旅游资源开发与保护的均衡选择和制度创新，本文主要内容关键词为：资源开发论文,制度创新论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
旅游资源开发和保护是随着旅游业不断发展而凸现的一个研究主题。20世纪50年代，国际上学术界的共识集中于旅游开发，认为旅游业不会染指环境，由于认识模糊、论据乏力，保护的呼声甚弱。20世纪60年代旅游对环境的双重影响引起了学术界的普遍关注，该主题的研究也进入了两强对峙的局面，一方从旅游需求急速膨胀的现实出发认为旅游业不会破坏环境急需大力开发，另一方认为规划不当、管理不力、发展过度的旅游业会带来破坏，而投入全球日益高涨的环保浪潮中。20世纪70和80年代，学术界在充分认识到“冲突”可能性的同时，提出了倡导旅游业与环境相得益彰、互利“共生”的新观点，努力探索符合“共生思想”的“整合性”或“协调性”旅游开发途径。1980年3月，联合国环境委员会(UNEP)和世界旅游组织(WTO)签署《关于旅游业与环境》协议，9月，WTO《马尼拉宣言》面世。1982年UNEP和WTO发表《共同宣言》，建议国际机构间展开卓有成效的合作，以保证“旅游业的协调发展，保护、提高改善人类环境。”20世纪90年代，旅游可持续发展思想基本成熟，学术界大胆地对“旅游业是无烟产业”的传统论断提出质疑。1995年4月在西班牙旅游业可持续发展会议上通过的《旅游业可持续发展宪章》，明确了指导思想，提供了行业规范（注：匡林：“旅游业与环境，旅游研究中一个不老的话题”[J]，《旅游科学》，2000年第1期。）。
在我国，有关旅游与环境的地理学思想的萌芽可追溯到很久以前，古代的一些旅行家、诗人所写的游记和散文如《徐霞客游记》、《山海经》等，都渗透着朴素的旅游地理学思想。但该主题还是伴随20世纪80年代我国旅游业的兴起而步入正轨的。由于我国旅游业的发展处于发育、成长的阶段，该领域的研究与国外20世纪50～90年代的发展状况极为相似。据统计（注：保继刚、楚义芳：《旅游地理学》（修订本）[M]，高等教育出版社，1999年。），1980～1998年间国内10种长期关注旅游的地理刊物上发表的497篇论文中，“旅游资源与区域开发”类占52.92%，而“旅游影响”和“旅游环境”类仅占2.61%，其中20世纪80年代仅有一篇“旅游影响”类论文，其余均在20世纪90年代发表。这充分说明了国内学术界的“开发”倾向。讨论“旅游资源开发和保护二者的关系是什么”已无法满足需要，而急切需要解决的是二者如何在特殊环境中处理的问题。本文就此问题进行探索。
一、旅游资源开发与保护的关系
结合旅游资源开发与保护的相关关系来归纳，目前存在4种状况，这也是实际工作存在的基本问题。一是保护与开发相互促进，旅游资源的开发促进了旅游经济的快速发展，从而促进了收入的增长，部分资金用于旅游资源的保护，促进了环境改善；良好的资源与环境又给开发工作带来了新的活力。这几乎是旅游业发展的理想模式，但如何实现却是一个很大的问题。二是利于保护而不利于开发，由于对旅游资源保护的需要，禁止大规模地发展旅游业。例如禁止在自然保护区发展旅游业，或采取低密度疏散式旅游业方式，但后果可想而知，旅游收入的减少，无法实现预期的经济效益、阻碍了投资开发者的开发行为，使得保护工作又面临各种问题。三是利于开发而不利于保护，部分基层政府部门及旅游经营者为追求所谓的政绩或短期经济效益，放弃了对环境及资源保护的义务，导致了旅游资源的退化，损害了长期的经济效益。四是开发与保护相互制约，由于管理不善，环境、资源的恶化，文化传统的变质，导致旅游区对旅游者的吸引力正在逐渐减退，旅游资源的开发工作逐渐失去动力，旅游业日趋衰落，导致旅游资源保护工作进入一种恶性循环。
