公共行政管理和公共企业管理——对市场经济中各国政企关系的研究，本文主要内容关键词为：政企论文,市场经济论文,行政管理论文,关系论文,企业管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国经济体制转轨过程中，人们提出“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题，以研究政府与企业在市场经济中所扮演的角色、相互的关系和管理的方式，弄清与计划经济中企业作为行政附属物的区别。在市场经济中，政府的经济职能主要是通过制订宏观经济政策(macroeconomic policy)和公共政策（public policy，亦称公共利益准则）来纠正“市场失灵”，调节和完善市场机制。政府部门用法律、经济和行政相结合的手段，通过对市场活动的干预间接引导企业行为，称为公共行政管理（public administration，简称公共管理）；作为公共管理的一种提供公共货物和干预市场的特殊手段，政府只对公共部门少数的公用事业和公营企业采取直接管理和间接管理相结合的办法，但不干涉或参与具体的企业管理(enterprise management)。因此需要正确理解公共管理这个市场经济中十分重要的政府经济职能。
当代市场经济中，各国政府干预经济活动的范围、层次、力度、方法有不同的模式：有盎格鲁撒克逊模式，如美国和英国的自由竞争型市场经济；有欧洲（莱茵）模式，如德国的社会市场经济、法国的有计划调节市场经济、瑞典的福利国家市场经济；有东亚模式，如日本、韩国和新加坡等各有特色的政府主导型市场经济。它们的经验，既有一般市场经济的共性；又有因历史、政治、社会、文化背景不同和处在生产力发展不同阶段的区别。因此也需要对各国政府干预市场活动的程度和方式进行比较和研究。
一、政府在市场经济中的经济管理职能
当代社会中企业是组织生产、配置资源的基本单位，构成市场的主体。市场经济以市场作为资源配置的基础，通过市场交换产品和服务，通过社会分工提高生产效率，经济活动要遵循价值规律，以使交易成本最低，在若干条件下实现稀缺资源的有效分配（即“帕累托最优”），这是一般市场经济概念。由于市场并非万能，存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、对收入均等化无能为力，既需要由政府提供市场本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共货物，也需要政府的适度干预来弥补“市场缺陷”，并通过市场有效地配置资源。
政府的作用首先是建立市场经济基本框架和完善经济活动环境，包括：明确界定企业产权边界，这是市场机制有效运作的基本前提；建立适应市场经济的政府职能和行政机构；制定法律以提供市场经济活动的制度条件；建设基础设施以提供市场经济活动的物质条件；政府为市场经济的运行提供金融、信息等服务；政府为公民提供一定程度的社会保险和福利、一部分教育和医疗保健的费用和条件，并保障其机会均等。
政府职能运行需要投入和消耗一定的资源，政府筹集资金的手段是公共财政，一般有三种方式：税收（主要方式）、发行公债和扩大货币发行。税收涉及到纳税人的积极性，并影响到价格体系；赤字举债可以在短期内刺激经济；扩大货币发行容易引起通货膨胀。公共财政对效率、财富分配和宏观经济运行有着显著的影响。
政府对经济活动的干预有两个不同层面：
一是宏观调控（或曰宏观管理），制定宏观经济政策，对经济总量（如总供给与总需求的水平、总的物价水平、就业水平）进行调节。主要措施是实施财政政策和货币政策。70年代后起，各国进行需求管理和调节的同时，加强了供给管理和调节，侧重于长期发展的经济增长政策、提高劳动力素质的人力政策和经济国际化的对外经济政策。
二是公共管理，制定公共政策，对微观领域的经济活动进行调节。对于市场机制能够基本发挥作用的领域（市场领域），政府实施维护和促进竞争的政策，即反垄断政策（或称产业组织政策），其主要内容是禁止垄断、合谋行为，限制不公正交易，限制企业过度集中等。对于市场机制不能有效发挥作用的领域，如公共性、外部性、自然垄断性较强的领域，实行经济性规制和社会性规制。
二、公共管理是通过适度干预促进健全市场机制
