体育社团在政府购买公共体育服务中的作用及优化路径研究，本文主要内容关键词为：体育论文,社团论文,路径论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1000-520X(2016)05-0026-05 1 问题的提出 20世纪70年代后期，西方发达国家为了减轻财政负担，纷纷对本国福利制度进行改革，作为西方发达国家福利制度改革的创新实践——政府购买公共服务兴起。到了90年代，政府购买公共服务已经成为了一种热潮在包括英国、美国在内的众多发达国家广泛传播。我国对于这一新理念的践行始于1996年，上海市浦东新区社会发展局与非营利组织——上海基督教青年会签订协议，委托其对罗山市民会馆日常活动进行管理与运营，该尝试取得了良好的经济、社会效益[1]。在解决公益物品和公共服务供给效率低的问题时，人们开始关注存在于政府与市场以外的社会供给市场，在这个社会供给市场中，非营利组织的作用日益突出。非营利组织具有民间性、自愿性、自治性、非营利性等特点，这些社会组织可以有效避免因为政府提供的公共服务与公民复杂化、多元化和个性化的需求不相匹配而产生的“政府失灵”，也有效避免了市场因为利润导向忽视公平而产生的“市场失灵”，因此将政府的部分职能通过购买的方式转移给社会组织的改革提上了日程。 2013年党的第十八届中央委员会第三次全体会议提出：“明确社会组织的权责，社会组织要依法自治、充分其发挥作用。政府要将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。同年，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，该意见对购买主体、承接主体、购买内容、购买机制等相关内容进行了规范性的说明，并明确指出：“要提高对于政府向社会力量购买服务的重要性的认识程度，进一步改进政府提供公共服务的方式和方法，加强社会力量参与公共服务的程度，加大政府购买服务的力度”。这些政策的出台将会推进政府购买公共服务的步伐。 随着我国改革不断深入，要求政府不断从大而全的政府、划桨型政府，向“有限”、“有效”、“善治”型政府转变。因此，在构建服务型政府过程中，政府向社会组织购买公共体育服务成为有效的路径，同时也是体育行政部门转变政府职能之必然。体育社团是体育社会组织的重要组成部分，虽然我国体育社团在数量上逐渐增多，但是在承接能力上不能很好满足政府和公众对其的期许，因此本文通过梳理体育社团在政府购买公共体育服务中的作用，总结提炼出其在政府购买体育公共服务中存在的问题，同时借鉴以美国为例的发达国家的宝贵经验，提出优化我国体育社团在政府购买公共体育服务中的路径，以此来完善体育社团的自身发展、加快体育事业改革，提高政府购买公共体育服务的质量和水平。 2 相关概念的界定 2.1 体育社团 在中国，对于体育社团研究较早的学者卢元镇(1996)参照社团的定义将体育社团定义为“以体育运动为目的或活动内容的社会团体”。许仲槐在《体育社团实体化初论》一书中认为：“体育社团是由社会成员志愿组织起来以参与同一体育活动为主要内容的宽松的社会群体”。国外学者采用公民社会的理念将体育社团称之为体育非营利组织，此后我国学者也引用了体育非营利组织这一概念定义体育社团，魏来(2005)将体育非营利组织定义为：“独立于政府以外，不是以营利为目的，而是为了满足群众的体育需求而建立起来的，开展公益性活动的社会组织”[2]。本文将体育社团定义为：“人们为了实现某种特定的体育目标，按照章程自愿组织起来的非营利性的社会组织。”本文认为体育社团具有共同性、正规性、自愿性、自治性、非营利性五个特点。 