西部地区政府人力资源能力建设研究——基于SWOT分析的战略选择，本文主要内容关键词为：能力建设论文,西部地区论文,人力资源论文,战略论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C[，96] [文献标识码]A [文章编号]1008-5955(2009)04-0035-06
随着知识经济时代的到来，人力资源对于国家经济社会发展的作用已经远远超过传统的物力资源，人力资源能力建设已经受到各个国家和地区的热切关注。作为其重要组成部分——政府人力资源能力建设更是提高公共服务水平的重要举措之一。西部地区由于历史的、现实的原因造成了发展相对滞后的局面，为此国家早在2000年就实施了西部大开发战略。近年来西部各项事业取得了较大成就，但是仍有很多诸如城乡统筹发展、产业结构升级以及社会和谐建设等问题需要进一步解决。在这种情势下，如何促进西部地区政府人力资源能力建设、提高公共服务水平已经成为西部发展的重要内容之一。
一、西部地区政府人力资源能力建设概述
政府人力资源能力建设是政府组织通过有效实施教育、培训以及管理等方式，开发公务员的潜能，不断提高公务员的体能、技能和智能，以增强个人职业能力和整体公共服务能力的一系列活动。由于公务员承担着公共行政、公共管理以及社会服务的重要职责，其整体能力的高低直接决定着政府为经济社会发展提供公共物品和公共服务的能力。迅速发展的经济全球化和区域一体化，以及我国经济、政治和社会体制的深度转型发展，对我国政府人力资源能力提出了更高的要求。如果我国不能迅速有效地提高整个政府人力资源的能力，改革的各项目标将难以实现。
然而，由于“人力资源能力在区域间存在异质性”[1]，从中观层面上讲，东部地区政府与西部地区政府的人力资源能力特点和建设的重点是不同的，因此，在经济社会发展相对落后的西部地区，各级政府的人力资源能力建设必须从本地区的实际情况出发，运用科学有效的分析方法(如SWOT分析)对政府的人力资源能力建设进行客观全面的剖析，进而制定科学的建设战略，以便西部地区政府在经济社会发展中更好的发挥主导作用。
当前我国西部地区人力资源能力建设已经引起了各级政府和社会各界的广泛关注。不少学者都从不同的视角提出了大量建设性的措施和建议，但其中绝大多数都从比较宏观的层面就西部地区人力资源能力建设和开发建言献策，而很少有人专门就西部地区政府自身的人力资源能力建设做全面的分析，并提出系统的发展战略。同时，西部不少地区政府部门也就自身的人力资源能力建设出台了一系列措施，但大多忽视人力资源能力的“异质性”而参照东部沿海地区、私人企业、甚至国家层面的人力资源能力建设方案，缺乏适用性、针对性和实际操作性。因此，专门就西部地区政府人力资源能力建设做较深入的探讨就显得尤为重要。
我国西部地区包括四川、云南、贵州、西藏、重庆、陕西、甘肃、青海、新疆、宁夏、内蒙古、广西等12个省、自治区、直辖市，其土地面积538万平方公里，占全国国土面积56％；目前有人口约2.87亿，占全国人口总数的22.99％。2008年西部地区生产总值为58257亿元，所占全年国内生产总值(300670亿元)的比例不到20％[2]。政府职能转变、社会管理改革等方面同样滞后，在地区政府人力资源能力建设方面也存在自身的特点。为了更客观、全面的认识西部地区政府人力资源能力建设，本文采用SWOT方法进行全面分析。
二、西部地区政府人力资源能力建设的SWOT分析
SWOT原是企业组织或行为科学用来分析内部、外部环境，制定发展战略的一种研究方法。其用来确定组织本身的竞争优势(strength)、竞争劣势(weakness)，以及机会(opportunity)和威胁(threat)，目的在于确认企业组织或行业发展战略与自身特定的优势与劣势之间的相关度，以及处理和应对外部环境机会与威胁的能力，进而制定科学的发展战略。将SWOT分析方法引入到西部地区政府人力资源能力建设上，通过分析西部地区政府人力资源能力建设的自身特点以及面临的外部形势，从而明确西部地区政府人力资源能力建设的方向和应该采取的可行战略。
(一)优势(strength)分析