公共管理需要认识和掌握市场经济的发展规律，构筑法律基础，间接管理为主，不断调整干预经济活动的范围、层次、力度和方法，促进市场机制的发育和健全，完善企业发展环境。主要内容是：
1.限制垄断和促进竞争。制订反垄断法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。政府监督企业经营状况，但不涉及企业内部的经营方式。美国限制造成垄断的不公平竞争，而不反对现有的垄断企业，禁止的企业行为是：垄断和固定价格协议、破坏竞争的兼并、价格歧视、搭配销售和倾销，反垄断机构是司法部反垄断局和联邦贸易委员会。欧洲的限制垄断法不如美国严格，允许经过有关当局或法院裁决的联合定价。日本的反垄断和维护竞争政策由公正交易委员会负责，由于对跨行业垄断集团的限制较松，以致一些集团膨胀、金融渗透、行业默契、业务排外等合谋和垄断行为泛滥。
2.规制市场行为。通过行政机构和行政法规对市场中企业和私人微观行为进行的干预，称为规制(regulation)。经过政府、企业和消费者之间谈判、协调和讨价还价的过程，建立针对市场供求双方的规则。美国由国会立法建立庞大的政府规制体系，综合与专业部门协调一致规制与企业经营和消费者相关的市场行为。
经济规制（又称行业规制）针对某些特定行业的市场进入、价格和服务。尽管在这些行业采取自然垄断是有效率的产业组织形式，但由政府直接经营这类企业容易产生经营管理官僚化的弊病。一般采取授权代理人的办法，甚至授权私人企业予以经营；而政府则加强直接监督和规制。经济规制由精干的行业主管部门负责，目的是保障公众得到良好的服务并支付合理的价格，而不破坏市场经济的效率。
社会规制针对所有行业的某一方面，适用于社会上所有的厂商和消费者，包括保护消费者权益（如收受投诉、有关信息公开、防止假冒伪劣产品、防止误导消费需求等）、保护工业安全和工人劳动安全、保护环境和控制污染、防止公害等。社会规制的目的是界定和维护财产权，对于某些厂商或个人的经济决策可能经过非市场的价格手段直接侵害其他厂商的成本函数或社会的财产利益的情况，政府通过立法司法予以规制。社会规制区分外部效应和内部效应，并比较保护措施的成本和效益。例如对于外部效应造成的环境污染，美国国会在70年代初通过了清洁空气法修正案和联邦水污染控制修正案，由环境保护局实施。环境规制还要把外部效应内化，制定了许多针对产品质量和劳动安全的规制：如食品、药物和化妆品法，由食品药物管理局实施；消费品安全法，由消费品安全委员会实施；工作场所健康和安全规制由劳动部职业安全和健康局负责。社会规制在日本由通产省、环境厅、厚生省、企划厅国民生活局及地方自治体负责；在韩国由经济企划院协调各部门实施。
3.规范产权和企业行为，依法分类管理。在各国法律上，依财产来源和垄断与竞争属性把企业分成两大类，规范其产权和行为：
按公法或特殊法案并参照民法一般准则管理，适用于公益事业和自然垄断性公营企业。西方国家的公共企事业一般分为三种：第一种是从中央和地方政府行政机构分离出来的、从事经营性活动的公共事业机构，如邮电局、国家印刷厂、无线广播以及与地方政府相联系的供水、住宅等管理机构。有的不具法人地位，有的具有法人地位。第二种是具有工商性质和法人地位的自然垄断性公营企业，中央一级的为国营企业，地方一级的为地方所属企业。这两种公营企事业适合于公法。第三种是国有混合股份公司（国有股份一般占50%以上，在法国国有股份可以占30%～99%），适合于下述公司法。
按民法类的公司法管理，适用于竞争性领域的一般企业。国有混合股份公司按公司法运作，政府仅限于对公司主要领导人的任命和对资产的流入与流出实行监督。这类企业以盈利目标为主，在市场机制下平等竞争，优胜劣汰。
西方各国的市场经济实行以私人所有为主的多种所有制，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制等。各种所有制的实现形式是法律规范的几种公司体制和内部治理结构，除了个人公司和合伙（或两合）公司的形式以外，较多采用有限责任公司（日本称有限会社）以及股份有限公司（日本称株式会社）的形式。各国的公司内部治理结构大体有三种类型：(1)以美国为代表的英美法系，公司领导体制是单一委员会制，实行董事会领导下的总经理负责制。英国、美国、瑞典的公司和法国的多数公司采用这种体制。(2)以德国为代表的欧洲大陆法系，实行双层委员会制，同时设立监事会和经理董事会，在董事会内实行主管经理负责制。(3)日本（和台湾地区）的公司法与上述法系都有区别，实行有别于双层委员会制的二元制，形式上只设董事会和监事，而不设监事会；公司的权力结构是非股东约束的经营者支配。各国政府部门对各类企业依法管理，加强执法监督。
