果和国家核查结果，1999—2005年工程营造林面积核实率达97.4％，核实面积合格率达93％。有关专家估计，退耕还林工程将使占国土总面积82％的工程区森林覆盖率平均提高2个多百分点。[8，9]
（二）生态灾害有所遏制
森林和草场具有巨大的生态价值：植物的根系，可以固土，储蓄地面的水分；在地面上的部分，可以覆盖土壤，防风固土，有利于水土保持，减少风沙。根据对国家林业局样本县的统计，水土流失面积长江流域由1998年的759.47万公顷减少到2004年的653.24万公顷，下降13.99％，黄河流域由1998年的1095.68万公顷减少到2004年的792.29万公顷，下降13.99％；土壤侵蚀模数长江流域由1998年的3628吨/平方千米下降到3165吨/平方千米，下降12.76％；黄河流域土壤侵蚀模数由1998年的7623吨/平方千米下降到5828吨/平方千米，下降23.55％。[8，9] 对生态灾害的遏制效果显著。
（三）促进资源利用方式的转变
森林是陆地生态系统的主体，是林业产业发展的载体。森林资源的利用方式，不仅决定着林业自身的可持续发展，也影响着整个社会经济的发展。由于森林的增加，在一些地区就会产生新的资源利用方式。比如，改善了生态环境，对当地的生态旅游是一个极大的发展机会。在秦巴山区，生态资源的恢复，促进了当地的旅游业，旅游收入已成为财政收入的一个重要来源。[10]
（四）带动农村产业结构的调整
农户退耕是农业生产模式和土地利用结构转换的先决条件。退耕还林促进了土地利用结构调整，促进了农村劳动力的合理流动，相应地也促进了农村产业结构调整。产业结构对资源投入产出效率和环境质量也会产生影响，合理的产业结构，可以提高资源的投入产出率，增强经济的发展实力，更有利于环境的保护和改善。根据贵州省的资料，退耕后农户畜牧业平均增加1321元/户·年，非农收入提高4004元/户·年。退耕前农户种植业收入占总收入的35％，畜牧业收入占35％，其它行业收入占30％。退耕后农户总收入增加3552元/年（不含退耕补贴）的前提下，农业收入占总收入的20％，畜牧业占31％，其非农收入占49％，退耕前后农业和畜牧业收入占总收入的比例下降了15％和4％，而非农收入提高19％，说明农村产业结构正在得到调整。[11]
（五）推动地方经济的发展，加快脱贫致富
退耕还林地区很多都是老少边穷地区，这些地区经济状况的好坏，直接影响着我国许多贫困人口的脱贫致富，也影响着我国“和谐社会”的建立。广大农民既是“退耕还林”工程的主体，也是工程的受益者。通过“退耕”，不仅有了可靠的粮食供给，还有余力从事多种经营和副业生产，可增加收入。而且，工程的实施中国家投入了大量的资金，扩大了农村的就业机会，这些都会促进地方经济发展。根据国家林业局的资料，2003年黄河流域县的国内生产总值比1998年增长65.28％，长江流域县增长34.46％。[8，9，12] 在未来几年中，依靠工程实施发展壮大的花卉、桑、果、牧草等业，在这方面的效果会更加明显。
四、进一步优化“退耕还林”工程的政策建议
（一）坚定路线，“退耕还林”工程须长期坚持
从当前工程进展来看，退耕还林已经发挥出初步的生态效益、社会效益和经济效益，但是我们也必须认识到，这些成效还是不稳定的。农民在补助期满后从林业中收益如果降低，而种植业比较收益高，如果不采取合理的有利于农民的后续政策，农民的生存和生活得不到保障，势必造成农民大量复耕，使退耕还林的成效毁于一旦。而退耕还林政策的实施背景告诉我们生态问题已经到了非常严重的地步，国家在今后的社会经济发展中不可避免地要将生态环境建设放在重要位置。这样，不仅前期各方面的支付没有回报，更重要的是生态环境会进一步恶化，政府的信用将大打折扣。因此，退耕还林政策必须长期坚持，而且后期政策的制定必须将农民的利益放在重要地位，利用利益的比较优势引导工程区农民参加退耕还林工程并巩固其成果。