西部地区深处我国第二、第三阶梯，自然环境相对比较恶劣、整体发展水平不高；这些特点和现实决定了西部地区政府人力资源能力建设相对于东、中部地区并没有很凸显的优势条件。但是从纵向上看仍然可以找到一些比较性的有利特征，我们姑且将其称为“优势”。
1.政府自身财力不断增强
西部地区12省市在改革开放30年来，特别是国家2000年开始实施西部大开发以来，西部地区经济发展取得了举世瞩目的成就。1978西部地区地方财政总收入约为126.1亿元[3]；2008年西部地区地方财政总收入约为5584.32亿元[4]。从纵向上看，政府财政收入的不断增大对其各项事务的顺利开展提供了有力的财力保证。在政府人力资源能力建设过程中，充足的资金是政府实施各项教育和培训措施，系统的提高公务员能力的核心条件。如果没有大力的财政支持，政府的人力资源能力建设将成为空谈。因此，不断增多的财政收入是西部地区政府人力资源能力建设的最重要的优势之一。
2.地区人才战略相继出台
西部地区各省市为了实施人才强省、强市战略，针对本地特点出台了一系列加强本地区人力资源能力建设的措施。比如四川省于2007年为全面实施人才强省战略而制定《四川“十一五人才规划”》。针对四川省实际情况而提出了“双五工程”、“四个一批”人才以及农村人才“五大培训工程”[5]等措施，确定了随后五年人才开发的指导思想、目标任务和政策措施，进一步加强了人才开发，为四川省跨越式发展和全面建设小康社会提供有力的人才保证和智力支持。作为人力资源的重要组成部分——公务员当然是本地区人才战略实施的重要主体，政府人力资源能力的建设必定会纳入本地区人才发展战略而得到有力的促进。从这个角度讲，地区人才发展战略也是政府人力资源能力建设的优势之一。
3.人力资源结构不断优化
政府人力资源结构主要包括公务员的职位、学历、年龄、性别、气质以及性格等方面的组成比例和整合程度。当今社会经济发展条件下比较合理的人力资源结构为：以职位较低、学历较高、年龄较轻的人员为主，其他各种条件人员有机组合的态势。人力资源结构是否优化直接关系到政府工作的效率和效果。西部地区近年来加大了公务员公开、择优的选拔力度，吸纳了一大批年轻的高级人才进入公务员队伍。为传统的人力资源结构注入了新鲜血液，很大的促进了政府人力资源能力结构的优化升级。这对于进一步进行人力资源能力建设打好了基础，创造了优势条件。如陕西省在2003-2008年五年间共从应届大学毕业生中招录公务员7372名，从在职人员中招录高学历公务员114名。[6]
(二)劣势(weakness)分析
西部地区政府人力资源能力建设的劣势因素很多，主要可从思想观念、建设投入、建设方式以及能力评价等方面来总结。
1.思想理念更新不够
西部地区一些省市的政府部门仍然习惯于从静态上管理人力资源，而忽视了从动态上开发人力资源、提高人力资本的价值、加强人力资源能力建设。虽然不少地方已经将传统的人事厅(局)改名为人力资源厅(局)，但是其实质是换汤不换药，工作仍然是传统的“人事管理”。同时，在公务员的选拔上把学历等同于能力，缺乏科学的能力考核标准。比如某自治区为了引进高级人才出台了硕士以上学位的公务员考生免初试，直接进入面试环节的规定。在具体的政府人力资源能力建设中往往侧重规制忽视激励，侧重普适能力忽视“核心能力”，侧重部门能力忽视整体能力等。这种传统的、甚至过时的思想理念的长期存在，影响了西部地区政府人力资源能力建设的强力推进。
2.能力建设投入不足
近年来西部地区发展速度很快，各地区经济实力不断增强；但是，各地政府将大部分的财政收入用于事关本地区基础设施建设、产业结构调整和招商引资等方面，即经济发展的成果绝大部分仍然用于经济发展。更重要的是，西部地区因经济总量规模小，经济发展相对滞后，地方财政收入总量小负担重。每年用于教育和培训事业的投入不仅不足，甚至一些地区还大面积地存在着拖欠教师工资的现象。同时，由于经济发展有限，其他相关的师资、物资以及信息资源等投入也明显不能满足日益扩大的能力建设需求。因而在政府人力资源能力建设的投入上就显得力不从心。政府人力资源能力建设投入的不足已经成为阻碍能力建设的“短板”。
3.培训方式相对单一
