竞争性选拔制度的功能分析，本文主要内容关键词为：竞争性论文,制度论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1009-8860(2009)06-0099-06
中国30年的政治体制改革实际上暗含着这样一种政策逻辑和实践次序：将干部人事制度改革视为政治体制改革的突破口，将干部选任制度改革视为干部人事制度改革的关键点，将竞争性选拔视为干部选任制度改革的重中之重，借助竞争性选拔，实现干部人事制度的创新，从而在一定程度上实现政治体制改革的目标。基于这一考量，探讨竞争性选拔制度，特别是探讨该制度的诸功能、功能释放的阻抗因素及其实现条件，将有助于推进干部人事制度和增量民主的改革进程。[1]
一、竞争性选拔制度的功能阐释
制度的功能一般包括“功能期待”和“功能结果”两层涵义，前者意指人们对某项制度所抱有的目的与期望，具有应然性；后者指涉某项制度最终产生的实际影响与后果，具有实然性。这里，笔者主要从应然的层面上探讨竞争性选拔制度的功能问题。可以认为，目前实施的竞争性选拔制度至少应履行如下四种功能：
1.选拔功能。选拔功能是官员选任制度的基本功能，并非竞争性选拔制度所独有。由于政治(职位)资源高度稀缺的基本事实和并非任何人都能够“胜任”地扮演政治角色的基本假设，从特定人群中选择所需人才，便成为任何社会的常态政治行为。[2]因而，无论是古代中国的举荐制、察举制、科举制，还是现代西方的官员选任制度，都兼具选拔的功能属性。笔者认为，相对于建国以来占主流地位的官员选拔方式，竞争性选拔至少应具有两个特殊的规定性：其一，面向众人。这里的“众人”显然是一个相对性概念，在竞争上岗中，其相对于组织或系统内部位于“权力圈”内或接近“权力圈”的有关成员；在公开选拔和公推公选中，其相对于特定组织、领域(系统)、地域的相关人员。①同时，“众人”也是一个限定性概念，其并非指组织、系统、地域内外的所有人，而是指符合任职资格或职位要求的特殊人群。这一界定表明，相较于传统的“在少数人中选人”，竞争性选拔要求打破封闭化的用人倾向，充分体现干部选拔的“有条件的开放性”。其二，重在筛选。“在少数人中选人”并非没有选择的行为，事实上，只要具有两个以上的候选人，便存在选择的可能性。但由于受到被选对象数量和质量的限制，封闭化的选拔只能囿于狭小的范围，因而实际上淡化了选拔的色彩。另一方面，被选对象数量的增加和质量的提高，并不必然产生真实的选拔行为，目前人们对竞争性选拔存有疑虑，部分原因即是质疑选拔行为的真实性。因而，这里的重在筛选，强调的是在“有条件开放”的前提下，能够使每个被选对象公正地、无条件地经历遴选过程，从而真正达成“将合适的人放在合适岗位上”的选拔目标。
2.规范功能。这里所谓的规范功能是指竞争性选拔制度对选拔官员的行为具有界定和规限作用。事实上，任何官员选任制度都会以特定的方式来表达和限定官员的选任行为，通过表达和限定，赋予选拔的权力，规范选拔的过程。具体到竞争性选拔制度，其规范功能体现在：(1)标明选拔主体。建国以来，由于受苏联模式和战争时期干部选拔经验的影响，尽管强调民主集中制的原则，但在实际的操作中，主要领导者拥有干部选任的主导权。竞争性选拔制度中的选拔主体在相关政策和具体实践中得到充分的展示。②《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》(简称《暂行规定》)第二条明确指出：本规定所称的公开选拔党政领导干部，是指党委及其组织部门面向社会采取公开报名，考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部。而在具体的选拔实践中，公开推荐、党委票决等方式的运用，充分突显了参选代表的“四权”和党委其他成员的表决权，有助于打破个别领导权力垄断的格局，丰富干部选拔主体的内涵。