2.2 公共体育服务 1896年瑞典经济学家威克塞尔首次提出“公共服务”，在中国“公共服务”一词最早出现于2002年的政府工作报告中，此后，这一名词被学术界广泛应用，但是至今为止，并未形成对于“公共服务”统一的概念与认识。冯云廷(2004)认为公共服务的概念很宽泛，既有广义上的定义也有狭义上的定义，广义上的公共服务是“公共领域以直接或间接的方式提供物质形态或非物质形态的服务的总称”[3]。李军鹏(2005)将公共服务定义为“以政府为代表的公共部门为了满足社会全体成员的公共需求而提供的产品与服务的总称”[4]。卢映川(2007)认为公共服务是“政府等公共部门为了推动社会经济的发展，保障公民的合法权益，运用公共权力调动各种公共资源，为全体社会公民提供产品与服务的供给活动，这些产品与服务能被社会成员所共同享有”[5]。 公共体育服务是公共服务的重要组成部分，在界定公共体育服务的概念时，学术界出现了关于公共体育服务与体育公共服务的区别争辩，但是戴健教授认为这两个词并没有实质上的区别，都是指同一件事情[6]。本文选用公共体育服务这一称呼，以公共服务的相关概念界定为依据，将公共体育服务定义为：“为了满足社会全体成员对于体育的需求，实现法律给予公民的体育权利，由政府等公共部门为主要主体提供的，全体公民都可以共同享有的体育公共产品和服务”。本文认为公共体育服务具有以下几个特点：①普遍性：面向社会全体公民普遍的公共体育服务，能被社会每一个公民所享有。②公平性：社会的公平与平等是公共体育服务得以提供的重要前提条件。③动态性：随着社会经济发展水平不断提高，公共体育服务呈现出不断扩展和提高的态势。④供给主体的多元性：政府与企业以及包括体育社团在内的体育社会组织共同合作，提供公共体育服务。 2.3 政府购买公共体育服务 政府购买公共服务是在服务型政府理念、政府经济学理论、治理理念等理论下产生的，学者萨瓦斯将其与公共服务合同外包相等同，认为政府购买公共服务就是政府通过与营利性或非营利性的社会组织签订承包合同的方法来提供公共服务[7]。此外西方许多国家还将其称为“购买服务合同”或者“购买契约服务”等。在中国，乐园(2008)将政府购买公共服务定义为“以政府为主的公共部门提供资金，通过与私人部门签订购买协议的形式，将涉及公共服务的具体事项承包给私人部门的行为”[8]。王浦劬(2010)将其定义为“政府通过直接拨款、公开招标等方式，将原本属于政府的公共服务职能交给有能力的社会服务组织来完成，并给予一定数量的服务费用，服务费用的数额以这些择定或中标的社会服务组织所提供的公共服务的数量和质量为依据”[9]。郑卫东(2011)总结了政府购买公共服务的三大要素为“政府作为委托者，营利或非营利的社会组织作为受托者，表现形式为契约化的购买行为”[10]。根据政府购买公共服务的内涵界定，本文将政府购买公共体育服务定义为：“打破政府对公共体育服务的直接供给的方式，把属于政府的部分公共体育服务职能通过契约化的方式移交给体育协会、民办非企业单位等社会体育服务组织，政府财政根据其提供公共体育服务的质量和数量支付相应费用，从而实现对于公共体育服务供给的一种新型模式”。 3 我国体育社团在政府购买公共体育服务中的作用及问题 3.1 体育社团在政府购买公共体育服务中的作用 3.1.1 提供了满足社会成员多样化体育需求的产品与服务 随着社会主义市场经济的发展，人们对于公共体育服务的需求日益呈现多样化的态势，由于公共体育服务具有普遍性的特点，政府要提供满足所有社会成员普遍要求的公共体育产品和服务。仅仅依靠单一的体育行政部门的力量无法完成这个艰巨且繁重的任务，必须借助包括体育社团在内的体育服务组织的力量来实现其职能[11]。体育社团在政府购买公共体育服务中存在着自身优势，它以公民体育需求为导向，种类众多、功能各异，能够提供各类体育产品与服务。