相对于东部沿海地区，西部地区政府人力资源能力建设中的教育和培训方式仍然比较单一，一般主要是以干部学校、个别高校的在职教育(比如MPA)和定期培训为主。这种培训方式的确在一定程度上提高了公务员的专业能力和综合素质，但是仍存在不少的弊端。比如培训一般侧重国家大政方针的解读、普适性理论的教授、具体工作方式的训练等等；而不能从公务员自身多元化的、有针对性的需求出发，进行灵活的、有针对性的、科学的培训。这样不但浪费了大量的资源，而且效果也不尽如人意，甚至走向反面。
4.能力评价体系欠妥
关于政府人力资源能力的衡量，学术界并没有形成统一、科学、可行的评价标准。要么照搬西方国家运用的能力评价体系来生搬硬套到我们国家，要么就是受传统的“官僚”情结影响很重，笼统地提出一些估计只能适合政治领袖的能力评价要素，还有人直接将私人企业所用的人力资源考核标准搬到政府来。其中随意性较大、同等人才不同对待时有发生。然而，地区的差异性决定了西部地区政府在进行人力资源能力评价和考核中必须有适合自身的标准，当前这种混乱、繁多、随意的评价体系对西部地区政府人力资源能力建设带来了很大的负面影响，因为游戏规则(标准)的不科学要比游戏本身(过程)对结果的影响要大得多。
(三)机会(opportunity)分析
人力资源能力建设的优势和劣势是针对西部地区内部而言的，而其机会和挑战主要源于宏观层面的分析。其中机会主要有以下三个方面。
1.全国发展战略向西部倾斜
我国是在“区域非均发展战略”[7]指导下进行社会主义现代化建设的。从1978年到2001年在政策上向东部沿海地区倾斜，使东部沿海地区经济、社会等各方面都取得了较大的发展。自2001年起实施的西部大开发战略是国家向区域均衡发展战略转型的标志，这对于推进西部现代化建设和社会和谐有着重大的意义。9年来，国家从产业结构调整升级、基础设施建设、社会事业发展建设以及西部各级政府建设等方面加大投入力度，促进了西部地区各项事业不断发展。比如，2007年国家为了促进城乡协调发展在重庆和成都两地设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”[8]。这是国家为缩小城乡差距、破解城乡二元体制做出的重大决策。国家发展战略向西部倾斜将会有效促进包括西部地区政府人力资源能力建设在内的各项事业的蓬勃发展。
2.国家重视干部能力建设
党和政府历来高度重视党政领导干部的能力建设，党的十七大和全国组织工作会议强调，党要站在时代前列带领人民不断开创事业发展新局面，必须以改革创新精神加强自身建设，始终成为中国特色社会主义事业的坚强核心。建设一支善于治党治国的高素质执政骨干队伍，是党和人民事业不断取得胜利的根本保证。[9]还有，《公务员法》第六十条规定“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训。”这同样是国家重视提高领导干部素质，加强政府人力资源能力建设的重要体现。
3.人力资源全球化自由流动
随着全球化程度的不断加深和我国改革开放的纵深发展，很多资源都出现了国际共享的特点，人力资源也不例外。很多组织(比如跨国公司就做得很好)为了提高自身的人力资源能力都摒弃国别、民族、意识形态等方面的差异而在国际舞台上广纳贤才。在进行西部政府人力资源能力建设过程中，我们可以打破传统、走出国门，在全球范围内选择最优秀、最合适的人才，不断促进政府人力资源结构优化升级和提高人才能力水平。
(四)威胁(threat)分析
西部地区政府人力资源能力建设的威胁不仅来自于其他省市政府人才规划的影响，同时也包含国家相关法制的不健全以及近期金融危机的影响。
1.发达地区的人才集聚效应
当今社会人才已经成为经济发展的主要推动力量，人力资本已经超过了物质资本成为经济增长最为重要的要素。随着我国改革开放进一步向纵深发展，地区间人才流动的障碍已经基本消除。同时，东部沿海地区出台的人才集聚战略造成大量的高级人才向东部集聚。这在整体上有利于我国经济的快速发展，但是也出现了相对落后的西部地区人才严重流失的现象，从而制约西部地区的经济发展。对于不同地区而言，“人才是否丰富将会对该地区的经济发展水平产生重要影响，从而会影响该地区在整个经济体中所处的经济地位。同样，某地区在整个经济体中的经济地位的高低，也决定了该地区对人才的吸引能力的大小，从而决定该地区的人才含量水平。”[10]这就是所谓的人才集聚效应。西部地区的很多优秀人才(包括政府部门的行政官员)不断向北京、上海等地集聚，这在某种程度上造成了西部高级人才空心化。西部地区政府部门受这种情势影响也很大。由于很难招到优秀的高级人才，政府人力资源能力就相对低下，进而导致恶性循环。