(2)规范选拔程序。相对于传统干部选拔程序，竞争性选拔的流程更为公开、透明和规范。《暂行规定》第六条指出公开选拔工作应当经过下列程序：发布公告、报名与资格审查、统一考试、组织考察、党委讨论决定等；而探索中的公推公选一般经过如下程序：民主推荐、公开竞职、公众选择、组织考察、党委决策、依法任命等。由此可见，竞争性选拔制度通过规范化的程序设计和客观化的环节选择，将干部选拔过程置于科学化的轨道之上，从制度上克服“少数人选人”的弊端和选拔过程的随意性色彩。
3.导向功能。官员选任的导向功能指的是，通过选拔特定规格的人才，为干部队伍的塑造起导向作用。任何社会、任何历史阶段都具有特定的人才需要，因而，执政者往往会通过官员选拔制度，标明所需人才的规格，引导人才的成长方向，塑造理想的官员队伍。这里，竞争性选拔导向功能的特殊规定性表现在：其一，重视能力，体现“能者居之”的选人导向。竞争性干部选拔制度通过任职资格的规定，在选拔“门槛”的设置上突出能力的优先地位，从起点上将能力超群者纳入选拔视野。其二，注重实绩，体现“成者居之”的选人导向。这里的工作实绩是指人们在完成任务目标和履行岗位职责的过程中，通过所提出的工作思路、采取的措施、发挥的实际作用而取得的绩效。其三，强调公认，体现“贤者居之”的选人导向。竞争性干部选拔的目标在于，通过竞争使有德有才且能够得到群众公认的“贤者”走上领导岗位。竞争性干部选拔制度通过全程公开选拔过程，从制度上确保“群众公认原则”的实现；通过民主推荐环节的设置，从程序上确保民众意愿的体现；通过面试环节的改革创新，从操作上确保公众直接参与选拔过程；特别是中央出台的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，更为组织考察阶段“群众公认原则”的实施提供了科学依据和政策保障。
4.整合功能。这里的整合功能指的是竞争性干部选拔制度在盘活现有干部资源、激活新生干部资源中发挥的作用。竞争性选拔制度的整合功能是在拓宽干部选任视野的基础上，充分挖掘现有干部资源，从而真正意义上发挥干部队伍的整体效能。具体而言，其功能特性表现在：(1)重视班子建设。竞争性选拔在现象上是选拔干部个体，即选拔德才兼备的优秀人才，并将其放在合适的岗位上，但严格意义上说，这种选拔更是面向领导班子，重在强化领导班子建设和整体效能的选拔。(2)打通三支队伍。长期以来，我国实行的各种形式的干部选任制度为目前的领导选拔储存了丰富的干部资源，党政人才、专业技术人才、国有企业经营管理人才等三支队伍呈现蓬勃发展的态势。但是由于受到干部分类管理的制度约束，三支队伍单兵突进、多头发展的现象较为突出，客观上形成了干部队伍之间的壁垒，同时也形成了干部资源的闲置和浪费。竞争性干部选拔制度由于强调能力导向、业绩导向和群众公认导向，将有助于消除干部队伍之间的流动障碍，盘活存量资源，优化队伍结构，从而确保三支队伍的整体推进和发展。
二、竞争性选拔制度的功能阻抗
当然，竞争性选拔制度应然功能的完全释放，将受到众多因素的影响，正是由于这些因素的存在，使得“功能期待”与“功能结果”之间可能产生一定程度的落差，从而导致制度效用的递减。目前，竞争性选拔制度的阻碍因素主要表现为制度的内外部环境、制度的合理性，以及执行的力度等方面。