例如：在2014年上海市市民体育大联赛中，市足球协会成功举办了“陈毅杯”男子11人制足球锦标赛、上海市沙滩足球比赛、闸北区业余联赛等105项赛事，市篮球协会成功举办了长宁区青少年篮球协会、“徐家汇杯定点投篮大赛”等193项赛事。这些赛事的成功举办不仅丰富了公民的日常生活，同时也满足了公民多样化的体育需求。 3.1.2 整合了社会资源与政府共同管理体育事务 随时经济全球化和社会多元化的发展趋势，任何一个组织都无法解决在波诡云谲的社会中产生的问题，需要广泛的社会力量的参与。随着改革开放的步伐不断深入，公民参与社会公共事务的热情日渐高涨，体育社团作为体育社会组织中的一支重要力量，为公民参与公共事务提供了场所，部分公民为了实现自身价值还身体力行投入到回报社会的体育实践活动中。此外体育社团在运营方面简单灵活，有时甚至可以吸引社会志愿服务[12]。2014年上海市民体育大联赛共吸引参赛市民147万余人。体育社团整合了社会资源，动员了社会力量积极参与到政府购买公共体育服务的实践中，体育行政部门将工作重点由组织竞赛转移为对比赛的整体规划与实施方面，实现了政府与社会的有效整合。 3.1.3 承接了政府转移的公共体育服务职能并提供专业支持 随着政府规模从“全能政府”到“有限政府”的转变，政府将社会组织能够办好的事情交给社会组织去办，政府专注于提供良好的市场环境和建立公平有序的市场秩序。体育社团作为体育社会组织的重要组成部分，有着强烈的社会责任感，自觉承担起了政府转移的公共体育服务职能，同时体育社团掌握了体育市场的行情，了解体育市场的运作规律，拥有专业的管理人员和掌握运动技能的指导人员。例如：2014年，上海市26家市级单项体育协会承办了市民体育大联赛中的21个项目，这些体育社团在办赛过程中对于赛事的组织发动、宣传推广、服务保障进行细致的安排与专业化的部署，在历时350天的时间里共成功举办了3 810场比赛。北京市中小学体育协会在承接“强我少年”工程项目后，通过对中小学生进行健康测试以及运动和饮食状况调查，由专家提出营养和运动干预方案，解决青少年体质下降、肥胖等问题。这些体育社团在承接政府转移的体育公共服务时发挥了提供专业支持的作用，从而生产出质量水平高和服务效率好的体育公共产品和服务。 3.2 存在的问题 3.2.1 参与政府购买公共体育服务中积极性与主动性不足 计划经济下的思维惯性，使得政府在购买公共体育服务的过程中往往处于主导地位，政府“一元独大”使得体育社团处于弱势地位，“管办不分”“政社不分”等现象仍然存在。以2008年上海静安区政府购买静安公益场所管理服务中心体育服务为例，静安区政府采用非竞争性的购买方式，选定声誉较高的组织作为承接对象，而这一承接对象虽然是民办非企业单位，实质上却具有官办色彩，这种“体内循环”在很大程度上影响了体育社团在参与政府购买公共体育服务中的积极性，行政和官办色彩浓厚仍然是目前我国政府购买公共体育服务的显著特点，政府的单向主导模式使得体育社团的主动性不强。 3.2.2 对吸收社会力量参与政府购买公共体育服务的贡献不够 政府在购买公共体育服务中对于体育社团的建设没有给予高度的重视，体育行政部门对于体育社团功能和地位认识存在偏差，导致体育社团的发展缺少必要保障。以人事制度为例，一些体育社团中的人事管理没有纳入到社会保障体系中，社团从业者的切身利益得不到有效的保障，除此之外，政府在面向体育社团购买公共体育服务的过程缺少优惠政策的扶植[13]。这种情况客观上造成了体育社团吸引社会力量参与的动力不足，因此体育社团在吸引社会力量参与政府购买体育公共服务中的贡献不够。 