检查公共责任：香港“衡工量值审计”简析，本文主要内容关键词为：香港论文,量值论文,责任论文,简析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现代政府审计的客观基础是检查公共责任
本文所说的政府审计，与一般所指的国家审计也属于两个不同的概念，前者以审计客体分类命名，后者以审计主体分类命名，当然两者也有交叉，因为对政府机关部门所实施审计的，一般都是国家审计机关，其他审计主体都没有这种法律授权。
最高审计机关国际组织（ＩＮＴＯＳＡＩ）《国际政府审计准则》第２０条提出：“基本的审计要求规定：随着公共觉悟的提高，对管理公共资源的个人或单位的公共责任要求也越来越明确，因此更有必要确立责任的程序并使之行之有效。”第６条也指出“政府机构内完善的信息系统、控制系统、评价系统和报告系统的发展有助于确立责任的程序。”从上述两段话中我们可以做出以下分析：（一）社会公共资源属于全社会（全体社会公众、全民或者国家）所有，政府部门包括公共机构通过法律授权对公共资源进行管理、使用或经营，因此对公共资源的所有者即全民承担公共资源责任。（二）公共资源责任的主要内容可以包括安全完整责任、保值增值责任、管理绩效责任、内部控制责任和妥善报告责任等。（三）公共资源的所有者国家、全民或社会公众、纳税人需要了解和检查政府或公共机构履行其公共责任的情况，因此产生了通过审计取得该方面信息的需求，这就是现代的政府审计的目标。（四）现代政府审计检查公共责任的目标，主要是通过对公共责任程序的四个系统的完善性加以评价来实现的。
信息系统：可以理解为政府各部门或公共机构，对各自所管理、使用或经营的公共资源情况，尤其是对各自有关的责任履行情况，用妥善的方式加以记录而生成完整的信息系统。
报告系统：是将上述信息以适当或法定的方式，向信息使用者即公共资源的所有者进行传递。作为政府审计检查公共责任，首先就是检查信息生成的方式是否妥善，其传递方式是否适当。事实上妥善也好，适当也好，其判断的标准只是公认的记录、核算、报告原则，包括准则和国家法律的有关规定。因此政府审计对信息系统、报告系统的审查，可以称为合规性审计。
公共责任程序的控制系统：可以理解为政府各部门或公共机构，对各自所管理、使用或经营的公共资源的安全完整、保值增值、信息的妥善报告以及管理效率，建立整套健全而有效的控制制度。
评价系统：是指由政府部门的内部或外部对其管理效率、资源利用效果、内部控制的健全有效性加以评价，并反馈评价结果使之完善的机制。
应当说，将检查公共责任作为现代政府审计的客观基础，与学术界所提的受托经济责任理论或管理授权理论并无矛盾。但受托经济责任理论和管理授权理论适用的范围几乎更大，可以说明古今中外不同类别的审计之存在与发展，却不能说明现代政府审计这一具体审计类别所特有的内涵。
二、香港“衡工量值式审计”简析
香港审计署的使命是“向立法会及公营机构提供独立、专业及优质的审计服务，以助政府提升香港公营部门的服务表现及问责性。”所谓“服务表现”就是履行公共资源责任的程度；所谓“问责性”，可以解释为社会公众检查公共责任的能力。如何实现这样的使命呢？目前是通过实施两类不同的审计来实现的：一是政府账目是否妥善的审计（合规性审计），二是衡工量值式审计（绩效审计）。下面我们重点对衡工量值式审计进行分析。
衡工量值式审计的规定包括：
１、审计范围：包括任何决策局、部门、机构、其他公众团体和公共机构；过半收入来自公帑（指政府的一般收入，以及任何记入库务署账目的款项）的机构；任何有关条例授权审计署对其账目加以审核的人士、法人组织或其他团体；行政长官根据《核数条例》（ＡｕｄｉｔＯｒｄｉｎａｎｃｅ）第１５条规定授权审计署进行账目审查的机构。
２、审计目的：审计署可以就上述审计对象在履行其职务时所遵守的经济原则、取得的效率和效果进行审查，但不包括对上述对象的政策目标优劣以及制定政策的方法进行质询，而是对达到这些政策目标所用的方法进行审查。