2.国家相关法制不健全
目前我国并没有专门针对政府人力资源能力建设的法律，能找到的就是《公务员法》中对于“培训”有简单的论述，国家《十一五人才开发规划》中包括公务员开发的发展方向，以及党和政府部分会议的《报告》、《意见》或《决议》中对相关内容的阐述。在这种情况下，政府人力资源能力建设就没有专门法律的规定和保障。实际操作中随意性大、争议较多，效果也不很明显。不仅政府人力资源能力没有很好的提高，而且公务员个人应该享有的“职业发展培训”权利也没有得到有效保障。国家相关法制不健全已经成为西部地区政府人力资源能力建设的外部威胁之一。
3.全球金融危机的影响
2008年9月全面爆发的金融危机不仅使我国长期高速发展的经济有所减缓，而且带来了大量的失业人员，对政府管理和社会治安都造成了很大的影响。为了应对金融危机，各地政府都集全身之力，将促进经济发展作为头等大事。同时要在金融危机中恢复元气需要较长的时间，在这段时间里政府很难分身，将自身的人力资源能力建设放在更显眼的地方。因此，对于经济发展水平不够高的西部地区来说，其政府人力资源能力建设的大力推进将受到一定影响。
三、基于SWOT分析的战略选择
美国著名管理学家迈克尔·波特在其1985年的著作《竞争优势》中提出了基于SWOT分析的4种可供选择的战略，即SO(优势—机会)战略、WO(劣势—机会)战略、ST(优势—威胁)战略和WT(劣势—威胁)战略[11]。笔者根据SWOT分析的“依靠内部优势、克服内部劣势、把握外部机会、回避外部威胁”的指导原则，结合上文的分析结果，也可以类似的提出加强西部地区政府人力资源能力建设的SO、WO、ST及WT四类发展战略矩阵(见图1)。由于这四种战略具体内容不属于本文的论证重点，因此仅在矩阵中简单罗列而没有一一赘述。
由图1便可清楚地看到西部地区政府人力资源能力建设所面临的内部优势和劣势、外部机会和威胁，以及这四个因素组合后所形成的4种战略选择。但是，进一步分析会发现，其实这四个因素可以分为两大类，即积极的影响因素(内部优势+外部机会)和消极的影响因素(内部劣势+外部威胁)。这样归纳不仅可以减少分析因素，同时可以提出唯一的具有很强操作性的科学的战略选择。笔者以为可以将其称为SO—WT战略(图2)，具体内容包括如下几个方面：
图2 西部地区政府人力资源能力建设的SO-WT战略示意图
1.正确认识政府人力资源能力建设的重要性，将能力建设的意义提升到政治高度
西部地区政府人力资源能力建设不仅关系到政府为人民提供公共服务的水平和治理社会的能力，而且也事关国家宏观发展战略的实施和综合国力的提高。正确认识能力建设的重要意义是西部地区促进政府人力资源能力建设的首要条件。一方面从西部地区内部来讲，各级政府应该将自身人力资源能力建设的重要性上升到政治的高度，将政府人力资源能力的高低与能否更好地为人民服务、能否更好地维护和实现广大人民群众的根本利益结合起来。高度重视能力建设，把政府人力资源能力建设作为一项政治任务来抓，一定会取得很好的效果。另一方面，西部地区政府应加大呼吁力度和广度，以引起国家和全社会的重视，齐心协力提高政府能力。
2.深刻把握国家的西部发展战略，把国家战略与西部政府自身优势结合起来
为了平衡区域发展，国家采取了以“西部大开发”为核心的发展战略。目前国家发展战略向西部倾斜是西部地区速度更快、质量更好的发展的重要外部条件；其中作为西部发展的重要组成部分的政府人力资源能力提高势必会在国家战略中受益。由此，西部地区政府人力资源能力建设应该充分把握国家西部战略。同时，经过几十年的发展，西部地区政府在治理理念、财政实力以及法规制度等方面都有了很大的进步和提高。充分利用这方面的比较优势，结合国家的西部大开发战略将是更好的促进西部地区政府人力资源能力建设的有效途径。
3.加强以公共服务能力为核心的政府人力资源能力建设
