合肥市规划设计研究院 安徽省合肥市 230041
【摘要】 工业用地集约利用的本质涵义是充分挖掘土地资源的经济供给潜力，使土地投入产出比和土地利用率达到最优。本文以《安徽阜阳界首高新技术产业开发区规划管理规定》为例，制定界首高新区工业项目“规建管”顶层设计，促进工业园区规范化管理，提高工业用地节约集约利用水平，为界首城市高质量发展提供技术支撑。
【关键词】 节约集约用地 规划建设管理
1 项目背景及任务解读
宏观背景：加强工业项目规划管理顶层设计。中央城市工作会议提出城市发展要把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》亦指出，城市建设不能盲目追求规模扩张，需要提高土地节约集约程度；依法提高城市治理力度，保障城市公共产品和服务供给。
中观背景：加强界首市工业项目规范化管理。界首高新区需要以创建国家级高新区为契机，提高园区建设品质与质量，制定本规划管理规定有以下几个层面因素：
一是加强规划管理，促进产业合理布局和规模集聚。按照统筹布局、引导集聚、健全标准、严格准入、加强监管的基本原则，促进新增工业用地合理布局和规模集聚，挖掘存量工业用地资源。
二是加强供地管理，明确产业要求、准入条件、投资标准等，鼓励标准化厂房建设。依据项目容积率、建筑密度、绿地率，以及投资强度、亩均税收和投资总额等指标，评估土地集约利用水平，确定是否供地与供地规模。
三是加强用地管理，强化批后监管，推进低效用地再利用。坚持以企业服务为重心，引导和帮助主导企业研究政策，给企业发展留足空间。
微观背景：提高工业项目节约集约发展水平。国家、安徽省、阜阳市等均出台了促进工业项目节约集约利用的相关文件，明确了建设强度最低要求，面对界首高新区循环经济园为主导的特色产业项目，如何做到刚性约束和弹性引导相结合，需要根据园区产业特色，提出针对性、地域性的管理规定，作为行政许可法定支撑。
工业用地集约利用的本质涵义是充分挖掘土地资源的经济供给潜力，使土地投入产出比和土地利用率达到最优，本规划管理规定主要任务为以下三个方面：
完善行政许可依据。明确符合地方主导产业发展政策，对社会经济具有较强带动力的重大项目，开发强度指标弹性管控要求。
提升园区建设品质。进一步明确工业园区在项目选址、道路交通、景观环境、配套设施、公共安全等管控要求。
保障土地集约利用。提出标准化工业厂房建设的供地要求与建设引导，提出工业项目在间距、退让等层面的弹性要求。
2 案例借鉴及技术路线
（1）案例借鉴
关于工业园区规划管理政策或技术规定类型约有三种类型：一是规划管理（技术）规定；二是工业园区及工业项目管理办法；三是工业用地规划导则。
规划管理规定，一般是城市规划管理技术规定中，更专业、更深化内容。制定规划管理规定主要目的是确保工业项目用地科学合理和节约集约，同时，根据工业项目制定弹性的政策措施。例如，杭州市工业用地规划管理若干规定，关于用地管理（存量、增量）提出，低效利用自有存量工业用地，经政府（管委会）同意，可直接用于创新型工业项目建设，按简化程序办理。再如，郑州市经济技术开发区工业区规划管理技术规定，关于方案审查容积率的双向约束提出，普通工业用地容积率一般不得低于1.0，不得高于2.0；创新型产业用地（含标准化厂房用地）容积率一般不得低于1.6，不得高于3.0。
工业园区及工业项目管理办法，内容涵盖面较广，不仅涉及新建、改扩建工业项目，对园区整体布局均提出了要求，对供地计划、监督检查等均有要求。例如，重庆市工业园区及工业项目规划管理办法、成都市工业用地管理办法均提出，工业项目选址、工业项目分类、容积率双向约束、保障产业土地主导属性、供地计划、监督检查等。
工业用地规划导则，作为工业园区规划编制、工业项目建设管理的依据，重点对规划选址、用地规模、开发强度、提出园区及工业项目规划标准等。例如合肥市工业用地规划导则提出了限定最小供地规模，鼓励建多、高层厂房；分区差异化管控；提高节约集约用地水平，部分产业项目开发强度指标在国家规范基础上上浮10%；对于重大工业项目采用“一事一议”方式，报市规委会审议确定容积率。
（2）技术路线（单元研究技术成果+管理规定法定文件）
通过全国主要城市工业用地规划管理文件的借鉴，结合界首高新区工业项目及园区建设实际，提出本规划管理规定编制技术路线。
规划衔接。包括工业供地项目、各专项规划、既有控规整合，对各类型规划之间用地、控制线、功能布局等进行梳理，建立开发区“一张图”管理数据。
