新型农村合作医疗基金财务管理现状及其对策，本文主要内容关键词为：财务管理论文,对策论文,新型农村合作医疗论文,现状论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前我国的新型农村合作医疗(以下简称新农合)还处于试点阶段，没有成功的经验可资借鉴。为了保证制度的顺利运行，首先要保证基金的安全，以避免出现基金被挪用的风险。因此，加强合作医疗基金的财务管理，强化内部控制，以确保农民利益不受侵害非常重要。
一、新型农村合作医疗基金财务管理的现状分析
新型农村合作医疗作为一项提高农民健康保障水平、减轻农民医疗负担的重大措施，可以从根本上解决农民“因病致贫”的问题，可有效提高农民生活水平、保障农民生活质量。而新农合的有效开展其核心内容则是对新农合基金的高效管理，以此维护基金的安全、保护参保人的权益。如图1所示，新农合基金的财务管理主体包含预算管理、筹集管理、分配与使用管理、资产负债管理、结余管理五个部分。
图1 新型农村合作医疗基金财务管理的组成
基金的预算主要是指经办机构为了完成农村合作医疗开展的任务而编制的年度基金财务收支计划。基金的筹集则是以县级人民政府为筹集主体，财税部门在筹集中承担重要职能，乡镇人民政府、村委会、卫生部门辅以配合，从而做好参合资金的收缴工作。依据相关规定，新农合基金的主要来源是：(1)参加新农合的农民个人缴纳的用于新农合的资金；(2)各级财政部门安排的用于新农合的补助资金；(3)镇村集体经济组织筹集的用于新农合的资金；(4)其他资金(包括新农合基金的利息收入，企事业单位、社会团体和个人捐赠的农村合作医疗资金等)。基金的分配与使用管理则是通过基金的封闭运行，以实现“银行管钱不管账，经办机构管账不管钱，基金收支分离、管办分开”。基金的资产负债管理则是指对于经办机构在基金运行过程中形成的现金、银行存款、暂付款、暂存款和临时借款的管理。基金结余管理则是对当年基金收支相抵后的期末余额的管理，分为结余和超支两种情况。
总体而言，通过对新农合基金实施有效的财务管理，实现“以收定支，保障适度，自求平衡”的管理目标：一方面可以保证新农合基金的充足；另一方面可以保障新农合基金使用的高效，在保证农民合理医疗支出的同时，既防止基金超支又避免过多积累，造成资金闲置。
二、新型农村合作医疗基金财务管理中存在的问题
新农合从2003年7月开始试点运行至今，已经历时4年多的时间，取得了一定的成绩。截至2007年9月30日，全国开展新农合的县(市、区)达2448个，占全国县(市、区)的85.53％，参合农民达7.26亿，参合率为85.96％①。但在新农合基金的财务管理过程中，仍旧存在着一些问题亟待解决。
(一)基金筹集管理中存在的问题
1.基金收缴方式多样。当前存在着上门收缴、协议委托、滚动收缴、定时定点主动缴纳、村民代表大会一事一议集中收缴等多种基金收缴方式②。在新农合开始运行之初，依据不同地区的情况可采取多样的收缴方式，但伴随着新农合制度的不断完善，多样的收缴方式带来了管理上的困难。
2.基金筹资成本过高。依据国家有关的法律政策，基金的筹集应本着便捷、高效、低成本的原则。但就具体实施情况而言，全国普遍存在基金筹集成本过高的问题。以河北为例，在每年11月、12月的新农合筹资阶段，各县、乡镇办、村街干部三级总动员，进行组织培训、开展宣传指导工作，各有关部门如财政、银行、卫生系统等都需提供一定的人力、物力、财力，筹资成本较高。据调查，由于政策要求一户一票，河北省某县仅收费票据加盖收费专用章就需10人工作15天以上，在具体收费时，每个村还要组织2名以上工作人员参与此项工作，人力成本颇高。如筹资阶段的宣传资料、参合人员档案及《合作医疗证书》印刷等等，加上人员、车辆费用，筹资成本约需十几万元。
3.个别地方财政资助资金不能按时到位。财政资金补助需要根据具体参合人数由中央到地方各级层层拨付资金，所需时间较长，影响了资金到位的及时性。另由于地方财政财力有限，尤其是层级较低的县级财政捉襟见肘，妨碍了资金准时、足额地到达基金账户。以江苏为例，2004年江苏省共有1881.15万元财政补助资金未及时到位，其中：苏州市、盐城市、泰州市等3个市市级财政补助资金135.36万元；张家港等7个县(市、区)县级财政补助1322.34万元；江都等5个县(市、区)乡镇财政补助资金423.45万元③。
4.部分地区存在基金的截留、挤占、挪用问题。个别地区违规将新农合运行中产生的业务费用、人员工资、工作经费等项目列入新农合基金支出账户。2004年江苏省共有21个县(市、区)存在截留、挤占或挪用基金的问题，共计截留、挤占或挪用资金577万元。2005年镇江市部分医疗机构挤占、挪用基金8.26万元，用作印刷费、门诊及住院优惠④。