（二）加大投入，因地制宜确定补助年限和数额
目前农民最为关心的问题就是补助年限问题，因为这和他们的切身利益息息相关。对于补助年限问题，可以明确的一点是，应该根据各地的具体情况，因地制宜。在自然条件相对恶劣的山区，不管是经济林的5年，还是生态林的8年，农民都很难从中获得太大的直接收益，因此适当地延长补助年限是必需的。其标准应该是，农民复耕的机会成本大于其所得到的收益，即农民能靠所种的树获得比种地更多的收入，或者是农民完全摆脱了土地对其生存条件的约束。对于补助的数量，不同的立地条件对退耕后农民的粮食数量的影响差别会很大，如果我们采取“一刀切”的补助政策有可能会加大农村贫富差距，不能达到帕累托最优。因此政府应该比较现行工程成本，采取灵活补助政策的成本，选择最经济的补助方式和数量。
在这里，可以借鉴采用“庇古税”理论。这种理论认为，如果要达到社会性总福利的极大化，任何经济活动边际社会受益与边际社会成本必须相符。对于带来外部收益的某个人来说，政府应该对其进行补贴，补贴额等于边际外部受益，以消除这种外部性，使个人成本等于社会成本、个人收益等于社会收益，从而增加有利影响的供给，保证社会福利水平不会降低。[13]
（三）拓宽渠道，降低农民对土地的依赖
农民对退耕还林成果的影响最终体现在就业上，如果农民有便利的就业条件和环境，生活有保障，对土地的依赖就会大大减弱。因此，退耕还林绝对不仅仅是林业部门的事，退耕还林后续政策必须推进各项有利于农民就业的制度改革。这就需要首先建设社会保障体系。包括要在农村建立起相应的社会保障体系，包括最低生活保障、养老保障、医疗保障、法律援助等等。其次开展教育和培训。包括基础教育和技能培训，提高农民自身素质和就业能力，让农民有能力进城务工。地方政府可以在条件允许的情况下与一些高校和科研院所合作，建立起对农民长效培训机制。只有这样，才能让农民摆脱对土地的依赖，真正实现产业结构的合理调整。另外还要发展地方经济，尤其是特色经济，如具有人文特色、景观特色或其它特色的产业，带动农民就业。
（四）明晰产权，加快林权证的发放
根据科斯定理[14]，只要财产权是明确的，并且交易成本为零或者很小，则通过利益相关者的谈判，可以达到有效的市场均衡，实现帕累托最优状态。在这种情况下，无需政府过多的介入。因此。有关“退耕”政策规定，要在确定土地所有权和使用权的基础上，实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的原则，将责权利紧密结合起来。在当前我国公有制为主体的经济体制下，我们可采取适当延长林地承包期的方法，并在此基础上，通过建立规范的交易市场，实行有关权属和流转，允许依法继承、转让。由于林木的生长周期更长，林地承包期应大于农地承包期，为此，要及时进行确权发证。在这个过程中要避免林地使用权出让或转让中林地承包期，及时进行确权发证，同时要避免林地使用权出让或转让中林地所有权的虚置。
（五）加强扶持，强化政策和科技的保障
“退耕还林”工程是一个公益性很强的工程，因此需要加强扶持力度。我国幅员辽阔，经济发展极不平衡，区域经济明显，而且，退耕还林牵涉到千家万户，是一项复杂而仔细的系统工程。因此，在进行这项工作的时候，需充分估计到今后可能出现的矛盾，完善各项政策，调动农民和社会的经济性，协调好各方面的关系。其中土地政策、税收政策、补贴政策需要给予特别关注。
此外，科技是第一生产力，而我们国家林业科技进步贡献率低，在工程中加大科技支撑力度，提高科技含量是非常必要的。在这方面，近期的重点应是设计推广最优技术模式，大力推广林业实用新技术，完善工程效益监测和分析技术，开展攻关研究和加强科技示范。