权力的行使与规制——以行业组织足协为研究个案，本文主要内容关键词为：个案论文,足协论文,规制论文,权力论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代社会，体育早已超越了其自身的维度，而不再仅仅是体育了。体育运动更多受到了政治、经济、文化的影响，同时也更多地影响到政治、经济、文化，这一点在足球运动中体现得最为充分：一场比赛的胜败，动辄可以影响到数以千万美元的经济利益；而足球运动中的腐败，也可以腐蚀一个健康社会的肌体。因此，“黑哨”事件(注：2001年足球裁判受贿问题，被媒体形象地称为“黑哨”事件，参见《人民法院报》2002年4月1日理论版。)成为中国足坛，乃至整个社会关注的焦点。同样，这一事件也成为法学 界探讨的热点，因为“黑哨”事件的背后，有着许许多多的法律问题。刑法学家就“黑 哨”的罪与非罪问题进行了激烈的争论(注：关于争论的具体内容，可参见曲新久：《 “黑哨”行为构成受贿罪》，载《政法论坛》第20卷第3期；王作富、田宏杰：《“黑 哨”行为不能作为犯罪处理》，载《政法论坛》第20卷第3期。)。2002年2月25日，最 高人民检察院一纸通知拍碎了许多人的梦而一锤定音：“黑哨”行为构成公司、企业人 员受贿罪。法理学家就罪刑法定原则下的刑法解释和法的实现展开了讨论(注：有的学 者虽然提出对罪刑法定主义的“质疑”，但事实上是在质疑罪刑法定主义的僵化的适用 方式。参见赵绍成、王霞：《罪刑法定原则质疑》，《西南民族学院学报·哲学社会科 学版》第二十卷第二期，第173—176页。)。有人还将“黑哨”事件同美国的“辛普森 案”(注：在著名的辛普森杀妻案中，大多数美国人相信辛普森就是凶手，但是由于一 个关键证人不符合程序法的规定，因而在刑事诉讼程序中，辛普森被宣告无罪。但在随 后进行的民事诉讼中，法庭认为辛普森实施了杀人行为，判令其承担民事责任。在这一 案例中，美国法官为了维护形式正义而放弃追究辛普森的刑事责任，转而追究其民事责 任，让其承担高额的民事赔偿，以实现实质正义。)相类比，认为后者是牺牲个案中的 实质正义而追求法律的形式正义的典范。但是，两者是不同的。辛普森案仅仅是一个个 案，这样的杀人案每天都可能在美国的某个角落里发生，牺牲一个案件中的实质正义不 会损害作为整体的法律制度的尊严。辛普森案也不会损害美国人的法律信仰，因为在美 国人心目中，过程本身的公正即“形式正义”就是最高价值。“黑哨”事件则是一个社 会现象，涉及的并非只有一人，如何判决所影响的不仅是具体个人，更主要的是其所表 达的法律对“黑哨”问题的态度。而且，中国人的法律观念中更重视处理结果的公正即 “实质正义”，认为能够达到实质正义的处理方式才是最好的处理方式。而笔者在这里 要探讨的问题是：中国足协和裁判权力的来源是什么?“黑哨”现象是如何产生的?如何 对中国足协这一行业组织及裁判的权力实施有效的规制?
一、足协和裁判权力的来源：法律授权
行业组织与政府都承担了对行业公务进行管理的职能，但由于组织的性质不同，在进行管理时的权力来源上，两者之间必然存在一定的差别。行业组织尽管是作为政府与公民间的中介机构而存在，但从本质上说，它仍是民间社会的组成部分，而不是政府的附属。因此，它应该具有独立于政府的民间性和自治性(注：国务院办公厅《在关于部门 领导同志不得兼任社会团体领导职务问题的通知》中明确规定，国务院各部委、各办事 机构、各直属机构的领导同志不得兼任社团领导职务，已经兼任的，要依据该社团章程 规定程序辞去所兼任职务。)。但是，我国目前的大多数行业组织仍然具有浓厚的官方 色彩，有的行业组织是由政府经济主管部门派生出来的，并在其直接领导下工作，有的 甚至是“一套班子，两块牌子”，成为政府行政权力延伸或部门翻牌的载体。例如从行 业组织领导人员的设置与产生来看，尽管以前那种由政府及政府部门领导兼任行业组织 领导人的做法得到了一定程度的改善，但在某些行业组织中领导人选的确定和任命上， 权力仍然掌握在行政主管部门的手中。2000年4月12日，中国足球协会宣布：即日起中 国足协上至主席下至普通办事员全部实行聘任制，但招聘主要是面对内部，应聘对象为 国家体育总局和足协的官员。在此之前，部分人大代表、政协委员提出的由“民间人士 ”来组阁足协的提案将不在此次考虑之列。足协全体员工的人事档案将一律放入国家体 育总局下属的人才交流中心。足协从主席到中层干部都由国家体育总局的人才交流中心 培训后，由国家体育总局从培训合格的人员中挑选，聘任为足协中心领导。作为社会团 体的一种，我国足球协会的成立也是实行许可审批制度，而且这种许可审批制度采取核 准和登记分离的方法，即由国家授权的主管部门(国家体育总局)核准同意，到指定机关 (民政部门)审查登记，可以说实行的是“双重审查许可制”(注：有学者认为，正是这 种“双重审查许可制”使得政府得以严格控制着一切“公权力”的行使。