4.发展基础设施，培育新兴产业和先进技术。各国的中央和地方政府负责规划和投资公共基础设施，并以参股方式促进能源、交通、金融部门的发展。在市场经济基础上由政府主导经济结构演进的政策被称为“产业政策”，二次大战后日本对一些特定产业重点扶植，给予减免税、优惠融资支持，促进了产业结构高度化，其有效性到70年代随着赶超过程结束而减弱。战后美国对不同产业实行过差异税率、政府补贴、优惠贷款；但美国政府不正式承认它有产业政策，而是从80年代起提出“技术政策”和“贸易政策”，并被各国采纳为经济快速转型的竞争政策，措施是对研究开发减税，鼓励政府研究机构与企业的合作研究、技术转移和对研究开发的投资，制订先进技术计划、小企业创新计划等，通过发展高新技术获得新的国际竞争力。
5.调整收入政策和就业政策，健全社会保障体系。发达的市场经济国家基本健全了社会保障体系，建立起失业保险救济、养老保险、医疗保险、工伤事故保险等制度，形成了比较稳定的社会环境。新加坡的国家工资理事会负责调整工资水平，稳定劳资关系；其特殊的中央公积金制度包括了全国就业人员，使职工退休后得到基本生活保障，还可以用公积金购房、支付医药费和资助子女上学，少数资金可用于投资。
6.对企业的服务、指导、鼓励、扶植和发挥市场中介机构的作用。各国政府通过经济发展战略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势，为企业经营提供信息服务和行政手续上的方便。“行政指导”是日本政府管理微观经济的一大特点，通产省设立产业结构审议会或推动某个产业合理化的产业重组委员会，通过“官民协调”提出对策方案。层层相套的行业组织是联系通产省和产业界的基本通道，鼓励“官、产、学”相结合的新技术研究开发组合。韩国60年代中期提出“出口立国”的方针，形成一套“刺激体系”，包括减免税收、优惠贷款、信函贷款和扶持贷款、损耗补贴、对注册出口厂家的最小资金扶持、对成就突出者的奖励。各国普遍实行对中小企业的扶植政策，为它们提供经济信息和咨询培训，鼓励出口和国际化。日本政府制定了《中小企业现代化促进法》，设立专门机构对中小企业的经营管理、技术人才、发展方向进行指导和扶植，并设立“中小企业金融公库”、“中小企业振兴事业团”等金融机构，提供更优惠的贷款。作为企业与政府间桥梁的德国工商大会是分布在各地83个工商会的全国最高组织，有215万户工商企业和小经营者为其成员，开展咨询、鉴定、职业培训、促进订货等活动，德国的“双元制”职业技术培训为企业提供了各种层次的人力资源。
三、政府行使公共财产所有者职能——公共企业管理
各国的公共企事业由政府承担其资源配置。政府控制战略性资源和为公众提供服务，在某些产业发挥主导作用和提供市场供应不足或不够有效的货物。自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉（如道路交通、能源电力、航空和金融等基础行业），积极发展公益事业（如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政和社会服务性部门），优先满足社会目标，较少体现盈利目标。自然垄断行业具有强烈规模经济效应，需要投入大量“沉淀资本”才能开业，因其经费不能全部直接从服务对象收取或投资回收很慢，直接经济效益偏低，需要财政补贴或政策性补贴，致使政府财政负担很重。西方各国公营企业的数量比重和资产比重较小，便于对国有资本的集中管理和运营。
1.公共资产管理和资本运营纳入政府财政预算管理体系
