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中图分类号：F121.3 文献标识码：A
产业结构调整中的地方政府与地区利益
经过改革开放以来的多年努力，我国的产业结构调整政策已经取得了很大的成效，但从总体上看，产业结构现状与产业结构的合理和优化仍有差距。一是在各地区产业结构变动过程中仍然存在着区域间结构的高度趋同。如以我国的汽车工业为代表的高附加值加工工业产品产量在区域上的分散化，“九五”时期，全国有22个省、市、自治区把汽车工业列为主导产业。二是产业结构在从低水平状态向高水平状态升级的动态过程中，升级速度缓慢，存在着低度化趋势。从全国来看，1999年我国三次产业占GDP比重为17.3∶49.7∶32.9，而发达国家为3∶36∶61，中等收入国家为14∶38∶48，低收入国家为37∶34∶29，我国大致处于中等收入和低收入国家之间，产业的技术创新能力与国际竞争力低，处于“产业链”前端的产业所占比重大。（注：《中国产业发展报告(1999)》，中国致公出版社，1999年版。）
改革开放20多年来，我国各地区经济体制改革有较大的推进，市场经济体制已初步建立，已历经若干次产业结构调整，但为什么各地区产业结构趋同和低度化依然如此严重呢？本文认为，要找到产业结构趋同和低度化形成的根本原因，必须从地区利益的存在和作用入手进行分析。
从逻辑上讲，有了地区，就有了地区利益，地区利益的内涵包括两个方面，一是本地区在经济发展方面的需要和满足；二是地方政府官员追求政绩的需要和满足，如中央的嘉奖、官员的升迁等。在传统计划经济体制下，地方政府在权力和利益方面处于明显的从属地位。地方政府与中央政府的基本职能是一致的，虽然有分工，模糊的地区利益对产业结构调整仍然起一定的作用，但地方政府不能超越其管理对象范围和层次而制定有悖全局的政策，其最基本的选择是按照中央政府赋予的权力去实现国家的整体利益。与此不同的是，在向市场经济体制转轨过程中，最显著的变化就是赋予了地方以相对独立的利益和地方政府管理经济的一定自主权，地方政府不但是国民经济宏观总量在不同地区平衡的被控主体，而且已成为区域内经济活动的独立的控制主体，能直接对本地区内各个层次的经济活动进行调节。地方政府权限和职能的变化，说明在我国制度变迁中的利益格局开始初步形成，地方政府的地位有了很大的提高；同时，也预示着中央政府和地方政府在利益关系上的矛盾开始明朗化和复杂化。
从博弈论的观点来看，地方政府在产业结构调整中的行为，实质上是地方政府与中央政府以及其他主体之间的博弈行为。在计划经济体制下，地方政府的博弈行为首先是向中央政府部门申报项目，争取中央政府批准立项。其博弈行为的方式主要是：低估概预算，多上投资项目。为了地区利益，地方政府不仅千方百计向中央政府争投资总额，而且还会在投资结构的安排中进行博弈。地方政府的投资安排努力与中央政府对其政绩考核指标的要求相一致，这就使得地方政府的投资倾向三个方面：一是竞相进行重工业投资；二是竞相进行基本建设投资；三是竞相进行大、中型项目投资。正是由于传统体制下地方政府与中央政府的这种博弈，使我国改革前的产业结构长期处于一种不合理的状态，以重、轻、农为序的产业结构长时期困扰着经济的发展。
