论行政性垄断，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场经济体制在我国的建立和发展，垄断和反垄断立法作为市场经济体制下特有的经济和法律问题，越来越多地得到学者们的重视和探讨。在传统的市场经济国家，其垄断问题主要集中于经济性垄断，而我国的市场经济是从高度集权的计划经济转轨而来的，垄断问题主要集中于行政性垄断。本文试谈几点关于我国行政性垄断的几个问题的看法。
一、行政性垄断的概念及其特性
关于行政性垄断的概念，学术界目前虽仍有不同看法，但已基本趋于一致。行政性垄断是与经济性垄断相对应的一个概念，它是指地方政府行政机关和国家经济管理部门凭借其经济管理权力，对经济性活动进行排它性控制，排斥和限制竞争的行为，它是非国家意志的行为。对于行政性垄断的基本含义，通过其如下基本特征的揭示可以作进一步的理解：
1.行政性垄断主要是一种政府行为，是只有凭借政府行政权力才能形成的垄断，没有政府行政权力介入的垄断就不能成其为行政性垄断。这一特性从根本上揭示了行政性垄断与经济性垄断的区别和联系，两者同是经济垄断的一种类型，但经济性垄断不是凭借行政权力而是凭借经济实力形成的垄断。因此，也有学者称行政性垄断是超经济的垄断。
2.行政性垄断是一种地方政府行为或国家经济管理部门行为，而不是中央政府行为。这一特性揭示了行政性垄断和国家垄断的区别。中央政府行为的垄断属于国家垄断，它与一般意义上的行政性垄断有着根本上的区别。首先，“国家垄断一般是和国家在一定时期的经济政策导向密切相关的，是国家对经济运行的一种干预和保护。”（注：文海兴、王艳林著：《公平竞争法研究》，贵州人民出版社1995年4月出版，第128页。）世界各国都不同程度地存在着国家垄断，并受法律保护。而行政性垄断则与国家经济政策无关，它往往是地方政府机关滥用行政权力实施的限制竞争行为，除非经国家特别授权，它一般都为反垄断法所禁止。其次，国家垄断是通过运用国家行政权力来实现的，具有国家意志性，其宗旨是维护国家利益和社会公共利益。而行政性垄断则是通过运用地方政府机关的行政权力来实现的，不具有国家意志性，其目的是维护地区的或行业部门的局部利益，其结果是破坏了全国统一的大市场。
3.行政性垄断具有强制性。行政性垄断在实施中往往是通过地方各级政府行政机关或经济行业部门行政管理机关发布的一种或明或暗的自上而下的在一定区域内或在一定行业部门内有约束力的经济命令的实施而实现的。例如，通过颁布规章或授权，使个别企业在某些产品的生产或销售方面在某一行业部门处于人为的垄断地位——行业部门性垄断，或采取种种措施限制某些产品流入或流出某一地区——地区性垄断。由于行政性垄断是通过或明或暗的规章制度实施的，所以，也有学者称行政性垄断为制度性垄断。
4.行政性垄断的主体是政府行政机关。这里的“政府行政机关”既包括地方政府行政机关，也包括行使中央政府部分经济管理职权的行业部门管理机关。行政机关垄断中的政府行政机关既是权力主体，也是行政性垄断的垄断主体。是否实行行政性垄断，以及实行什么样的行政垄断都是由行政机关所决定的，所以，行政性垄断的主体是政府行政机关。显然，有的学者认为“行政性垄断的主体是从事生产经营的企业”的观点是值得商榷的。无庸置疑，经济性垄断的垄断主体只能是从事生产经营的企业。行政性垄断的这一特性意味着，一旦因行政性垄断发生诉讼，政府行政机关将首当其冲地成为被告。
二、我国行政性垄断的主要成因
在传统的市场经济国家，其现代市场经济体制是从自由竞争经济自然发展而来的，其政府对经济的干预主要限于对市场的干预，几乎不直接干预微观经济。所以，在传统的市场经济国家里，竞争的一个必然结果——垄断主要表现为经济性垄断，而极少存在着行政性垄断问题。与此相反，我国的市场经济体制是从高度集权的计划经济转轨而来的，没有经过象资本主义国家那样的长期自由竞争的经济发展阶段，经济性垄断就远不如传统的市场经济国家的那么普遍和复杂，也没有演变成最为严重的垄断问题。剖析我国行政性垄断的成因对于全面认识行政性垄断及采取相应的对策无疑具有积极的意义。我国行政性垄断主要有以下方面的成因：