政府人力资源能力建设并不是不分主次地、面面俱到地笼统进行，特别是在发展水平还不够高的广大西部地区；而且也不能照搬东部沿海地区政府人力资源能力建设的方式。因此，西部必须找到政府的人力资源核心能力，有针对性的、集中的促进发展。笔者以为，当前西部地区政府在自身人力资源能力建设过程中应该以提高公共服务能力为核心。公共服务能力的内涵应该包括：认识和落实国家西部发展战略的能力、把握西部地区发展形势和特点的能力、推进城乡统筹发展和产业优化升级的能力等。这几个方面虽然不能盖含公共服务能力的全部内容，但其势必是当前西部地区发展的重要内涵。
4.加大政府人力资源能力建设的投入，建立稳定多元的培训体系
如果说人力资源能力建设是人力资源开发的主体，那么培训就是人力资源能力的核心。对于培训而言，充足的人、财、物及信息的投入是保证培训顺利进行的必备条件。因此，西部地区不仅自身应该加大人力资源能力建设的投入，而且应该鼓励和引导全社会资源参与培训的投资。可以创设性的建立社会资本投入的“购买培训模式”，以形成多元的能力建设体系。为了保证培训投入的稳定性和持续性，西部地区政府可以出台针对人力资源能力建设的专项法规制度来确保实施。
5.积极借鉴国外经验，走现代化、国际化的政府人力资源能力建设道路
为了进一步提高政府驾驭社会经济发展的能力，各国政府都很重视自身人力资源能力建设。并在长期的实践中积累了很多优良的经验。加拿大、英国等国家一方面：普遍增强对公务员绩效的重视；另一方面：普遍增强对公务员培训的针对性、实用、提高工作绩效和资金投入有价值的重视。为达到此目的，这些国家不断进行详细的培训评价，培训结束后第3、6或9个月进行评价，以确保可以应用所学技能和知识，并提高工作绩效。[12]这些做法对西部地区政府有一定的借鉴意义。为了更好地开展政府人力资源能力建设，西部地区政府应该加强与其他国家和地区的交流与合作。
四、简短的结论
上文对西部地区政府人力资源能力建设的SO—WI战略的主要内容从五个方面进行了较全面的论述。为了更清楚、直观的将影响人力资源能力建设的内、外部因素和战略进行对比，同样可以总结出一个简单的矩阵(见图3)。
本文运用SWOT分析方法对西部地区政府人力资源能力建设主要的内部优势和劣势、外部机会和威胁进行了分析，然后在SO、WO、ST及WT四类发展战略的基础上提出了西部地区政府人力资源能力建设的SO—WT战略。
注释：
①周文斌.论人力资源能力的区域异质性[J].中国工业经济，2007.10.
②西部地区生产总值和国内生产总值源于国家发改委和统计局发布的官方数据，百分比系笔者换算所得.
③石建辉.关于公共财政支持农业产业化的政策思考[J].湖南财政，2006，2(上)，http://www.hnczt.gov.cn.
④本数据是根据陕经网(《监测预测》陕经视点)提供的“西部地区2008年主要经济指标比较”换算得来.
⑤2006年12月19日，四川省人民政府办公厅发布的《四川省“十一五人才规划”》(川办发[2006]52号).
⑥陕西省人民政府网站-人事厅-我省人事人才工作五年取得显著成效，2008年2月22日.
⑦http://www.zhengzhou.gov.cn/html/4028809d1b87cf8b011b8b7fe5180051/070709092412.html.
⑧2007年6月7日，国家发改委下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》(发改经体20071248号).
⑨倪邦文.论加强党政领导干部核心能力建设的重要性，人民网-《大地》2008年08月07日.
⑩http://www.benkelunwen.cn，经济贸易首页>>区域经济学论文>>欠发达地区人才集聚陷阱研究.
(11)迈克尔·波特.竞争优势[M].北京：华夏出版社，1997
(12)Robert Nixon，梅鸿，周志忍.有关中国西部地区公务员人力资源开发战略的建议书[R].亚行TA 3799-PRC技援项目资助，项目编号：TA 3799-中国西部地区人力资源开发.
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