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“城市贫困”作为重大的社会问题和经济问题，在世界各国普遍存在，发展中国家尤为严重。联合国把1996年定为国际消除贫困年，标志着国际社会对反贫困问题的极大关注。按照阿玛蒂亚·森的观点，穷人之所以难以摆脱贫困状态是因为他们缺少对基本自由权利的政治保障，“尽管就整体而言，当今世界达到了前所未有的丰裕，但它还远远没有为为数众多——也许甚至是大多数——的人们提供初步的自由。”这里所说的“自由”短缺，即指引发经济学中关注的贫困问题。
一、我国城市贫困问题现状
目前，我国城镇人口平均收入为每天2.7美元，高收入家庭人均收入为每天6.69美元，最低收入家庭和困难家庭的人均收入每天仅为0.84美元和0.68美元。按照联合国规定的每人每天消费1美元的最低贫困线标准，城镇最低收入家庭和困难家庭人口全部处于贫困状态。根据有关资料，我国城镇最低收入户人口约占城镇总人口的10％，其中困难户约占城镇总人口5％，按照城镇总人口为5.02亿人计算，最低收入居民约为5021.2万人，困难户居民约有2510.6万人。也就是说，目前我国城镇至少有2510万人需要通过救助才能解决生存问题。表1是我国城镇贫困人口的构成情况。
表1
城市各种贫困群体类型和比例
贫困人群类型
三无人员*
下岗失业人员离退休人员其他人员*
人数（万人）
84.5
572.8
488.7
1007.4
比例（％） 4.3
29.2
29.9
41.6
*“三无”人员是指无劳动能力、无收入来源和无法定抚养人的人员。其他人员主要包括未参加社会保险的人群、身患疾病的各种低收入（无收入的）居民，还包括涌入城市的大量农民工。
资料来源：民政部救灾救济司2002年10月15日的统计报表。
我国城市贫困群体普遍表现为低收入、高恩格尔系数（注：我国城镇贫困居民食品消费占消费支出的比重达到47.5％，恩格尔系数比全国平均水平高出9.5个—9.8个百分点，比全国农村平均水平也高出1个—1.3个百分点。）、低消费和低营养标准等特征。许多城市贫困居民在经济收支上长期处于收不抵支状态，债务问题严重，住房、出行等基本生活条件明显低于社会平均水平，普遍缺乏对抗疾病及意外事故的基本能力。作为城市中的弱势群体，他们社会、经济生活各领域常不具有某种优势，自行改善生活状况的能力基本缺失。如果不采取有效措施对他们加以各种援助，城镇贫困人口的规模在扩大分同时，贫困程度则会加深，这种情况在我国已经出现了。
如表2所示，20世纪80年代我国城市贫困人口的规模较小，进入90年代，城市贫困状况愈加严重，贫困人口比例从80年代初一度下降趋势转变为逐渐上升趋势。
表2
近年来我国城市贫困人口的变化情况
年份
贫困（元/人 年） 贫困规模（百万人） 贫困发生率（％）
1985
215 0.90.4
1988
289 0.70.2
1990
321 1.30.4
1995
210719.1
5.4
1998
231014.8
3.9
1999
238213.4
3.5
2002
384019.6
4.1
资料来源：中国统计信息网
在贫困人口贫困程度加深的同时，社会贫富差距急剧拉大，具体反映在基尼系数的变化上。1978年我国城镇居民的基尼系数为0.16，到2002年，上升为0.32。如果依照该指标对世界银行成员国按由低向高顺序排列，我国排在第120名以后，高于所有发达国家和新兴工业化国家。《2005年社会蓝皮书》（注：中国社科院“中国社会形势分析与预测”课题组发布，由社会科学文献出版社出版发行。）显示，在过去的几年中，收入最低的10％家庭财产总额占城镇居民全部财产的比重仅维持在1％上下，最富有的10％家庭与最贫穷的10％家庭人均可支配收入差距超过8倍。从1999年到2001年，高、低收入层的收入和消费差距也在持续扩大。2000年，全国城镇居民年收入人均5888元，最低收入水平居民年收入人均2356元，占平均收入的40％；2001年，城镇居民的平均收入增加到人均6316元，而最低5％居民的收入水平却有所下降，人均2350元，仅占平均收入的37％，具体情况参见表3。
表3
城镇居民最高10％收入户与最低10％收入户相比的倍数
1999年
2000年
2001年
2002年
平均每人全部年收入
4.4 4.6
5.0
5.2
平均每人可支配收入
4.4 4.6
5.0
5.2
平均每人消费性支出
3.3 3.3
3.6
3.8
资料来源：中国统计信息网