传统的计划经济体制的影响和束缚还没有根除，适应市场经济的管理体制还没有完全建立。我国在建国以后实行了三十多年的高度集中、高度集权的计划经济体制，在这种体制下，国家完全用行政手段管理经济，企业的行为完全由政府行政行为决定。中央通常以无所不包的计划指令，既控制着宏观经济变量，又控制着微观的经济活动。特别是在微观经济层次上，国家对企业实行统收统支，产品统购统销，劳动力和物资技术统一分配等办法，形成了一种绝对的国家垄断的局面。实践表明，这种体制在相当长的一段时间里极大地阻碍了中国经济的发展。改革开放以来，我国实行了一系列的经济体制改革，并最终走上了市场经济体制——一种尚待完善的市场经济管理体制。在向市场经济体制过渡中，适应市场经济的管理体制还没有完全建成和完善，经济管理机关对一些经济行为还没有明确是否应该管，应该怎么管，此时旧的计划经济体制下的某些作法也还没有完全消除，甚至在一些微观经济领域里指令性计划仍起着决定性作用，政府干预微观经济的现象还普遍存在，从而为地方政府与地方企业结成利益共同体限制竞争，或行业部门主管机关与该行业企业结成利益共同体限制竞争提供了客观条件。实践中，在减少国家垄断的同时，却增加了行政性垄断，行政机关又通过自立规章为其行政性垄断披上了“合法”的外衣。体制上的缺陷是当今中国行政性垄断得以普遍存在的主要原因之一。
没有相应的法律约束政府机关滥用行政权力。滥用行政权力既是构成行政性垄断的成因，又是行政性垄断的本质所在。“无论是在我国还是在其它国家，也无论过去、现在还是将来，政府限制竞争的行为都是对竞争危害最甚的行为。”（注：王晓华：《社会主义市场经济条件下的反垄断法》，载《中国社会科学》1996年第1期。）那么， 为什么在我国还会出现政府机关滥用行政权力限制竞争的行政性垄断呢？其深层的原因是地方利益、部门利益和个人利益的存在。具体表现为：（1 ）地方政府出于地方财政利益和本地企业经济利益的考虑，而利用工商管制、质量监督、计量管理及物资供应等手段来限制贸易，或以摊派、集资、设卡、收费等方法阻止外地产品流入本地区或阻止本地资源流入外地。（2）经济行业部门管理机关处理本行业部门利益的考虑， 利用其特有的行政管理权力组建行政公司，这些公司往往本身就拥有计划经济时期所集中起来的产品优势、技术优势和成本优势，以及销售网络优势，加上又有一定的行政管理权力，使它很容易获得比其它公司优越的经营条件，很容易限制其它企业的竞争。（3 ）少部分地方政府领导和行业部门管理机关的领导处于个人利益的考虑，试图从行政性垄断中获得——事实上往往都能获得——或多或少的经济上的，或非经济上的（如政绩、地位、荣誉等）收益。这更进一步地加剧了行政性垄断。我国在改革开放不久就提出要反对地区封锁和部门垄断，在1993年的《中华人民共和国反不正当竞争法》中亦有所规定，但此规定最终因缺乏可操作性，而不能发挥反行政性垄断的作用，导致反行政性垄断无法可依。
三、行政性垄断的种类
关于行政性垄断的分类，目前理论界尚无定论，但绝大多数学者将行政性垄断分为地区垄断、部门垄断和行政公司垄断（或称“官商垄断”）三种。笔者认为，这种划分的标准不明，划分后的属种类之间仍有交叉现象。例如行政公司垄断，它是中国经济体制改革中的“新事物”，它的产生源于两条途径，一是通过把行政管理机构换上公司的牌子而成立的公司，即所谓“翻牌公司”，它既可以在一定地区内进行垄断，也可以在一定行业部门进行垄断。二是通过行业经济主管部门举办公司，它既可以吸收其原主管部门所管辖企业的一部分或全部，也可以不吸收其原主管部门所管辖的企业，由此形成的垄断往往是在一个行业部门内的垄断。由此可见，行政公司垄断既可以表现为地区垄断，也可以表现为行业部门垄断。上述分类是不科学的。至于另有一些学者将行政性垄断划分为国家垄断、行政公司垄断、地区和行业垄断三大类，这更是难以站得住脚的分法，因为国家垄断与行政性垄断有着根本上的区别，它不属于行政性垄断。笔者认为，对行政性垄断进行科学分类的关键是是否能够把握最能反映行政性垄断的实质的特点，而行政性垄断最本质最一般的东西就在于行政权力与企业经营的结合，所以，用行政性垄断中行政权力的辐射范围和幅射方向的不同作为行政性垄断分类的依据应该是比较理想的选择。由此可将行政性垄断分为两大类：地区性行政垄断和行业部门性行政垄断。