3.2.3 自身管理体制与运行机制有待提高 我国现有体育社团普遍存在人力资源匮乏的现象，缺少经营管理人才和专业人员，目前体育社团内部人员中专职人员较少，多以兼职为主，人员流动性较大，人员的年龄、学历结构也不合理，内部管理制度不够完善，在开展公共服务时缺少标准可循，无法从根本上保证活动质量。2014年上海市市民体育大联赛引入竞争机制购买服务，采取公开招标的方式，在招标过程中上海市体育总会向其所管辖的86家市级单项体育协会发出邀标，但是经评标谈判后仅有26家协会中标。政府为了激发体育社团的活力进行了大胆的尝试，但是由于体育社团自身能力不足，导致政府在购买公共体育服务过程中很难找到提供高水平服务的体育社团。 4 优化我国体育社团在政府购买公共体育服务中的作用路径 4.1 通过法律规范体育社团和政府在购买公共体育服务中的行为是前提 完善的法律、法规、政策是确保体育社团和政府在购买公共体育服务中规范其行为的前提条件。我国于2003年正式实施《政府采购法》，但是该法没有提出将公共服务纳入购买范围，此后颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》也没有把购买体育社会组织公共服务纳入到预算管理中。虽然我国部分省市曾出台过关于政府购买公共体育服务的指导意见，如上海市曾出台《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见(试行)》、《闵行区关于规范政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》等法规文件，但是缺少对于体育领域的专项制度规章和系统的规范作用。因此，有必要进一步完善现有的法律法规，对政府的购买服务行为和社会组织的承接行为加以规范，对于公共体育服务的项目认定、项目招标、项目合同、项目执行、绩效考评等行为制定规范的标准，并严格按照这些标准执行，同时各地政府也可以根据本地区发展的实际情况，出台地方性的政策和条例，规范体育社团和政府在购买公共体育服务中的行为。 4.2 政府加大对体育社团的支持力度促进其良性发展是基础 政府的支持与鼓励是体育社团良性发展的起点，因此，政府要转变对于体育社团的看法与认知，要充分认识到体育社团在政府购买公共体育服务中的地位和作用，并采取措施推进体育社团的发展。2013年上海市体育局制定《关于上海市民体育大联赛协会办赛专项经费补贴办法(试行)》，建立了600万专项扶持基金，通过采取“政府承担、合同管理、评估兑现”的契约补贴方式，为协会提供必要的资金。2015年常州市政府也加大了对于公共体育服务专项经费的扶植力度，由原来的129万元，增加为400万元。因此，第一，各地政府可以通过提供资金支持的方式扶植体育社团，可以设立体育公共服务专项资金、体育社团发展基金、政府鼓励资金等，以此来满足体育社团的特别需求。第二，政府可以针对不同性质的体育社团实行不同的税收优惠，对于特殊性质的体育社团可以实行免税政策。第三，政府要完善社会保障，按照同类事业单位的工资标准制定体育社团工作人员的薪酬待遇。第四，针对目前我国体育社会组织既要受到民政部门的管理也要受到其所挂靠的业务主管单位的管理这一“双重管理”的困境，各级政府要对目前的登记管理制度进行改革，简化体育社团的登记手续，使更多的体育社团获得合法身份，积极参与到竞标当中。 4.3 明确政府与体育社团的角色定位，确立双方的合作关系是关键 改变目前我国政府与体育社团之间“管办不分”“政社不分”的状况，关键在于政府和体育社团要对自身的角色进行明确的定位，确立两者之间形成“合作关系”。首先，政府与体育社团之间并不是“管理者”和“被管理者”的关系，两者在地位上平等是保证其建立合作关系的重要前提。