因此，结合以上4点来看，解决旅游资源开发和保护的关系问题，只能在特定条件下选择二者相对稳定的状态即均衡状态，确定相对应的开发模式，从而权衡二者的关系问题。
二、旅游资源开发与保护的均衡选择
旅游资源的开发和保护是环保和可持续发展在旅游业的集中体现，也是旅游与环境关系的必要前提。开发和保护关系贯穿在旅游业的整个发展过程中，并随着旅游业的蓬勃发展而日益显出其重要性。
地区地域广阔，空间跨度大，地域差异较大，相应地，在旅游开发中所面临的问题也是千差万别的。笔者旨在探讨如何进行开发与保护的均衡选择工作，这里需要指出的是不存在某一个“放之四海皆准”的开发模式，必须根据特定时空条件下的实际情况，通过一定的选择过程来确定其开发模式，这实际上是一个价值判断过程。
1.具体区域的资源详查
针对地域广阔、空间差异大的特点，在进行旅游开发之前，必须进行深入细致的旅游资源详查，摸清家底，将旅游资源的类型、数量、质量及环境的状况等纳入统一的旅游基础信息库中。旅游资源种类众多，自然旅游资源有奇峰险山、独特地貌、大川名湖、珍异生物，人文旅游资源有古人类遗址、王朝古都、陵寝墓葬、古建筑、石窟、宗教圣地、革命遗址、少数民族风情等类型。这些资源在空间上组合形成旅游地。由于组合形式多样，旅游地性质呈多样，且表现出的特征也各有特点。因此，在地区开发前，必须对开发的具体区域即旅游地进行详查（这也是旅游规划工作的基础工作），将旅游资源的各项特征值作一一详细记录，以备查询、使用。当然，地区旅游资源普查工作也应该及早展开，为整个大区域旅游开发奠定基础，便于全面管理，通过纵、横向比较找出具体区域旅游业的比较优势，及确定旅游环境容量等项工作。
2.确定旅游环境容量与地方旅游业的门槛人口的关系
旅游环境容量是一个概念体系，包括旅游心理容量、旅游资源容量、旅游生态容量、旅游的经济发展容量、旅游地域社会容量。不同类型的旅游地，旅游容量不同，即使是同一旅游地，如果旅游地的性质即承受的旅游活动类型改变，旅游容量值也随之改变。旅游容量是决定旅游地域可以容纳旅游活动量的基本因素。作为一种管理工具，既可以避免旅游地免受破坏，也可保证旅游者的体验质量。到目前为止，世界上关于旅游环境容量的研究仍处于分散、小区域和尝试性实用的初级阶段。在我国也只有少数学者和规划管理人员在工作中涉及过一些问题，如崔凤军等(1997)就泰山的旅游环境承载力所做的研究（注：崔凤军、杨永镇：“泰山旅游环境承载力及其时间分异特征与利用强度研究”[J]，《地理研究》，1997年第4期。）。因此该工作的深入研究与广泛应用是旅游开发的一项紧迫的工作，必须通过该项工作的开展推动旅游的合理开发。
旅游业门槛人口是指保证旅游地不发生亏损时的最低游客人数，这是一个阈值，可以作为判断依据。
通过确定旅游地旅游环境容量与旅游业门槛人口之间的关系，就可为处理好该地区旅游资源开发与保护的关系提供科学的依据。如果旅游环境容量大于旅游门槛人口，良性发展。如果门槛人口大于旅游环境容量，旅游地开发可能面临两种选择：一是以经济效益为标准，游客人数必定超出环境容量，必然造成环境破坏；二是以环境效益、社会效益为标准，游客人数必然低于环境容量。同时也低于门槛人口，无法获得预期的经济效益。因此，这种情况属于开发限制型区域，其发展模式应当先加强保护，维护社区生态平衡，提高环境容量，并通过区域发展的积累降低其门槛人口，使该区域成为适宜区域，即实现了旅游资源开发与保护的均衡状态（见图1）。上述二者的关系在一定时期内具有一定的稳定性，但随着经济水平、技术水平、管理水平的发展，这种关系是动态发展的，开发者必须结合这二者关系的变化调节开发与保护的力度，从而使开发和保护的关系处于一种相对稳定的平衡状态。