就地区分布而言，85％的城市贫困人口集中在欠发达的中西部地区，这是改革开放以来东部地区城市发展速度明显快于中西部地区的必然结果。表4是不同地区城镇居民家庭收入状况的统计资料。另据全国总工会的一项调查指出：东部地区的城市贫困人口占全国城市贫困总人口的21.9％，中部地区占52.9％，西部地区占25.2％。
表4
部分年份各地区城镇居民家庭年人均可支配收入（单位：元）
地区1990年
1995年
2000年
2002年
2003年
北京1787
623510350
12464
13883
上海2182
719211718
13250
14867
山东1466
42646490
7614
8400
湖南1591
46996219
6959
7674
江苏1464
46346800
8178
9262
内蒙古
1155
28635129
6051
7013
河南1153
32994766
6245
6926
甘肃1197
31534916
6151
6657
资料来源：国家统计局中国统计年鉴
从行业特征看，在传统工业部门，如煤炭、纺织、冶金等弱势产业工作的职工容易陷入贫困。而那些带有垄断性质的行业，如电力、电信、金融保险、烟草等行业的职工，其工资水平较高，与上述弱势行业从业人员相比，工资收入差距逐年拉大。
城市贫困人群以下岗失业人员所占的比例最大。和那些（贫困程度相对较低且多具暂时性特点的）在职贫困职工相比，国有企业在改革过程中破产、分流，使一部分长期亏损、社会负担重、竞争能力差的国有企业受到冲击，导致大量下岗失业职工，其贫困程度一般较深，如果再就业问题短期内得不到解决，他们的持续贫困在所难免。
二、我国城市贫困原因分析
1.城市劳动供求失衡，失业问题短期内难以解决。2002年我国新增劳动年龄人口1400万人。“十五”期间，新增劳动力供给总量将达到4650万人。这对我国的就业提出了严峻的挑战。中国的失业具有典型的、劳动力绝对过剩的特征。从发展趋势看，今后一个时期，每年新增劳动力都会在1000万人左右，农村剩余劳动力跨地区流动约3000万人，其中有相当一部分将要加入到城镇就业队伍中，这将进一步恶化城镇劳动的供求状况，大量低素质农村剩余劳动力盲目流入城市，不仅把农村的贫困带入城市，而且在流动中又加剧了贫困。
2.社会经济改革的利益与成本分配不均，导致部分城市居民家庭日益陷入贫困状态。城市贫困人群在分享改革利益上得到的最少，但是却承担了同样的，甚至更高的改革成本。以教育改革为例，教育费用膨胀过快，大多数学生不能自行解决这些费用，使得接受高等教育的费用成为普通家庭的沉重负担。再如，在医疗卫生改革和住房改革中，城镇贫困人群从中受益甚微。据调查，在城市贫困人口中，没有参加医疗保险和大病统筹的分别占到了62.7％和66％，还有相当一部分人虽然参加，但由于种种原因得不到相应的保障。正在进行中的医疗卫生改革实质上一定程度是将城市贫困人口排除在外的，他们没有享受到改革为他们带来的福利。住房改革方面，我国把中低收入家庭都纳入保障范围，而80％以上的家庭都是中低收入家庭，保障对象的模糊性和宽泛性，使得政府投入的大量资源被非保障对象享有，而住房真正困难的对象却因无力购房而无法享受到政府的优惠政策。
3.对城市弱势群体的社会经济福利关注不够，社会保障制度尚未充分发挥作用。为了保障城市居民的基本生活，国家实施了“三条保障线”制度，但是“三条保障线”都存在漏洞。最低工资标准制度和养老保障制度没有将所有职工纳入保险范围，而纳入养老保险范围的职工还存在着拖欠职工养老金的现象，影响了职工退休后养老金的领取水平，造成部分退休职工的生活贫困。下岗职工基本生活保障和失业保险制度是城市生活的第二道安全网。但是部分企业分担的资金没有落实，致使部分下岗职工的生活得不到保障从而陷入贫困。最低生活保障是第三道安全网，前两道安全网的漏洞给“低保”制度带来了巨大的压力，经费紧张使得第三道安全网的作用不能得到充分发挥。
4.双轨制下遗留的问题和改革过程中产生的某些偏差，导致城市居民在社会收入分配方面差距逐渐加大，相对贫困现象日益严重。在市场经济转型过程中，我国的做法之一是通过计划价格和市场价格的双轨制来实现从计划经济向社会主义市场经济过渡。双轨制下的“行政权力”资本化是促使贫富两极分化的一个重要因素。此外，由于社会再分配机构的宏观调控手段滞后，税务部门对高收入群体收入征管漏洞较多，致使贫富差距扩大，城市贫困程度进一步加剧。
三、我国城市贫困治理对策
1.加快完善各项社会保障制度，通过有效的制度运作缓解城市贫困问题。社会保障制度的缺失或机制发育不良会导致社会贫困问题变得积重难返。应该加快社会保障的立法进程，尽快出台有关社会保障的法律法规，明确国家、企业和职工的权利和义务，使社会保障制度有法可依。与此同时，加紧研究、总结发达国家的基本经验教训，本着独立于私人从业单位之外，资金来源多元化，保障水平规范化，管理服务社会化的原则，逐步建立起一个多层次的社会保障体系。