３、审计结果的报告：审计署署长将衡工量值式审计的结果，以报告书的形式每年向立法会报告两次。立法会所属的政府账目委员会按照《立法会议事规则》对审计署的报告书进行研究，被审的政府部门在三个月内向立法会提交复文，其中包括对审计报告书所提的事项及拟采取的行动作出交代和评价。具体有以下内容：“有关管制公用事业机构掘路工程的跟进审查”、“提供用作鲜肉供应的屠房设施”、“有关未履行合约的审查”、“政府宣传计划的管理”、“部门会计组的人手配备”、“香港康体发展局的检讨”、“政府的河水处理设施”、“辟设废物转运站”、“政府推广电子业务的工作”以及“公营房屋建设的管理”共１０项。从被审对象来看，几乎全部都是政府部门和公营机构；从审计事项来看，涉及管理效率的有６项，涉及公共资源设施利用效益的有２项，涉及政府信息控制系统的１项，建议１项。
我们再分析一下“公营房屋建设的管理”报告书，主要内容摘要如下：１、居室设计的面积实用率较私人发展商的设计为低；２、推行新投标制度进展缓慢；３、承建商试用期太短，其表现监察制度延迟推行；４、打椿工程需要改善，就不同类别的椿柱发出具体指引；５、实地视察工程涉及大量手工记录影响视察效率。这些内容也主要涉及到两个方面，管理效率（有效性）和公共资源的使用效益。
三、对我国政府审计的启示
（一）将“检查公共资源责任”作为研究政府审计的理论起点。
检查公共资源责任的理论涵义，起码包括这么一种审计关系：政府审计的授权（委托）人应该是全民或全社会公众，被审人是政府部门及公营机构，审计结果应该直接向全民或社会公众的代表机构（一般是民选最高权力机构）报告。由此引起两个问题，一是审计机关的领导体制问题，考虑中国的具体国情，只要能够保持一定的独立性，形式是可以多样的。二是审计结果的处理问题，从香港审计署的情况来看，无论是政府账目审计还是衡工量值式审计，审计机关都不保留审计结果处理权，而是由立法会所属的政府账目委员会进行处理，这样做层次比较高，权威性较强，效果也比较好。
（二）关于开展政府绩效审计的问题
一是法律授权的问题。香港审计署的基本法律依据《核数条例》中只有合规性审计（政府账目妥善审计）的授权，并没有绩效审计（衡工量值式审计）的授权，但１９９８年却补充了一项立法，使之合法化了。在我国《审计法》中也没有政府绩效审计的授权或者类似审计的授权，但在第２条却规定，审计机关对“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门”的财政收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。另外，在《审计法》的第１９、２０、２３、２４条，规定审计机关对国家事业组织、国有企业、国家建设项目和政府部门、社会团体管理的基金进行审计监督，并没有排斥对这些对象财务收支的效益性进行审查。还值得一提的是在我国未开展政府绩效审计的情况下，中共中央办公厅和国务院办公厅于１９９９年印发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》（１９９９年中办２０号件），其中第１０条规定“审计机关实施领导干部任期经济责任审计，应当通过对其所在部门、单位财政收支、财务收支的真实、合法、效益情况审计，分清领导干部本人应负有的责任。”审计的主要内容包括“专项基金的管理和使用情况；国有资产的管理、使用和保值增值情况；财政、财务收支的内部控制制度及其执行情况”等。可以说，这些审计内容与绩效审计的范围在一定程度上是重合的，在我国审计法律授权方面起到一定的补充作用。二是审计准则和评价标准问题。审计准则是对审计主体行为的规范，有利于提高审计质量，降低审计风险。审计准则必须要在法律的指导下制定，我国尚无政府绩效审计的法律授权，所以不可能制定相应的审计准则。就是在香港，“衡工量值式审计”法律授权已经解决，也并没有相应的审计准则，而是采取“拿来主义”，直接套有ＩＮＴＯＳＡＩ的国际准则。这是一种节省成本的实用方法，我国可以考虑借鉴。还有一种办法就是向其他国家取经，这也是香港审计署的经验。至于审计评价标准，政府绩效审计不象合规审计那样有相对固定的权威性标准，只有总的原则是经济性、效益性、效率性，而在具体运用时又是灵活、富有弹性而缺乏强制性。所以一般不制定统一的审计评价标准，而是由审计人员在实施审计时根据具体情况来选择。为了降低选择审计评价标准所产生的风险，审计人员与被审机构的管理人员必须保持密切的磋商，并在作出审计结论和审计建议时，加大向被审机构征求意见的力度。
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