其次，政府要明确自身拥有的权利和承担的义务，由职能部门梳理出应该交由体育社团承接的公共体育服务事项，有意识地将权力下放给体育社团。目前体育社团浓厚的行政色彩阻碍了政府与体育社团之间契约关系的形成，对此，政府要与体育社团合理地划分界限，保证体育社团的独立性，其独立性使得政府购买公共体育服务不再成为体制内的循环，体育社团也要对于自身能够承接的项目进行申报，政府将体育公共服务职能转移给有适当承接能力的体育社团，形成以项目为主要导向的契约化模式。最后，体育社团应明确自身定位，真正成为为民、为政府分忧解难的纽带。 4.4 建立完善的绩效评估机制和监督体系是保障 完善的绩效评估机制和监督体系可以为体育社团和政府在购买公共体育服务中良好运作提供保障。完善的绩效评估机制不仅可以提高体育社团对于公共体育服务的供给能力，同时还为政府制定科学合理的购买决策提供帮助。首先，建立多元评估主体，除了由政府、体育社团和服务需求方作为评估者外，引入第三方评估机构，第三方评估机构在选择参与主体、制定科学评估标准、搜集与整合评估信息、判断评估结果等方面拥有丰富的理论支持和精准的分析工具，其评估结果具有科学性、客观性和权威性[14-18]。其次，完善评估内容，从在政府购买公共体育服务之前对于体育社团综合能力的评估，到项目运行中对资金的使用情况以及服务接受者的满意程度的评估，再到购买的项目运行结束时进行的综合评估等各个方面内容开展评估。最后，建立科学的评估指标体系，每个地区在根据本地区的实际情况广泛征求专家意见的基础上，制定评估指标，并且根据外部环境的变化不断完善评估指标。在监督方面，建立健全政府监督、体育社团自我监督和社会监督三者相结合的综合监督体系，利用网络、短信等信息平台进行双向沟通，推进政府购买体育公共服务全过程的透明化和科学化。 4.5 加强体育社团内部管理体制机制建设，提供高质量的公共体育服务是核心 体育社团内部的建设是决定其能否承接起政府转移公共体育服务的核心环节，因此体育社团要把加强内部建设置于核心地位，为了不断完善其内部的管理体制和机制，同时提高自身的服务能力、管理能力、创性能力、整合资源能力、集资能力等[19-20]，体育社团可以从以下几个方面着手：首先，人才建设是体育社团健康发展的前提，体育社团要对内部工作人员进行岗位技能培训，使他们在对于组织、会员、项目、资金的管理等方面能够掌握良好的专业技能。同时引进专业性强、学历水平高、创新能力强的专业人才，增强内部工作人员的专业化程度，以满足公民对于公共体育服务日益多样化的需求。其次，社团内部要加强对于自身行为的约束，提高自律性，体育社团要完善组织人员管理、财务管理等制度建设。加强自我监督和社团之间的相互监督，建立信息公开平台，定期公开财务收支状况，提高体育社团的公信力。体育社团可以借鉴美国的经验，加强自身文化建设，培养成员的社会责任感，树立正确的价值观念。最后，体育社团要加强自身筹资能力建设，开拓筹集资金的渠道，除了充分利用政府提供的资金外，还可以在法律允许的范围内，开展经营活动，获取经营性收入，也可以采取多种形式吸引社会捐助，保证体育社团持久发展。 5 结语 体育社团在政府购买体育公共服务中发挥着至关重要的作用，但是由于目前我国体育管理体制机制不够健全、法律建设不够完善，加之体育社团自身能力不足等问题，使得体育社团在政府购买体育公共服务中的作用无法得到充分发挥。为此，政府要为体育社团的发展提供良好的法律环境和支持，体育社团也要加强自身建设，两者相互补充，不仅加快体育社团自身发展的步伐，同时提高政府提供公共服务的质量和水平，对于更好地满足公民多样化的体育需求将产生积极作用，对于加快政府职能转变和体育行政机构改革也将具有深远影响。 收稿日期：2015-11-19；修回日期：2016-03-14