在体制转轨中，地方政府投资行为主要受资金的约束，而资金的多少已由过去主要取决于中央财政的拨款转变为更主要取决于企业自有资金、金融资金、外资的流入及中央政府的政策。当然，地方政府在转轨中并没有完全放弃争取中央财政拨款和贷款，他们在继续争取。财政博弈的重点是争取增加地方财政可支配的收入。在地方政府争夺金融资金当中，首先是对银行信贷资金的争夺。地方政府一方面积极鼓励本地区银行从区外拆入资金，另一方面则千方百计限制本地区银行向外拆出资金。其次是展开直接融资的竞争。如地方政府直接发行债券筹资用于投资，积极鼓励所辖地区内企业发行债券或股票筹资用于投资，积极争取在本地区开设证券交易所，鼓励发展证券公司等。
在争取外资的博弈中，各地区为了尽可能多地吸引外资，一方面积极要求中央政府给政策，另一方面在国家政策范围内千方百计采取各种变通措施，以降低外商投资的区位成本。如竞相提供税收减免优惠，竞相提供廉价土地，低估国有资产价值，放松对外商投资企业的监管和放松对外商投资企业产品出口比例的要求等，以市场换资金。
上述分析表明，只有从地区利益出发，才能对地方政府行为的基本动机和其与中央政府之间的博弈行为作出合理的解释，才能找到我国产业结构趋同及低度化的根本原因。
“公用地灾难”与地区利益障碍
美国学者格雷特·哈丁曾提出一个有名的“公用地灾难”模型，他设想了一个向一切人开放的牧场，然后，他从理性的牧羊人的角度考察了这个公开牧场的结构。每个牧羊人都从他的牲畜中获得直接利益，并且当他或其他的牧羊人过度放牧时就承担公用地退化所引起的延滞成本。因为牧羊人从那里获得直接利益，而只承担由于过度放牧所产生的成本的一部分，所以，这就促使他增加更多的牲畜。与“公用地灾难”模型里的情况相似，在我国产业结构调整过程中，地方政府都知道自己在产业结构调整中的扩张行为必然导致地区产业结构的不合理，导致宏观失控，但谁都在扩张，如果谁先停下来，谁就失去眼下发展的机会，并且宏观失控的后果谁都有份。这时，理性的地方政府就会不顾一切地追逐眼前利益，而把宏观调控的责任推给中央政府去管。在没有对政府间利益关系做出制度上的合理安排之前，中央政府与地方政府两者的关系很容易陷入由于地区利益障碍而造成的“公用地灾难”之中，带来地区产业结构的趋同和低度化。
体制转轨中，地方政府的权力和职能的变化，使得地方政府行为动机中地区利益因素的双重作用即积极性和障碍逐渐明显，对我国的产业结构调整产生了巨大的影响。地区利益的积极作用主要通过地方政府的行为表现出来：一是在经济体制改革和制度创新中，地方政府往往比中央政府更清楚什么样的制度安排适应其经济发展的需要。当制度创新的收益大于其成本费用并有利于地区利益的增加，地方政府就积极推进地区内的制度创新。二是地方政府可以根据本地区的情况和利益要求，采取一些变通措施，对中央政府的宏观经济政策进行市场化的调整，往往可以减弱其负面影响。三是在替代市场、协调地区产业结构演进方面起了积极的作用。
但必须看到，地区利益因素也引发了地方政府行为中的一些问题。如在产业结构调整中，地方政府为了地区利益会超越整体利益，对中央的产业结构调整目标的实现形成一种阻碍。随着地区利益的独立化及地区经济利益差异的扩大，中央计划越来越难以代表各地区的意愿和利益。地方政府作为一个独立利益主体和决策主体介入经济活动以后，不仅可以根据本地区的实际情况以及地区利益最大化的原则，对中央政策进行市场化的调整，而且也使得中央政府实施宏观调控的难度加大。地区利益的强化，妨碍了经济地区专业化分工的发展。如果一个地区富有某种稀缺资源，在价格体制不合理的情况下，原材料价格和制成品价格严重扭曲，这时利用稀缺资源生产制成品比直接卖稀缺资源更有利可图，地方政府就会积极发展加工工业；如果某个地区企业的加工工业技术水平高，经济效益好，即使出高价也愿意购买这些稀缺资源，这时如果存在一定的市场，稀缺资源就会自动流向加工技术水平较高的地区，稀缺资源也就因此而得到了优化配置。不过，地方政府为了捍卫本地区的利益，不让“肥水流入他人田”，就会采取各种措施，一方面热衷于发展价高税厚的加工工业；另一方面，千方百计地阻止稀缺资源的外流。并且，为了保护本地落后的工业，某些地方政府甚至还严禁某些外地产品在本地销售，且把本地产品销售作为考核当地政府政绩和衡量当地地区经济发展水平的重要指标。