各国的公共资产管理和资本运营，其财产关系隶属于各级财政预算体系。法律上按照公共财产的归属分级所有：即中央政府所有（国有）和各级地方（省和市镇）所有，各级政府之间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所有的资产无权支配和受益。中央公共企事业的资产由制定和实施国家预算的财政部（日本是大藏省）管理，例如，法国经济财政部的中央预算职能由一般预算、附属预算和国库特别帐户构成。一般预算是主体部分，其收入主要来自税收，其他为国有企业利润分红（上缴经济财政部的国库司）和国外收入等。凡涉及国有企业的投资计划、资本变动、股权安排、重大发行债券和股票计划，都要报该部决策。附属预算是专为政府经营的拥有财务自主权的非法人机构设立的法国特有的一种预算形式，中央公益服务性事业隶属该部预算司，既要满足这些自给事业的财政需要，使其脱离政府机关实行独立核算，又不和一般预算断绝关系，要求其做到自平衡。如有盈余则列入一般预算，如出现赤字便由一般预算补贴。然而，尽管由财政部统一行使国有资产管理的职能，还要会同各行业主管部门对国有企业进行领导人任命、行业指导和审计监督，重要问题由内阁会议决定，体现中央政府综合行使所有者职能和实际意义的“国有”与“国营”。
2.政企分开：公共企业领导人的非官员化原则和代理人制度
许多欧美国营企业的董事长和总经理及其下属不能派自政府机构，政府的部长或议员不得参加董事会，或政府官员一旦被任命为企业的董事长便不再担任政府职务，称为企业直接经营者的非政府官员化原则。政府一般从企业界选聘代理人，委派具有长期丰富实践经验的经营管理专家承担一部分国有资产的经营责任。法国、德国的国营企业领导人由各行业主管部长提名，征得财政部长同意，提交内阁会议讨论，由总理以法令形式任命。国营企业董事会的任何重大决策须同政府有关部门磋商。法国国有混合股份公司任命董事长和总经理，国家控股90%～100%的公司与国营企业相同；国家控股50%～90%的公司由政府提名，但对子公司的领导人选不予干涉。政府各部门通过严格的监督系统评估国有企业领导人的经营业绩，决定是否继续任命或免职、甚至承担法律责任。东亚国家国有企业有政府委派公务员参加董事会的情况，但总经理来自企业界，说明政企分开的程度不同。
3.国营企业的内部治理结构和激励机制
一般公司和混合股份公司的最高权力机构是股东大会；而在公营企业是董事会或监事会。现代企业制度规范了所有权与经营权的分离，以及公司战略决策权与日常管理决策权的适度分离。欧洲各国法律规定了职工代表和经济环境代表在国营企业董事会或监事会中的地位（美国企业还要有消费者代表）。法国大型国营公司施行“三方代表制”：即政府委派的代表、职工代表（其中有工会的名额）和经济环境代表（与企业经营活动直接相关的银行和律师事务所的代表、管理咨询顾问、科研机构的技术专家和非竞争性同业的上下游企业的董事或经理等，各占1/3组成董事会。德国公司监事会中同股东代表对应有一定比例的职工代表（小公司占1/3，大公司占1/2），还有一定数量的外聘监事。这样，国营企业内部治理结构组成了比较完善的制衡机制和监督机制，也体现了现代企业生产经营决策社会化趋势。国营企业实行自治管理，在组织机构设置、生产和营销、人事管理上有很大自主权。而财务管理受政府部门严格控制，工资水平既受同业协会制约，也须政府部门批准。法律规定国营企业职工不仅有参加民主管理、提出合理化建议和选派代表参加董事会或监事会的权力，还有参与分享利润盈余的权利。法国在拥有100名以上职工的企业中实行强制分享利润方案，设立盈余股份基金，工作3个月以上的职工有权按其报酬比例在法律规定限额内分享。德国公司通过有条件增加股本方式将新配股份给职工作为分享盈余的一种方式，通过获得自有股方式向职工分配股份，政府用减税的方法予以鼓励。新加坡政府对国营企业资金增值的增长率超过银行年利率的部分，允许企业提取15%作为奖励基金，其中1/3奖给经营者，另外2/3由经营者奖给下属。
4.政府部门对国营企业的业务指导和多重监督系统
各国对国营企业的财务控制十分严格。法国财政部门每年由专设的基金确定向国营企业投资的额度。一是控制项目，即划分项目投资额的管理权限，大项目必须由财政部审批；二是控制投资收益率，用预期收益率与资本利率比较，以决定是鼓励还是限制；三是控制资金来源，政府规定企业自有资金在有国家拨款和发行债券的总投资额中必须占有一定比例（如20%～30%）。政府下达指导性计划引导国营企业经营方向，法国政府的特殊做法是由工业研究部、经济财政部、国家计划总署和行业主管部门代表同国营企业一起谈判，签定3～5年的计划合同，规定双方义务，使企业发展计划符合政府的政策目标。韩国从1983年实行国营企事业经营业绩协议，既考核公共目标（为主），也考核盈利目标，使奖励与业绩挂钩，定期向社会公布其业绩排序。