(二)基金分配与使用管理中的会计核算问题
1.会计年度的设置问题。大部分地区的新型农村合作医疗资金的会计年度都采用公历制，即从1月1日至本年的12月31日，这就造成会计年度与新农合的报销周期的不一致，给新农合的运行带来诸多麻烦。有关调查报告显示：山东临淄地区每年5月筹集资金，从本年6月1日至下年5月31日为一个合作医疗年度(报销周期)。农村高发病期在每年春季前后(12月、1月、2月)，由此每年1-2月报销规模最大。如此一来，每年5月31日资金结存最少，2005年5月31日合作医疗办公室银行存款为159.9万元，而12月31日银行存款则为558.9万元。
2.会计核算的电算化管理问题。伴随着新农合覆盖面、参合率的提高以及筹资标准的上调、筹资渠道的拓展，新农合基金额度也在不断创新高。截至2007年9月30日，全国新农合基金本年度已筹集353.26亿元⑤。新农合基金具有资金规模大、涉及环节多等特点，这将带来会计核算业务量的增加，亟须采用电算化的资金管理方式。但当前许多地区由于设备落后，专职会计人员缺乏，财会人员的业务能力参差不齐，核算水平高低不一，不仅难以保证合作医疗基金会计核算的真实性和完整性，更难以实现会计的电算化管理。
(三)基金资产负债管理中的保值、增值问题
对于新农合基金的保值增值问题，在《合作医疗基金财务制度》中明确指出：基金结余除根据卫生和财政部门商定的在保证医药费足额支付的费用外，实行定期存储或购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券。这里仅对基金结余的增值作了规定，而对于基金在运行过程中的增值处置未作明确规定。如2005年镇江市新农合基金的管理中就出现未对财政专户中的农村合作医疗基金存款结算利息，这在一定程度上影响了农村合作医疗基金的保值增值。
(四)基金结余管理中基金结余现象普遍
新型农村合作医疗基金支出管理的原则是“以收定支、收支平衡、保障适度、逐步调整、结余留用”。但在对资金的使用与分配中，由于种种原因，造成新农合基金大量结余。2005年湖南省某县资金结余率达32.18％，2006年河北省36个新农合试点县基金平均结余率为24％。虽然从当前看基金多是出现结余的结果，但从长期来看，新农合基金也有可能出现基金超支。从农民的角度看，许多农民很担心自己的缴费供他人使用，所以想办法“套”出医疗基金，采取向无法参合农民出租或出借新农合医疗证、帮他人购药、办假新农合医疗症，甚至串通医生将门诊就医伪造成住院治疗或将自费检查项目、药品伪造成可报销项目、药品等行为，影响了新农合基金的正常支付，增加了基金支付的可能。从医疗机构的角度看，为了追求利益，有些医疗机构违规操作以获取新农合基金，或是采取开大处方、小病大治、延长住院时间等方法，诱导农民医疗消费，增加新农合基金的支付压力。这将在很大程度上造成新农合基金的过度支付，造成基金的大量超支。从政府的角度来看，为了保证“收支平衡”，有些地方政府过于严格把握报销关卡，造成新农合基金的“惜付”现象，同时又出现大量结余，阻碍了新农合基金的有效使用。
三、加强新型农村合作医疗基金财务管理的对策研究
基金的高效运行与管理是新农合制度得以顺利实施的关键，所以应该加大对新农合基金的财务管理，以保证基金的安全运行。
(一)加强基金的筹集管理力度，降低筹资成本
1.规范基金的收缴方式。随着新农合制度的发展完善，应该摒弃上门收缴、主动收缴等方式，逐步统一基金的收缴方式，采取协议委托的方式收缴新农合基金。协议委托的方式相对于上门收缴、主动收缴等方式具有收缴成本低、资金缴纳率高的特点，同时协议委托主要从其他应发资金中扣除，可有效降低农民抵制缴费的可能性。
2.有效降低筹资成本。从规模经济的角度考虑，参合率越高，平均筹资成本越低。截至2007年9月，河北省参合率现已达到80.4％⑥，依据收入水平与参合率的Spearman秩相关计算，得出相关系数为0.424(P=0.051)，即可以得出收入水平与参合水平在统计上呈正相关关系，这表明收入水平直接影响了农民的参合率。因此在加大宣传力度的基础上，在政策允许的范围之内，不断增加农民的收入，进而提高新农合的参合率，从而有利于降低平均筹资成本。
3.严厉打击资金截留、挤占、挪用行为。对于发现基金被截留、挤占、挪用的地区，应该进行彻底的核查，找寻问题的根源，追究相关责任人特别是对挤占挪用的基金应该要求其立即归还，同时，各级财政未到位的配套资金要求克服困难力争到位。
(二)统一会计年度与报销年度，推进会计电算化进程