在地区利益最大化目标的驱使下，利益障碍使中央政府的有关产业结构调整政策难以达到预期的效果。比如，中央政府一直在努力改善“瓶颈”产业的落后状况，一直在向能源、交通以及其他短缺产业增加投资，但这方面的努力基本上被地方政府过分发展加工工业而抵消了。地方政府更多的是以投资回报期短为抉择标准，尽可能把投资用来扩大加工工业的生产规模，尤其是重视发展一些短、平、快的产品，努力建设一些这样的项目。地方政府普遍采取这样的投资方针，就必然造成各个地区的产业结构都是加工工业的全面发展，地区之间的产业结构就会出现严重的趋同。另外的一个结果是基础产业的相对落后，使全国基础产业所提供的产品和服务不能满足生产和生活的需要，这又反过来迫使各个地区都要建立相似的基础产业部门，以满足地区生产和生活的需要，使得基础产业的分布也呈现地区趋同的特点。同样出于地区利益的考虑，地方政府还想方设法保护作为财政收入主要来源的传统加工业。多年来，传统加工业如轻纺工业一直是地方的支柱产业，其产值比重大，是地方财政收入的主要来源。在现阶段，传统加工业在出口创汇方面还发挥着重要的作用。在引进基础上形成的新兴产业并未成为外向型经济的主力军，其产品主要以国内市场为目标。新兴产业在国内市场上的收益高于传统产业。地方政府以比较利益为原则，以实现财政收入最大化为目标，必然会选择“保护并大力发展传统加工业——创汇——新兴产业用汇——新兴产业发展——财政收入增加”的战略。这不仅使我国产业结构的升级换代迟缓，而且还使我国的区域发展战略在实施中发生偏离。
此外，地方政府普遍对发展农业和基础工业缺乏热情。出于政治、经济上的综合考虑，地方政府也在一定程度上对农业特别是粮食生产予以关注，但这往往以粮食能自给自足为限度。地方政府从农业部门直接取得的税收仅占财政收入的很小份额，而需要花费大量的资金用于经营粮食、棉花和食油的亏损补贴。因此，拥有农业生产优势的地区也不愿意多投资发展农业。
如果从公共选择理论来看，地区产业结构趋同和低度化还与当前的干部体制有关，也就是说，产业结构调整也遇到了地方政府官员利益的障碍。从我国目前的干部体制来看，衡量一个干部的政绩如何，主要是看在他任期内产值增加了多少，新建了多少项目。在这样的政策环境下，地方政府官员为了做出政绩，得到提升，必然会选择那些能够在短期建成，使当地的产值迅速扩大的项目进行投资。而能够用地方有限的资金和其他资源在短期内建成，并使产值立竿见影地增长的当然是加工工业项目。而且，在实践中，某些地方政府官员为了谋权谋利，在不承担决策和投资责任的情况下，他们当然要不顾重复建设、重复投资的后果，只要有可能，有项目就坚决上去，至于损失，自有国家承担。
从上述分析中，我们可以得到如下结论：我国产业结构调整中出现的地区产业结构趋同和低度化，究其根本原因是地区利益障碍诱发的政府间博弈行为造成的。而经济体制改革的不彻底，制度变迁过程中均衡没有真正实现又是使地区利益成为结构调整中障碍的终极原因。
产业结构调整中地区利益障碍的消除
第一，地区利益在产业结构调整中的障碍与国有企业产权模糊有直接的关系。国有企业产权模糊，地方政府与企业的合作，势必导致“诸侯经济”和地方保护主义的泛滥，导致地方政府与中央政府的关系陷入“公用地困境”之中。因此，要按照社会主义市场经济的要求，深化国有企业改革，建立明确的产权制度，切断政府与企业之间经济上的血缘联系，使企业成为主要的投资主体。