该学者指出： “目前，中国社会的权力格局的最突出的特征，表现在‘公域’的控制权力的分配方面 。政府通过建立社团的‘双重管理体制’，控制了一切带有‘公共性’的社会活动。如 果用柯亨和阿来托的‘制度化’标准来衡量，那么无论是经济领域的‘公域’，还是社 会领域的‘公域’，都掌握在政府手中。经济领域中的行业协会和商会，社会领域之中 的社会团体，全都处于政府的直接控制之下。”参见康晓光著：《权利的转移——转型 时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年版，第61页。)。据此，申请成 立行业组织的发起人首先应向业务主管单位提交有关法律、法规及规章规定的文件和资 料，由业务主管单位进行审核作出是否同意成立的决定；然后发起人应持业务主管单位 同意的审批文件和社会团体登记的有关文件资料，到负责社团登记的民政部门申请筹备 和申请成立登记。
我国《体育法》第31条规定：“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”。第40条规定：“全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织”。第49条规定：“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；……”第50条规定：“在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚；……”《体育法》的这一授权，虽然没有几句话，但具体运作起来，其内容和威力却是巨大的。
可见，中国足协是与行政机关有着密切联系的事业单位，以“社会团体”的名义行使着传统上由政府行使的管理社会公益体育娱乐活动的权力。中国足协中从事体育竞技管理的裁判人员，不仅是依照我国传统习惯和国家体育政策，而且也是依照《体育法》从 事社会公共事务的人员。裁判员在体育比赛中的裁判权力来源于中国足协正式授权，代 表中国足协对足球比赛进行的组织、管理、指挥、仲裁活动属于公共事务的管理活动( 注：也有人认为，中国足协虽然是具有行政管理职能的人民团体，但是足球裁判与足协 之间并不是行政隶属关系，只是普通的行政管理关系；他们之间更主要的关系是基于双 方的约请合同而建立起来的合同关系。裁判员按照中国足协的要求在足球比赛活动中公 正执法，既是其职业的要求，同时也是其作为合同一方当事人所必须履行的合同义务， 而非履行公务的活动。“从事公务”须具有管理性，即对公共事务的管理；国家代表性 ，即其所从事的活动是代表国家进行的，是国家管理性质的行为。就足球比赛而言，裁 判员的行为确实具有管理和监督的作用，但这是由足球比赛的竞技规则所决定的。没有 了裁判员的裁判，就没有足球比赛。而整个足球比赛的组织管理工作其实是由足协负责 的。足球裁判之所以在足球比赛中担任裁判工作，是基于其与中国足协之间的约请合同 ，其与中国足协之间是行业管理关系和经济合同关系的双重关系，并不存在因委托而产 生的单位内部的行政隶属管理关系，其在足球比赛中所从事的裁判活动也不具有公务活 动的性质。)。
二、司法监督的缺失和内部管理的弱化：“黑哨”现象的成因
权力作为一种社会现象对人类的影响如此之大，在于人类对它的不可或缺性。权力是人类作为群体存在的伴生物，即只要有人类社群，便必然会有政治权力与其他权力。但我们在承认权力对于人类社会必要性的同时，也必须保持对权力的警醒。“权力易使人腐化，绝对权力绝对使人腐化”——19世纪最伟大的英国历史学家阿克顿爵士的这句名言一针见血地道中了问题的要害。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的 一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说 ，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[1]。“黑哨”现象长期存在的原因，就 是法律对足协和裁判的监督不力，也是长期以来中国足协在处理裁判违规问题上一再纵 容的结果。