2.建立和完善透明高效的市场机制和市场体系，增加城镇居民就业机会。近年来，从全国用工制度看，我国类似上岗证、资格证等劳动准入制度有上百个，且仍有不断增多的趋势。这些准入制度虽然有助于提高劳动者技能以保证产品、劳务质量，但准入制度过多、过滥在相当程度上限制了贫困居民的求职机会，极大地约束了他们的就业选择范围。适当减少一些行业的劳动准入限制，则有利于扩大城市贫困人群的就业范围，减少求业时间，缓解他们的经济压力。除了劳动准入限制外，现行经济结构不适合市场经济发展要求也是我国劳动力就业困难的原因之一，具体表现在经济运行中产业结构、产品结构、企业的组织结构等均面临许多深层次的矛盾与问题，它们在制约经济增长质量的同时，导致国内摩擦性失业增加。调整经济结构，深化国有企业改革，大力发展各种形式的集体经济和非公有制经济，则有利于吸纳更多城市贫困居民就业和再就业。
3.切实发挥财政职能，通过有针对性的税制改革和支出调整，解决城市绝对贫困与相对贫困。我国政府要着手改革现行税制和财政转移制度，在保证税收发挥筹集政府财政收入这一重要职能的同时，更多地强调税收在调节社会收入分配中的作用。理想税制改革的基本特征是，在稳定政府财政收入的前提下，尽量发挥其调节社会收入分配的作用。目前的我国税制在收入积聚、转让、继承等环节则存在税收缺位现象。与改革现行个人所得税、增值税一道，选择适当时机，及时开征社会保障税、个人财产税、资本增益税、个人遗产税（赠与税）等，调整后的国家税收结构将会更好地发挥弱化社会收入、社会财富在高收入阶层集中的效应。稳定政府财政收入有助于使政府掌握更多的反贫困资金，根据国际经验，反贫困资金占到GDP的1.5％以上，政府就可能通过大规模的转移支付方式获得令人满意的反贫困效果。
政府除了给予贫困人口直接的货币或食物补贴，还要增加有利于改善穷人人力资本状态的财政支出，重点是：（1）保证贫困家庭的适龄子女顺利完成义务教育，创造条件使他们接受更高层次的教育和培训；（2）加快城市贫困人口医疗救助体系建设，满足贫困人口对基本医疗、保健的需要；（3）完善城市特困群体的住房保障制度，为贫困居民提供具有基本卫生条件的居住环境。此外，政府还可以通过某些政策扶持来调动社会各种力量，协助政府进行城市反贫困活动。
4.反贫困是一项长期任务，在此过程中最重要的制度建设是制定公民基本权利普遍保障法律，如“国家反贫困法”，用以规范我国社会各界的反贫困行为，促使各级政府无条件地保护每一个国民的生存权、发展权。法律制度缺陷是引致贫困问题产生的一个重要根源，把法律机制引入反贫困领域是反贫困斗争和法律自身的客观需要，是保障和维护贫困群体合法权益的基础性和先导性工作。反贫困制度建设和立法滞后，使反贫困行动缺乏稳定科学的长远规划和规范的监督制度，在很大程度上影响了反贫困的持续性效果。因此，反贫困活动必须被纳入法制范围，形成为人们彼此之间普遍信守的权利义务关系。另外，反贫困斗争中引入法律机制，用以规范扶贫资金的来源、运用和管理也是十分必要的。
依据国际社会反贫困经验，反贫困法律制度体系应以宪法中有关公民基本权利（尤其是生存权、发展权、获得救济权等）的规定为依据，以社会保障制度为主要内容，与财政、税收、金融、可持续发展、特殊群体保护等相关法律制度衔接和配合，由专门性反贫困立法和相关性制度建设共同形成的制度系统。
“国家反贫困法”中应当体现如下理念：帮助贫困人口提升他们的资产质量；为贫困人口建立保障体系，提升其抗风险的能力；在扶贫过程中应改变以往的“施与”理念，注重扶贫对象的参与，提高其自身脱贫的能力；注重在反贫困过程中的环境保护，确保可持续发展；关注扶贫项目的管理，提高扶贫资源的使用效率等等。
针对我国的具体情况，建立健全反贫困的法律机制，制定“国家反贫困法”，为反贫困这一较长时期的历史任务的解决提供制度性的法律保障。“国家反贫困法”应该通过法律形式明确扶贫的对象、扶贫的主体以及相关责任，扶贫的原则和扶贫的措施等等。其中，最重要的莫过于规范扶贫资金的使用，建立一个操作性强的奖惩制度体系。目前政府的扶贫资金仍然是扶贫的主要资金来源，由于对扶贫项目管理不善，我国扶贫资金挪用、贪污、侵占现象时有发生，致使这部分转移支出未能形成预期的现实的生产力，使扶贫成果大打折扣。解决这一问题关键要靠健全的社会分配法治，既要在制度上加强资源分配主体的组织建设，又要设定各种程序对其加强制约和监督，对不依法拨付扶贫资金的地方政府机构及其责任人员应该设定严格的行政责任，对套用、骗取扶贫资金的单位和个人应该设定严格的民事责任、行政责任和刑事责任。