第二，必须进行中央与地方财政关系的改革，按照市场经济的原则，确定中央与地方之间的财权和事权界限，建立以利益补偿和分享为内容的制度安排，协调中央政府与地方政府的利益关系。在我国财政体制改革不完善的情况下，地方政府的独立利益主体地位是不巩固的，地区利益还在相当大的程度上取决于地方政府自身的讨价还价能力。地方政府为了自己的财政收入最大化，就有动机在产业结构调整中表现出地区利益障碍的作用。
第三，在进行对中央与地方关系协调的同时，还必须利用中央政府的权威消除来自于地区的利益障碍。从博弈论分析的角度看，就是建立在中央政府与地方政府之间可以强制执行的产业协调政策。要强化地方政府之间的合作精神，建立制度化的协调机制，提高地方政府的公共利益或整体利益观念；使非制度化的协作关系制度化，强化地方政府之间的信息沟通，尽可能争取地方政府对中央政府的产业政策达成共识，避免地方政府“上有政策，下有对策”的不合作态度。同时，要通过建立利益分享和补偿机制，改变地方政府博弈的基本结构。在财政上补贴那些采取合作策略的地方政府，而惩罚那些采取投机策略的地方政府；设法提高中央政府的财政能力，使中央政府不仅有政治权威可以运用奖惩机制，而且有能力运用奖惩机制；加强产业政策执行的监督，加快现行的干部管理体制的改革，建立有约束力的干部考核制度。把是否执行国家产业结构调整政策、是否在公共利益或整体利益方面采取合作策略等当做考核地方政府官员政绩的重要指标。
第四，要加快深化经济体制改革的步伐，建立全国统一的市场体系，打破由于地区利益障碍形成的地区割据局面。要积极采取法律的、行政的手段，对市场经济条件下地方政府行为进行规范和引导，严格禁止各种形式的贸易保护措施，开放地区市场；积极实行区际经济衔接和协调政策，避免不适当的倾斜政策带来的地区间不等价交换以及随之而来的贸易封锁和结构失衡；健全地方政府对市场实行间接调控的方式；等等。
第五，要加快立法工作，把中央与地方的经济利益关系尽快纳入法制化的轨道。在地方政府由于保护地方利益而发生的诸多行为中，有很多方面是与中央政府和地方政府之间没有明确的对经济调控的权限划分有关。改革以来，中央虽然对地方下放了不少权力，但对地方政府的职责、事权和调控权等并没有作出明确的规定；地方得到的权力缺乏法律的保证，中央随时可以收回这些权力。另外，地方调控权的大小，常常和地方与中央的讨价还价能力有关，这些都造成不同地方行使的调控权力差异和变动性很大。在这种情况下，地方政府的调控权就不可能有序和规范。
第六，消除产业结构调整中的地区利益障碍并不是否定地区利益，而是要在实现产业结构平衡目标的前提下使地区利益得以实现。这不仅需要通过制度创新使地方政府的职能权限制度化，而且要利用目前新经济革命的大好时机，调整地方政府的行为动机和模式。新经济是一场变革，它将带来对地方政府官员不可抗拒的价值观革命，使之不得不接受以知识和信息为核心、以全局发展为基础才能发展地区经济的观念。当前，要借助知识经济与产业发展的关联性和可转移性，改变地方政府坚守地方保护主义的本位思想，使地方政府能够依据新经济的发展要求，从产业目标制定到产业政策实施，都根据有利于国民经济协调发展、各产业部门整体素质和水平提高的原则，大力发展高新技术产业，加速工业化进程，加大利用高新技术改造和提升传统产业力度，推动知识密集型的服务业，因地制宜，发挥优势，积极与其他地区协作，在兼顾的基础上实现地区利益和产业结构的调整与优化升级。
收稿日期：2001-02-20