当足球不再仅仅是一种游戏，当足球比赛的背后已经涉及巨大的利益，管理足球运动的足协机构无疑就掌握有巨大的权力(注：如中国足球协会制定的《中国足球协会比赛 违规违纪处罚办法(试行)》第5节第19条就规定：“除不可抗拒的因素外，参赛球队不 按规定时间和人数参加比赛的，视为弃权，判定以0∶3的比分负于对方，并给予下列处 罚：1.通报批评；2.警告；3.停赛半年；4.罚款10万元。)，它必须受到有效的监督。 那么，谁在监督中国足协?从中国足协这一机构目前的产生机制看，会员不可能对足协 进行有效的监督；从国家体育总局与足协的关系看，前者也不可能对后者进行有效监督 ；球迷与媒体的监督，也只是一种外部的、效力不确定的非正式监督。而作为权力保护 的最后一道屏障、也是最有效一种手段的司法程序，目前在我国却被排除在外。如《中 国足球协会章程》就规定：“会员协会、会员俱乐部及其成员应保证不得将他们与中国 足球协会、其他会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协 会及其诉讼委员会提出申请”。法院目前对这类纠纷也是持“不予受理”的态度(注： 如中国足协以“严惩违反体育竞争公平精神，严重损害中国足球职业联赛形象，在社会 上造成极其恶劣影响”为由，取消了长春亚泰队在2001年全国足球甲B联赛最后一轮与 浙江绿城队比赛中上场国内球员今年注册资格和今明两年的转会资格，并停止主教练本 赛季一年工作。长春亚泰足球俱乐部向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，请求人 民法院“依法撤销中国足协‘足纪字(2001)14号处理决定’，取消中国足协对长春亚泰 足球俱乐部、球队及其教练员和球员的处罚，恢复长春亚泰足球俱乐部的甲A资格，恢 复主教练及其受到处罚球员的工作和参赛权利，恢复长春亚泰足球俱乐部及其球队应该 享有的其他合法权利，并要求中国足协行政赔偿其经济损失人民币300万元。”长春亚 泰足球俱乐部认为，在“中国足球协会比赛违规违纪处罚办法”规定的14种处罚种类中 ，没有“取消晋级资格”这一规定，因此取消他们的升甲A资格是没有法律、法规和事 实依据的。法院以“不属于行政诉讼受案范围”驳回了原告的起诉。参见《深圳商报》 ，2002年1月20日。)。反对司法介入足球运动的最大理由是足球比赛的技术性。有人认 为只有专业人士才能进行判断，法官是难以胜任这一事项的。笔者以为这种理由不能成 立。实际上，司法案件的技术性问题，可以通过不同的途径加以解决。如有些国家的做 法是由当事人选定几名专家组成陪审团，由陪审团就事实问题进行决断，然后由法官就 适用法律问题作出判决；有些国家则由当事人或法庭聘请专家做鉴定人或专家证人，以 鉴定结论或专家证言作为法官认定事实的根据。因此，技术问题并不是司法回避的理由 。为保证各个成员的权利，足协的行为应该受到司法的监督。
对裁判权进行规制的最好途径就是通过法律。“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则使掌权者受到一定行为方式的约束”[2]。通过法律实现对裁判权的规制有两个基本的要求：一是有完备且可操作的法律，这是前提。有法律但不完备、不具有可操作性，也不能满足规制的要求。我国《体育法》虽然在第34条、第51条规定了裁判员应该遵守的一些事项，但由于没有在相关的法律规范中予以明确，而只是一些空洞的条款。其中第34条规定裁判员应当“遵守体育道德，不得弄虚作假，营私舞弊”，但没有明确弄虚作假、营私舞弊的具体情形；第51条第2款规定“有贿赂、诈骗、组织赌博行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任，”也没有明确具体构成犯罪的情形。在大多数足球运动发达的国家，足球协会的行业纪律或者规范中都规定了裁判如有受贿等不公正行为，轻则罚款，重则有期限取消其裁判资格，更严重的可以终身取消其在国内的裁判资格。此外，在裁判与足球协会签定的协议中明确规定“不能接受俱乐部或球员的任何礼物”。它们这种加强行业规范的做法实际上也取得了很好的成效。遗憾的是在我国，足球协会内部有《中国足球协会运动员管理条例》(试行)、《中国足球协会业余俱乐部暂行管理办法》、《中国足球协会经纪人管理办法》，但就是没有关于针对裁判的管理办法或条例。而且在中国足球协会的所有规定或管理办法中也找不到关于裁判不公正执法的明确规定。比如，《中国足球协会章程》第51条规定：纪律委员会可以依据《中国足球协会章程》及有关规定，对在比赛中违纪或失职的会员协会及下属协会、俱乐部、教练员、运动员、工作人员作出处罚。奇怪的是，对比赛结果起着决定的作用的裁判在本条文中竟然没有被列举出来。二是权力规制必须从严。汉密尔顿曾指出“野心必须用野心来对抗”，霍布斯也强调“不带剑的契约不过是一纸空文。”中国足协在处理裁判违规问题上，往往碍于情面或为了保全行业的面子，本着“家丑不可外 扬”态度，奉行“内部处罚，不予公布”的方式，而大事化小，小事化了。这样，违纪 者越来越多，形成大面积“黑哨”也就不足为怪了。