1.竞争性选拔的工作制度问题。公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一，这就从制度上确立了竞争性选拔的合法性。但是由于《暂行规定》在干部选拔具体情形的界定上失之过宽，在竞争性选拔干部应占同期选任干部的比例、竞争性干部选拔的频度等方面缺乏相对明确的规定，事实上为选拔工作的弹性操作提供了可能的空间。目前的干部选拔工作存在两种较为极端的倾向：其一，将竞争性选拔视为干部选任的主要制度形式，通过竞争性选拔方式大量选任各类干部。但是，过大的比例、过快的选拔频度可能会造成一定程度的负面影响：其将打破干部选任制度结构的均衡关系，扭转干部晋升性流动的常规通道，削弱其他干部选任方式的制度效果。其二，将竞争性选拔视为干部选任的点缀形式，仍然采用既有的选任方式来选拔干部。公开选拔、竞争上岗是干部选任的方式“之一”而非“唯一”，这一界定为部分领导者回避甚至排斥竞争性选拔提供了托词和借口。有的领导者担心损害自身的利益而不愿改革；有的领导者唯恐超出自己的掌控范围而不敢改革；有的领导者害怕影响部分干部的积极性而不想改革。凡此种种，势必会损害竞争性选拔制度的严肃性，削弱竞争性选拔制度的推进力度，从而也弱化了竞争性选拔的制度影响。[3]
2.竞争性选拔制度的程序问题。竞争性选拔制度对干部选拔的具体程序及相关环节作了明确的规定，这就为规范化的选拔干部提供了制度保障。但是由于干部选拔需求的差异性，决定了竞争性选拔制度只能对各环节的内涵作相对原则化的界定，而这种界定方式事实上导致选拔制度运作上的诸多问题。在准入环节上，对年龄、学历、专业和地域等任职条件的规定过于宽泛；职位要求偏于模糊，缺乏相对准确的、针对性的定位和说明，同质性条件多，异质性要求少，难以体现不同岗位的职位特性和具体要求。在考试环节上，不同类别、不同层次的笔试内容大致相同，且趋于僵化，尚未形成与职位要求相称的能力素质等级测评体系；公开答辩、竞职演讲、无领导小组等方式成为面试的重要手段。但对于这些方式的效度尚缺乏相对科学的评价。在推荐环节上，目前参与推荐的代表主要由“四套班子”成员、“两代表一委员”、所选单位的领导和群众代表、职位类型相近的单位和部门领导，以及服务对象的代表等方面构成，但在实际的操作中，在推荐代表的组合、数量等方面存在较大的随意性。在组织考察上，尽管在德、能、勤、绩、廉等方面有一些具体指标，在有的地方可能还会有一个指标体系，但由于对“工作业绩”如何分解、“群众公认”如何体现等方面没有明确的要求，考察结果或多或少会受到考察者主观因素的影响。
3.竞争性选拔制度的执行问题。竞争性干部选拔制度实施以来，总体能够执行到位，并形成良好成效，但客观上也存在一些值得关注的问题。具体表现在：(1)运作不规范。有的地方和部门随意确定选拔条件，特别是在选拔职位的确定上，基本是“清一色”的副职岗位，而且主要是一些不够“抢眼”的副职岗位，“位高权重”的职位往往通过委任的方式任命解决；有的地方和部门随意改变选拔程序、增减选拔环节，打破了选拔程序和环节的内在结构，从而影响竞争性选拔的信度和效度。(2)考试不科学。竞争性选拔考试部分存在命题不科学、试卷质量不高的情况，在内容的分配上，理论题多、实践题少，死记硬背题多、能力测试题少，“考试型干部”问题难以杜绝。(3)推荐不到位。在竞争性选拔过程中，由于缺乏规范化的组织实施，不知情推荐、盲目推荐、人情推荐，甚至拉选贿选等现象时有发生。(4)考察不真实。在实际考察中，由于“本位主义”思想作祟，考察地区和单位很少论及考察对象的优点，有的甚至提供不利于考察对象的虚假信息，想方设法将其留住；而那些工作业绩不突出，表现一般的考生，考察地区和单位的领导出于“甩掉包袱”的目的，想方设法将其推荐出去，因而，组织考察的结果难以反映考生的真实状况。