各国对国营企业的监督十分严厉。各国法律规定由企业最高权力机构任命经过官方资格认证的、与该公司没有利益关系的审计员作为该公司的代理人，在公司内部实施强制性审计，报告审计结果。在企业外部，以法国为例有三重监督系统：一是经济财政部的监督，向企业派驻国家监督员，经部长授权检查企业的经营活动、财务管理和评估效益；二是专业部门（工业研究部、运输部、邮电部、国防部）和国家计划总署的监督，向企业派出国家稽查员对企业的技术和投资进行过程监护和事后监督；三是国家审计法院的监督，专有帐目法庭财务稽查员检查企业原始凭证和会计帐目，审计财务收支和经营合法性。近年简化为专业部门对口监督，但重要财务问题仍要向经济财政部报告。另外，议会有权审查国营企业预决算和年终报告，可以设立专门监督委员会，调查某些企业的生产经营活动。这套多重监督系统使国有资产的运营受到严格监管，德国和英国也采取类似监督系统。
四、市场经济中规制改革与行政改革和企业改革的相关性
“球场裁判”的政府行为理论，是说政府是市场“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行规则的裁判者，市场机制可以大大缩小政府直接参与竞赛的程度。西方各国并不乏见“政府失灵”：(1)政府部门过度干预，超出应规制的范围、层次、力度，甚至该管的不管，不该管的管多了，发生职能错位而妨碍市场机制发挥；(2)政府部门无效干预，规制的范围、层次、力度不够，方法及预期选择不当而不足以弥补市场失灵。因此要不断提高政府部门和官员的公共管理素质。
1.规制改革是生产力发展到一个新阶段的必要措施
在工业化进程中，各国政府干预经济活动的程度和方式有处于生产力发展不同阶段的区别。传统的经济规制在很多情况下可能破坏市场经济的效率，因而在某一时期对某一领域的规制是为了以后减少干预或规制，当行业性质因技术进步而发生变化和生产力发展到一个新阶段时，规制措施要相应改革。战后的美国曾经盛行凯恩斯的国家干预论，那时受到经济规制的行业有：铁路、公路货运、航空、有线电视、石油、天然气、电讯等。法国也有国家干预主义的历史传统。70年代以来欧美主要市场经济国家发生了以放开规制为特征的规制改革，随着对市场经济认识的深化，政府调节市场能力提高，在市场机制可以发挥作用的领域完全或部分取消对价格和市场进入的经济规制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。社会规制的改革集中在引进市场激励机制和促进工会与厂商的谈判，对健康和安全方面的社会规制日益增加，把命令型的规制改为灵活的智能型规制。规制改革伴随着行政改革和企业改革。美国的规制改革涉及十几个行业和若干方面，在规制方式上更多地引进市场机制，介入市场活动的范围主要是提供基础设施和公共服务，把公营企业缩减到只剩下军工、航天和科研投资领域，政府干预主要体现在财政政策、货币政策、收入政策、社会保障和福利政策、对外经济政策上。美国进入了后工业化社会，而韩国刚完成工业化过程。其政府干预经济活动的区别反映了各国不同历史阶段的市场发育和市场机制完善程度。
90年代以来，各国正从过度干预的“大政府”转向适度干预的“小政府”，要求改进公共管理方式和精简政府机构。美国、英国政府介入市场活动的范围小，公营企业少（在英国占固定资产总额的1%），政府对市场活动的干预程度低；法国、瑞典、德国政府介入市场活动的范围较宽，公营企业相对地多（在法国占固定资产总额的17%左右），但政府对市场活动的干预程度较低；日本、韩国政府介入市场活动的范围较宽，公营企业较少（在日本占固定资产总额的7%、在韩国占8.6%），但政府对市场活动的干预程度高。这里也有文化差异的影响。日本和韩国实行过以儒教为基础的国家干预的“统制经济”，战后的政企合作中，行政部门的过度干预多，甚至帮助某些企业斡旋银行贷款，造成大量资金沉淀和呆账。掌握信息的不充分性、官僚主义、低效常态、集团或自身利益驱使而造成较多“寻租”机会。尽管惩处严厉，腐败问题仍此起彼伏，增加了规制改革的压力。随着生产社会化、产权社会化和管理社会化程度的提高，各国政府公共管理职能继续向健全市场经济基础和发挥市场机制的方向转化。