三、法律和规章的完善：对足协与裁判权力的规制
只有对足协和裁判权进行有效的规制，才能形成体育比赛公平竞争的良好状态，实现 《体育法》的立法目的。综合以上分析，笔者认为可以通过以下途径对足协和裁判的权 力加以规范：
——完善法律规定，增强其操作性，真正做到有完备的法律可依。在当前情况下，可由足协依《体育法》的规定完善有关裁判规程，使足协能够直接依据法律和自治规章对裁判进行制裁(注：行业组织根据法律明确授权以自治规章为依据进行制裁，因不同于一般的纯内部的纪律处分，有学者称之为“追究法律责任之纪律制裁”。如根据我国法 律规定，证券业协会、律师协会都有根据章程进行制裁的权力。因为有法律的明确规定 为前提，因此，这种“追究法律责任之纪律制裁”也同样具有法律效力。参见李颂银： 《论非国家机关的法律制裁权》，《政法论坛》，1996年第1期。)。中国足协应该继续 发挥其擅长的“拿来主义”，在其内部规范中增加对裁判的管理和监督的内容，对具有 严重执法不公情节的裁判应该有权处以取消其终生在中国担任裁判的资格。或是由国家 制定专门针对体育活动中腐败行为的法律。美国堪萨斯州的刑法中就有关于“运动贿赂 ”的专门规定；马耳他在20世纪70年代就颁布了《运动员贿赂法》。我国对此可加以借 鉴，也可以针对《体育法》第51条专门作出司法解释，以增强其对裁判的震慑作用。
——加强对足球协会行为的事后监督和制约。我国目前对足协的管理基本上是流于形式，放任自流。要建立对足球协会行为事前或事中的严格控制，强调对足球协会行为事后的审查救济。如政府可以通过行政复议等程序对足球协会侵犯社会成员利益的公共管理行为进行审查。如上海市人民政府1994年12月发布的《上海市律师管理办法》就规定：“被惩戒的律师或者律师事务所对律师惩戒委员会(由市律师协会设立—笔者注)的惩 戒不服的，可向市司法行政机关提出申诉”(第40条)。《注册会计师法》也规定了对注 册会计师协会的决定不服可以向财政部门提出复议。同时，对《中国足球协会章程》规 定的“会员协会、会员俱乐部及其成员和中国足球协会、其他会员协会、会员俱乐部及 其成员的争议，只能向中国足球协会及其诉讼委员会提出申请”相关内容加以修改。
——扩大司法对足协的监督，现行的由玩游戏者自己组成自律组织来制定、监督、执行游戏规则的做法，不符合正当程序原则，也不利于公民、社会成员权利的保护。为了公平而有效地解决纠纷，足协的行为必须接受司法审查。目前，我国足协的行为没有纳入行政法调整的范围，主要原因是受行政主体理论的影响。我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”有人据此认为，我国行政诉讼制度中能够作为行政诉讼被告接受司法审查并承担相应行政法律责任的，一般限于国家行政机关；而且在司法实践中，很多法院也以此为借口，将非国家行政机关的权力性行为拒之门外。实际上，在英美法国家，判断某一组织的行为是否属于行政诉讼的受案范围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所行使的权力的性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要它的行为行使了公共权力，对具有公共性的事务进行了管理，那么该行为就受行政法的规范。在大陆法国家，行业组织是被当作一种行政主体——公法人纳入行政法调整范围。根据大陆法国家的行政法规定，行业组织是公法人的一种，其行为也是一种公法行为，因而由这些行为引起的纠纷由行政法院受理。可见，不论在英美国家还是大陆国家，行业组织成为行政诉讼的被告都不存在理论上的障碍。至于我国现行《行政诉讼法》第2条的规定，笔者认为也不能成为足球协会不能进入行政诉讼的理由。因为《行政诉讼法》是10多年前制定的，事实上，我国关于行政主体的理论10多年来已经有了较大的发展。也正是考虑到这种变化，2000年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”可见，行政诉讼审查的对象被扩 展到了“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”。中国足协这一以 自己的名义独立地行使国家行政管理职权的社会团体，其行为完全应当纳入行政法的调 整范围。WWXXCK
[1]孟德斯鸠.论法的精神·上册[M].商务印书馆，1982.293.
[2]博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].华夏出版社，1987.
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