4.竞争性选拔制度的衔接问题。竞争性选拔制度的比较优势，有赖于其他相关配套制度的支持。目前，竞争性选拔制度与其他相关制度、政策和法律尚存在不协调的状况，其具体表现在：(1)与现行干部选任制度的关系。委任制仍然是当前我国干部选任制度的主流形式。尽管《干部任用条例》对委任制和竞争性选拔制度在干部选任原则和标准上做了相同的规定，但两者在干部选任的基本思路、任职条件、操作程序和运作方式等方面，存在显著差异。[4]因此，在不降低委任制之干部任职资格条件的前提下，不断创新干部选拔的程序和方式，是竞争性选拔制度迫切需要解决的问题。(2)与党管干部原则的关系。党管干部原则是我国干部选任制度应予遵循的首要原则。而“公开、平等、竞争、择优”原则的施行则使得竞争性选拔制度的选拔主体趋于多元。因此，在不影响竞争性选拔程序和方式的前提下，确保党管干部原则的贯彻执行，是竞争性选拔制度迫切需要研究的课题。(3)与干部管理制度的关系。竞争性选拔制度一般具有较为严格的任职目标和任职时间要求，借此规范领导干部履职行为，考核领导干部的工作业绩。但是，由于目前干部管理的任期制执行不力，干部变动频繁、任期过短的现象屡见不鲜。因此，如何保证竞争性选拔的干部能够在任期内完整地履行其职责，将直接影响竞争性选拔的效果。
三、竞争性选拔制度的功能实现
上述种种阻抗因素，一定程度上弱化了竞争性选拔的制度优势，妨碍了竞争性选拔制度功能的实现。因此，寻求竞争性选拔制度障碍的破解之道，便成为当前竞争性选拔制度建设的重要课题。
1.完善竞争性选拔工作制度。《暂行规定》指出：“公开选拔党政领导干部应当根据领导班子和干部队伍建设的需要，有计划地进行，逐步做到经常化、制度化。”这里的“有计划”是指竞争性干部选拔工作不能成为即兴的、应急性的工作，更不能成为“亮点工程”和“政绩工程”，而是要通过一定的制度安排有序推进的工作。作为干部人事制度的重要组成部分，竞争性选拔制度代表了干部选任制度改革的基本方向。而竞争性选拔制度推行的力度和效果又是通过竞争性干部的比例、竞争性选拔的频度等要素体现出来的。因此，要实现竞争性选拔工作的经常化，首先应确保竞争性选拔干部在选任干部总体中的适当比例，即通过制度化安排，既保证竞争性选拔干部数量的底线，从而不断推进干部人事制度改革的进程，又相对明确竞争性选拔干部人数的上限，以此维系干部选任工作的稳定性和方式的多样性；同时还应明确竞争性干部选拔的频度，即通过规定竞争性选拔的相对时间长度，防止产生制度效用递减的现象，保证竞争性干部选拔工作的连续性。笔者认为，只有进行类似的制度考量，才能逐步改变选拔干部或多或少、选拔工作时冷时热的现状，从而使竞争性选拔的制度设计在干部选任过程中发挥应有作用。
2.规范竞争性选拔流程设计。制度设计本身的合理性，一定程度上决定了竞争性选拔制度的生命力。针对目前存在的问题，进一步加强制度建设，完善选拔流程，已成为干部选拔工作的关键。其一，加强职位分析，提高选拔的针对性。职位分析是竞争性干部选拔的前提和基础。当前应努力建立领导干部职位标准的分类框架和基于胜任能力的选拔指标体系，强化职位职责、任职条件和业绩评价指标等方面的研究，力求做到按岗选人，人岗相宜。[5]其二，强化考试研究，提高考试的适切性。考选干部是竞争性选拔区别于现有干部选任方式的典型特征，因此，“考什么”、“怎么考”直接关系到竞争性干部选拔制度推行的效果。但是由于对干部的能力要素和素质结构缺乏深度研究，对干部的素质能力与岗位的匹配性缺乏系统探讨，目前考选的成效尚未得到充分彰显。因此，当前应在加强职位分析的基础上，不断强化干部的能力结构、性格结构和素质结构等方面的研究，并将研究成果转化为相应的考试内容和方法，通过考试内容和方法的创新达成选拔干部的目的。其三，合理确定代表，体现推荐的代表性。民主推荐是竞争性干部选拔制度的重要环节，如果说考试环节反映干部选拔的科学化水平，推荐环节则反映干部选拔的民主化程度。因此，竞争性选拔应以制度化的形式确定代表的构成，最大限度地体现推荐代表的代表性；同时在适度控制推荐代表总数的基础上，适当增加“两代表一委员”和群众代表的比例，在竞争性干部选拔中真正体现党内民主和人民民主的意涵。其四，量化组织考察，提高考察的准确性。组织考察是“党管干部原则”在竞争性选拔中的具体表现，直接关系到干部选任的决策质量。针对目前组织考察指标相对模糊、主观色彩较为突出的状况，应不断加强考察指标体系的综合研究，示明各指标的构成要素及其关系，并赋予权重，通过全程量化的方式提高组织考察的效度。