1.地区性行政垄断，即地区政府机关限制竞争的范围仅限于一定地域范围内的行政性垄断。该种垄断可以是跨行业的，但不是跨地区的。在地区性行政垄断中，往往是地方政府为企业组织生产要素和划分销售市场，企业为地方政府提供财政收入，本不利于企业自主经营的行政干预有可能反过来成为本地企业的政府行政权力保护。地区性行政垄断中最常用的作法是设置贸易壁垒，抵制外地商品进入本地市场，或阻止本地资源流入外地市场，限制地区之间的竞争。
2.行业部门性行政垄断，即主管某一经济行业部门的机关限制竞争的范围仅限于一定行业部门的行政性垄断。这种垄断可以是跨地区的，但不是跨行业的，其具体作法亦为设置贸易壁垒或限制本行业部门外其它行业部门竞争，或限制同行业内的其它企业与垄断企业竞争。
四、关于反行政性垄断的几点思考
如前所述，行政性垄断是政府行政行为与企业经济行为的结合，既具有经济性垄断的一些特点，又有比经济性垄断复杂的一面。所以，反行政性垄断要比反单纯的经济性垄断更为复杂一些。由此，有些学者称反行政性垄断是一项综合工程。但若结合行政性垄断的成因来看，反行政性垄断仍不外乎从经济管理体制和反垄断立法这两方面着手：
1.加快适应市场经济的经济管理体制的改革。由于旧的经济管理体制还没有完全退出历史舞台及新的经济管理体制还没有完全建立是我国行政性垄断的主要原因之一，所以改革现有的经济管理体制并建立新体制，对于反行政性垄断具有十分重要的意义。甚至有学者称，反行政性垄断严格说来只能通过深化体制改革加以解决。（注：参见陈秀山：《我国竞争制度与竞争政策目标模式的选择》，载《中国社会科学》1995年第3期。）需要指出的是，在改革旧的经济管理体制的同时， 也要改革与之相适应的作为上层建筑的政治体制，这是马克思主义理论的基本要求。但事实上，我国政治体制的改革明显滞后于经济体制改革，二者不能协调发展，政治体制的现状已成为经济体制改革的制约因素。这也是旧的经济管理体制的某些作法仍然存在或变相存在的一个重要原因。针对反行政性垄断的经济管理体制改革而言，今后的改革应该突出转变政府职能，实现政府对经济的管理从直接以微观经济——企业为管理对象到以宏观经济——市场为管理对象，对企业进行间接管理调节的转变。也只有实现了这一转变，才能真正实现政企分开，确立企业真实的市场主体地位。政府对市场的管理和调节主要包括两方面内容，一是市场制度和规则的安排与调整，它具有相对稳定性；二是对市场宏观变量的调控，它具有经常性和不确定性。企业的经济行为主要由政府通过对市场宏观变量的调节来引导。政府管理经济的这种模式一旦付诸实施，政府机关与企业结成利益共同体的可能性将大大减少。
2.加快并完善反垄断立法。建立完善的反垄断法律体系保护竞争，限制垄断已成为世界大多数市场经济国家的共识，也已成为我国多数有关学者的共识。但一部完善的反垄断法应该是不仅能有效地反经济性垄断，而且能有效地反行政性垄断。一些学者夸大了行政性垄断的特殊性，而轻视了行政性垄断与经济性垄断的共性，由此主张反经济性垄断和反行政性垄断应分别立法，此说显然偏激。行政性垄断和经济性垄断毕竟都是经济垄断，其具体的表现形式都是相同的，都是对竞争的限制和排斥，所以反行政性垄断和反经济性垄断可以且有必要合并立法。在反垄断立法中，只要规定了政府行政机关在实施垄断限制竞争时与企业实施垄断限制竞争时处于同等的法律地位（即美国在本世纪70年代末确立的反垄断法里的“同等对待”原则（注： 参见 Mark
R. Lee:"Antitrust law and Local Goverment",Greenwood Prees,1985,P.12—19.）），同样地受反垄断法律的调整，违法时同等地接受法律制裁，亦即政府行政机关在限制和排斥竞争方面除非有国家特别授权外，不享有特权。“同等对待”原则使反行政性垄断问题容易解决多了，从这一个意义上讲，那种认为行政性垄断只有靠体制改革才能解决的观点显然是值得商榷的。当然，建立完善的反垄断法的意义也并不能否定经济管理体制改革在反行政性垄断方面的积极意义。
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