我国财政预算年度采取的是公历制，而当前新农合制度与财政有着密切的联系，为了保障其与财政的良好衔接，从长远的角度考虑，新农合的会计年度应该采用公历制，即从1月1日到12月31日。针对不同试点地区开展新农合的具体时间不同而存在各地区之间的报销年度并不完全一致的问题，应依据各地区新农合开展的具体情况，逐步将报销年度与会计年度统一起来，以便于更加科学地考核资金的使用与分配情况。
加快会计电算化进程，促使更多的地区实现会计电算化。基金会计核算电算化管理，是实现基金会计核算工作标准化、规范化、提高基金财务管理的效率和质量的重要手段。新农合基金资金量大，涉及的环节多，会计核算业务量大，通过电算化管理，可以及时、准确地处理会计信息，规范、清晰地填制会计凭证，实现自动记账和“日清日结”，避免出现金额不符、编号顺序颠倒或不相连、涂改和挖补以及漏登、重登、汇总错误等现象⑦。所以，各地区一方面应该尽力做好新型农村合作医疗财务管理软件的培训、安装、调试等工作，加快基金会计核算电算化的进程，另一方面要积极引进相关财务人才，切实提高新型农村合作医疗基金管理工作人员队伍素质。
(三)规范基金的分配与使用，实现基金保值增值
针对一些定点医疗机构自律性差的现象，应从制度上加强对定点医疗机构的监管。规范各级定点医疗机构的住院登记、住院病历、收费票据、转诊审批、用药诊疗等手续，重点对合作医疗报销操作规程、医疗质量、合理用药、合理诊疗、一次性医疗用品使用等进行监督检查。严格遵守《新型农村合作医疗基本药物目录》，制定相关具体政策，明确处罚标准，有效防止各种不正当手段套取新农合基金，一经发现违规者要给予严重的处罚。同时，可采取定期、不定期检查的方式巡查医疗机构的科室、病房，核查病历、处方等资料；采用入户调查，了解医疗机构对合作医疗政策的执行、资金补偿、服务合同的履行和合作医疗财务等情况，发现问题及时处理，对违纪违规行为严肃处理，以有效防止过度医疗现象的发生。此外，还可以通过向社会公示单病种费用、药品价格、医疗收费价格等多种手段，促使定点医疗机构降低医疗费用，提高医疗服务质量。
对于新农合基金的保值、增值问题，地方财政部门可与相关银行充分沟通，在不违背原则的前提下，要求银行根据业务需求、代理性质、缴费特点提供个性化金融服务，在其上级银行的统一领导下，做好新农合基金的理财服务，保证基金的保值增值。
(四)加大基金监管力度，促使基金健康运行
新农合基金管理公司应联合新型农村合作医疗管理委员会、监督委员会、财政局、卫生局、发展计划局、民政局、农业局、审计局、广播电视局、扶贫办、食品药品监督管理局、监察局、物价局、相关银行等部门，形成立体式、全方位的监督体系，以保证新农合基金的健康高效运行。尽快建立新农合信息互通网络平台，借助网络实现基金动态监测。通过网络平台可汇集有关基金筹集、储存、使用、支出情况，准确、及时、全面掌握各种信息资料并实施动态监测，以确保资金的安全、完整。通过网络平台可以随时监测每个病人的就医、用药、收费等情况，可及时发现并尽快矫正定点医疗机构的违规行为，确保病人的权利不受侵害。除此之外，还可以建立网上实时查询、实时汇划和实时监督查询系统，同时将各营业网点、财政、卫生部门、医疗机构全部进行联网，从而使基金的每一笔收支情况都能随时在网上实时查询、审计和监督，保障基金收支、使用的阳光操作。
(五)加强基金预算、分配和使用管理，实现基金基本收支平衡
2007年9月10日卫生部、财政部、国家中医药管理局联合颁布《关于完善新型农村合作医疗统筹补偿方案的指导意见》(卫农卫发[2007]253号)中对于新农合基金的结余给予了上限要求，即“当年筹集的合作医疗统筹基金结余一般应不超过15％。”这在一定程度上降低了基金大量结余的可能性，但基金使用超支或结余情况仍有可能发生。因此，在基金的财务管理体系中，应该加强基金的预算管理、分配与使用管理，降低基金大规模超支与结余的可能性，实现基金的基本收支平衡。
注释：
①《我国新型农村合作医疗参合率已达85.96％》，www.xinhua.net.cn,2007-11-12。
②李跃平，黄子杰，郑富豪：《我国农村合作医疗基金筹资模式的分析与建议》，《福建医科大学学报》，2007年第3期。
③《2004年度江苏省新型农村合作医疗基金审计和审计调查结果》，www.zjsj.gov.cn，2007-03-22。
④《镇江市2005年度新型农村合作医疗基金审计结果》，www.zjsj.gov.cn，2007-03-22。
⑤卫生部：《我国新型农村合作医疗参合率已达85.96％》，www.gov.cn,2007-11-12。
⑥《河北省新型农村合作医疗参合率超过80％》，http：www.xinhua.net.cn,2007-09-27。
⑦张雪：《刍议新型农村合作医疗基金的会计管理》，《财政监督》2006年第7期。