3.强化竞争性选拔执行力度。目前，竞争性干部选拔的制度优势尚未得到充分释放，一定程度上与制度的执行不力有关。所以，强化执行力度、规范选拔行为是竞争性选拔制度研究的重要课题。其一，合理使用选拔方式。在竞争性选拔制度结构中，公开选拔主要强调的是“考选”，而公推公选则主要强调的是“推选”。因此，首先应确保正职与副职、综合性岗位与技术性岗位、综合管理部门与专业技术部门的适当干部选拔比例，以防止竞争性选拔中的职位偏向、岗位偏向和部门偏向。在此基础上，对正职、综合性岗位和综合管理部门主要采用公推公选的方式；对副职、技术性岗位和专业技术部门主要采用公开选拔的方式，由此体现干部选拔方式的针对性和差异性。其二，严格执行选拔程序。竞争性干部选拔是一个经过实践检验的、具有结构化特征的操作流程，它包含了他荐与自荐、民主与科学、党内与党外、群众与组织等多种关系要素。因此，在充分考量干部选拔成本的前提下，严格执行选拔程序，防止随意增减选拔环节的行为，将有助于保持竞争性选拔制度的完整性。其三，精心打造考官队伍。相对于全国性高考和专业资格考试，竞争性选拔考试在题库建设、命题专家队伍建设等方面存在较大差距，兼之干部选拔考试主要是一种能力测试，因而，考官对考试质量的影响尤为显著。为此，竞争性选拔考试应借鉴国外相关经验，规范考官的来源、构成及对考试技术的掌握程度，努力打造一支门类齐全、配备合理的考官队伍。其四，严格遵守选拔纪律。竞争性干部选拔工作是一项建设高素质干部队伍的系统工程，关系到干部选任制度改革的成败。因此，在公开推荐、组织考察中，应严明工作纪律、强化责任追究、扩大监督范围、加大监督力度，杜绝推荐中的“失范”行为，消除考察中的“失真”现象。
4.加强竞争性选拔制度衔接。2004年中央“5+1”文件出台以来，干部人事制度改革稳步推进，竞争性选拔制度改革不断深化。为进一步推进竞争性选拔工作，目前应不断加强相互配套、有机衔接、较为完备的干部人事制度体系建设。其一，完善与干部委任制的关系。竞争性选拔制与委任制是我国目前干部选任的主要方式，因此，当前应不断加强两种选任制度的相互借鉴：将竞争性选拔的公开、民主、竞争等特性融入干部委任之中，逐步提高选人的公信度；将委任制的选人用人失误失察责任追究方式融入竞争性干部选拔之中，明确选拔责任主体，逐步提高选人的制度化水平。其二，不断创新党管干部的具体形式。不同历史时期、不同发展阶段，党管干部具有不同的实现形式。竞争性选拔制度要求党管干部逐步实现由操作性管理向导向性管理转变，由过程管理向结果管理转变，由直接管理向间接管理转变，从而在干部选拔权力不断开放和多元的前提下，确保党管干部原则的有效实现。其三，打通与干部管理制度的关系。竞争性干部选拔作为干部选任制度的有机组成部分，同样适用既有的干部管理制度。因此，目前应将干部任期制运用于竞争性选拔的干部管理之中，从而确保竞争性选拔干部的后续管理；将干部的职位管理运用于竞争性干部选拔之中，使资格考试与职位考试适度分离，从而保证干部管理制度的连贯性。
注释：
①如此界定，是因为《党政领导干部选拔任用工作条例》(简称《干部任用条例》)第四十九条明确规定：公开选拔面向社会进行，竞争上岗在本单位或者本系统内部进行。
②笔者认为，20世纪80年代以来，干部选拔制度的改革实际上是循着公开选拔(含竞争上岗)—公推公选—公推直选的路径进行的。因为公推直选严格意义上属于政治民主的中“选举”范畴，其在目标的设定，方式的选择等方面与“竞争性选拔”相去甚远，因而，本文的“竞争性选拔制度”主要论述公开选拔(含竞争上岗)与公推公选的问题。