图1
3.选择适当的旅游资源开发与保护模式
(1)基本模式
根据旅游环境容量和旅游门槛人口的比较就可看出，在该区域进行旅游开发的可能性，其中开发和保护的力度随时间、空间变化，不同地域或同一地域不同空间二者的组合有所不同，基本模式包括大力开发、适度开发利用、严格限制开发和重点保护（见图2）。前两种模式处于开发适宜区，其重点是旅游企业的获利型开发行为，保护的工作是在相关部门监督、执行下通过企业支付环境成本来实现；后两种模式处于开发限制区，其重点是由政府部门和社区群众通过投资、参与建设公共服务体系，搞好基础设施建设，维护社区生态环境的良性循环，提高旅游环境容量，将该区域培育成开发适宜区，再进行旅游开发。
图2
上述开发与保护关系的初选机制未充分考虑市场因素，这体现了保护之上的选择原则，但在实际的开发模式选择中，则需要充分考虑市场因素，从而保证旅游业发展过程中旅游资源开发与保护关系的动态平衡。
(2)模式选择的案例——自然保护区
旅游资源种类众多，地域组合条件复杂，在基本模式选择过程中所处理的变量有所不同。这里以地区较为典型的资源组合类型——自然保护区予以说明。自然保护区是一类以珍稀野生动植物及其栖息地为保护对象的区域，其珍稀的物种和独特的环境正是其旅游吸引力的核心。地区众多的自然保护区生态条件各异，在旅游开发之前必须做出慎重选择。如可可西里国家级自然保护区就在整体区域上属于开发限制区，必须以重点保护为主。处于开发适宜区的自然保护区其内部存在差异性也要求在开发中选择正确的模式，采取适当的方法。根据保护对象及其生态环境的敏感性、抗逆性、脆弱性和环境容量，其内部又可分为生活区、观光娱乐区、科考区、生态区、不宜进入区。（见表1）
表1 自然保护区旅游开发方式选择表
环境脆 生态敏 环境 干扰抗 开发 开发 保护
弱性 感性 容量 逆性 方式 力度 力度
很不脆弱很不敏感大 强生活区
不脆弱 不敏感 较大较强观光娱乐区强弱
较脆弱 较敏感 较小较弱 科考区 ↓↓
脆弱敏感小 弱 生态区 弱强
很脆弱 很敏感 很小很弱不宜进入区
资料来源：据孙根年（注：孙根年：“我国自然保护区生态旅游开发模式研究”[J]，《资源科学》，1998年第6期。），1998，有修改。
三、旅游资源开发与保护均衡发展的制度创新
所谓创新，就是指对已有惯例和模式的突破与新模式的形成。著名经济学家熊彼特把创新定义为“企业家对生产要素的新的组合。”从外延方面，经济学家一般把创新分为：技术创新与制度创新。技术创新是指一种新的生产方式的引入，这种新方式可以是新产品的创新，也可以是经营产品的新方法或工艺手段的革新。制度创新是指随着生产的不断发展和市场趋势的变化而产生的“任何一种工业新组织的实现”，诺思教授把这个涵义扩展为“是一系列被制定出来的规划、服从程序和道德、伦理的行为规范”。与技术创新相比，制度创新对经济增长的作用更具有决定性，故制度创新比技术创新更具有重要意义（注：卞谦、邓祝仁：“技术创新与制度创新在旅游行业的运用”[J]，《社会科学家》，2000年第1期。）。