整体风貌管控。重点提出产业特色引导及差异管控、土地集约建设与升级转型、城市空间形象与空间品质改善等风貌管控要求及策略。
公共设施管控。落实国土空间及各专业规划提出的城市级公共设施，按照城市建设新标准和理念，提出产业单元特色化配套及基础配套设施。
规划实施政策。将具有界首高新区地域性、通用性、刚性约束等内容，作为规划管理、工程建设的行为规范。
整合园区基础数据，探索建立“一张图” 建设管理信息平台，为国土空间规划奠定基础。
3 主要内容及对策
（1）工业用地分类管控
界首市工业用地分为普通工业用地和新型工业用地两大类。根据对居住和公共环境干扰、污染和安全隐患程度不同，普通工业用地细分为一类工业用地、二类工业用地和三类工业用地。新型工业用地指融合研发、创意、设计、孵化、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务的用地。
例如，新建普通工业项目建筑容积率不低于1.0，其中国家级开发区、省级开发区范围内新建工业项目建筑容积率不低于1.2。新型产业用地容积率不得低于1.5，不宜高于2.5，建筑密度一般不得低于35％（不含道路），绿地率一般不得高于20％，新型产业用地中工业研发类项目，其厂房和研发用房的建筑面积不得少于总建筑面积的70%。
（2）评估工业项目供地规模
工业项目用地规模应依据项目规划的容积率、建筑密度、绿地率，以及投资强度、亩均税收和投资总额等指标，评估集约利用土地水平，确定是否供地与供地规模。此外，提出用地规模低于15亩的工业项目，原则上不单独供地，鼓励项目进入标准化工业厂房。
工业用地的地块划分，必须满足相关企业的生产工艺要求。当采用工业通用标准厂房建设方式时，可采用100米×100米、100米×150米大小的“标准地块”划分模式，在标准地块模式的基础上，通过不同的组合形式，以及对周边交通条件的考虑，宜采用300米×400米左右的组合地块划分模式[1]。
（3）增加规划的弹性管控
安徽省关于推进节约集约用地相关政策中，对工业项目开发强度，尤其国家级、省级开发区工业项目的开发强度均有较高的要求，结合界首市循环经济等产业业态，因受生产工艺制约较大，容积率难以达到1.0的要求，需对应行业分类按照《工业项目建设用地控制指标》中容积率下限考虑，不应强制要求容积率必须达到1.0[2]。
（3）提供优质共享公共服务
建立服务于工业开发区的便利中心。工业园区主要配套设施包括：食堂、餐饮、超市、宾馆、银行、通信、洗衣、美容美发、药店、维修店、文体中心、卫生所和运动场地等设施。
工业便利中心重点体现网络化布局特色，在不影响用地完整性的前提下，工业园区内可按服务半径800～1000米设置工业便利中心，占地面积1-5公顷，容积率1.5左右，绿地率30%以上，选址结合公园绿地、公交站场、社会公共停车场和标准化厂房区等设施共同建设。
（4）构建快捷高效交通网
构建功能完备的园区骨干道路网。根据地形、周边环境条件和用地规模组织交通系统；园区不少于两条对外连接的主要道路，园区主要出入口设置适当规模的广场；重要货源点与集散点之间有便捷的货运道路。
合理设置并优化园区道路断面。工业园区道路的宽度综合考虑交通、园区的日照通风、地下工程管线埋设、防灾等的要求，按城市街道理念设计，提高路网密度。
打造集约智能共享的物流体系。鼓励人工智能技术在现代工业物流体系中的应用，合理设置园区物流运输通道、物流信息数据中心等，服务园区生产生活物资及快件集散。
5 结语
城市工业园区的规划管理是一项复杂的工作，规划建设涉及园区主管部门、城市主管部门、开发企业等，需要多视角审视规划建设管理中存在的问题，为完善城市治理机制提供策略。本文仅从加强界首高新区工业项目规范化管理入手，借鉴其他城市相关经验，探索工业园区规划建设管理应对策略。制定的相关规定，尚待实践中不断完善。
【参考文献】
[1].《安徽省开发区规划编制技术导则（试行）》.安徽省住房和城乡建设厅.2014年
[2]. 城市工业项目规划管理中的问题分析与对策初探.丁一飞、张采慧.产业创新研究.2018年第1期
论文作者:李传贵
论文发表刊物:《城镇建设》2019年13期
论文发表时间:2019/9/17
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