2.实施结构调整的非国有化政策和企业改革
二次世界大战之后，西北欧各国和一些东亚国家国有化涉及范围较广和国营企业数量过多，造成经营活力下滑和政府沉重的财政负担，降低了本国资本在国际上的竞争力。近年来，发达国家一方面精简政府机构，减少行政开支；一方面更加慎重地选择公共物品范围，尽量减少直接经济效益不可能很高的自然垄断性公营企业的数量，推动公营企业的非国有化，主要是为了进行市场结构调整和完善市场机制。尤其在财政预算体制上尽量减少公共财政负担和对公营企业的财政补贴，把有限的公共财政用到国计民生的重要部门和新兴产业领域，把出售国有股份得到的资金用于经济结构调整、发展公共福利事业和向具有战略性的高新技术领域再投资，缩减自然垄断领域，扩大竞争领域，增加市场配置资源的基础作用。
西方实行非国有化，首先把管理国有资产转变为经营国有资本，这是产权商品化和市场化的前期准备，市场经济国家在50～60年代基本完成。进而在竞争领域和自然垄断领域不同程度地放开规制和开放资本，各国做法也不尽相同。将国营企业改造成有限责任公司或股份有限公司的过程称为公司化；将国有企业出售一部分或全部股份的过程称为私有化。法国和瑞典政府比较慎重地把不必要由国有独资的企业转换成股份公司并根据需要保持国家控股和一定的持股比例，从而筹集资金，既增强政府控制的企业的实力，又减少行政干预。而在英国和一些东亚国家，则是国有经济退出竞争领域和将从自然垄断领域中剥离出来的部分出售国有股份或出让经营权，但要为解决失业严重带来的社会问题和如何克服私人资本的垄断倾向与损害社会公众利益的问题而采取措施。
实施结构调整中，政府在必要领域保持控制力有若干方式：(1)通过绝对控股或相对控股设立国有控股公司（专业性的较为有效），作为政府财政部门与一般国有混合公司的中间机构，以较少资本左右更大范围的经营活动，这比传统的财政补贴具有更好的资本效益；(2)立法规定控制权，由政府规划在哪些领域保持绝对控股或相对控股地位，用法律规定在必要领域保持决策权或否决权，保持国有股份的控制力和影响力；(3)特别股权安排，在重要行业的企业中保留一部分尚不出让的股权（称为政府后效股或黄金股），以防止有损国家安全或公众利益的收购或兼并；(4)特许经营权，在某些自然垄断性（如供水、供电、煤炭和铁路）部门的专营权安排，如招标经营，既提高了经营效率，又保留了政府对自然垄断行业控制的特点。
五、建立适合市场经济的公共管理，促进我国深化企业改革
参考市场经济各国制定的公共政策和实施公共管理，以及在工业化进程不同阶段推进规制改革、行政改革、企业改革的经验，对我国解决深化企业改革的瓶颈问题可以得到一些有益的启示，以便研究适合国情和社会主义市场经济发展规律的改革措施。
1.宏观层面：抓紧推进适合市场经济职能要求的行政改革
(1)改革国有资产管理体制，打破条块分割又不承担盈亏责任的利益格局，设立专门机构代表国家行使所有权，设立资本预算和国家投资基金，纳入政府财政预算管理，逐步实行中央、地方分级所有。
(2)根据国家财政预算能力对国有经济进行战略性改组，缩短战线、保证重点、合理布局，体现国有经济的主导作用与控制力，鼓励公有制实现形式多样化和多种经济成分共同发展。
(3)精简政府机构并设置符合市场经济要求的行政管理职能，制定符合我国生产力发展水平的宏观经济政策和公共政策，进行合理的经济规制和社会规制，调节和健全市场机制，立法对企业分类管理。
(4)加快金融体制改革，培育资本市场，健全证券市场的操作规范和监管体系；尽快完善社会保障体系，调整就业政策和收入政策。
2.微观层面：明确国有产权和代理人，加快企业改革步伐
(1)在自然垄断领域，实行政资分开、政企分开和企业经营者非官员化，国有独资公司建立“三方代表制”和自主管理，设立职工分享的盈余股份基金；集中控制投资，加强业务指导，健全监督审计体系。
(2)在竞争领域，建立必要的国有控股公司和规模适度、结构合理的国有混合股份公司，健全法人治理结构；通过市场机制进行结构调整和企业重组，通过实施公司再造工程完成从工厂制到公司制的经营机制转换（“翻牌公司”或“行政性公司”会加大改革成本）；通过公平竞争促进我国经济持续发展。
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