21世纪的旅游业面临着大市场、大开发、大管理的新局面。从现阶段来看，要促成旅游资源开发与保护的均衡发展，实现旅游业的产业化、市场化和管理现代化，必须从制度创新入手，实现旅游要素各个方面的创新发展，这需要投资机制、管理机制、激励机制等多方面的系统创新。
1.形成多方投资的制度
为促进旅游资源的可持续发展，政府需连续不断地投入大量资金，用于保护和开发旅游资源，还必须建立多元化、多方参与的投资机制，出台一系列鼓励进行旅游业投资的税收、价格、外汇和建设用地等优惠政策。
旅游业发展对基础设施依赖性较强，若基础设施投资过大，难以充分调动地方政府和群众的积极性，因此必须建立以国家投入为主的投资机制，立项投资，并适当引入外资；地方按一定比例配套部分资金；群众投工投劳获得报酬。对于旅游资源的治理和开发项目应采用国家贴息贷款方式，鼓励企业参与，多渠道筹集资金。坚持“谁投资，谁受益”的原则，培育多元化投资主体，鼓励社会各方面力量投资开发与保护，并以市场为基础，积极引导旅游投资融资主体多元化、领域多元化、方式多样化。
2.完善并创新管理制度
管理创新是一种更有效而尚未被采用过的新的管理方式或方法的引入。
(1)制定关于开发与保护的行之有效的法律或法规
为解决边治理边破坏的被动局面，依法管理是一个重要方面，但现有针对旅游开发的法律、法规还很不完善，我国旅游业有关部门正在编制旅游规划标准。建设部正在制定《国家风景名胜区规划规范》，国家旅游局从规划的编制、审批环节抓起，通过颁布《旅游规划管理办法》等法规性文件，建立旅游规划行政管理体系，并参照世界旅游组织推荐的标准，制定中国旅游规划的技术标准。目前，国家旅游局正在研究制定《旅游资源管理条例》、《旅游环境保护工作条例》，从法规上保护旅游资源的永续利用和旅游业的持续发展。在此过程中，必须充分考虑系列法规在地区的适用性问题。
(2)加强对开发工作的领导、协调与监督
对旅游资源开发的领导、协调创新期待着将以往垂直式的领导方式转变为多个部门的协同参与管理方式，从而极大程度地调动各相关旅游企业以及旅游目的地的居民投身于旅游资源保护与开发工作的积极性。尽可能地让当地居民参与决策的制定，逐步改善当地居民与管理者之间的关系，并成立专门的领导小组对保护、开发工作的展开进行协调和监督。
(3)强化领导干部目标责任制
地方领导干部在部署具体区域内的管理工作时便要求有很强的针对性，做到因地制宜，有的放矢。因此，领导干部要强化明确的目标责任制，做到经济效益、环境效益和社会效益的统一，特别是对后两者效益的关注，使旅游资源的保护和开发工作真正落实到实处，做到权责明确，责无旁贷。
(4)加强统一规划和管理
长期以来，风景区和旅游地的开发保护体制矛盾甚多。原因是多头领导、条块分割，不能形成统一的有效的规划和管理机制，从而阻碍了旅游资源开发保护工作的全面展开。为理顺并加强管理机制，应深入探索，在中央政府的统一建制下实行有效管理的办法和途径。例如，在一些相对集中分布而又具有民族特点的地区，建立人文生态保护社区，通过一定资金的注入，由本民族按照自己民族的特来确定一种发展模式，并通过向游人部分开放等方式来确定长远的自我发展道路，如川滇交界处的摩梭人生态保护区（注：吕一飞、郭颖：“论泸沽湖摩梭人文化保护区的建立”[J]，《旅游学刊》，2001年第1期。）。同时各地政府部门更应踏踏实实地搞好本地区的项目规划，抓紧基础设施建设和管理运行机制的改革，将有限的资金和精力投入到建立公共服务体系、改善治安等软环境的建设上来，更多地运用经济规律。对于企业则应加强对人文景点内涵的研究和产业化设计，充分发挥市场化主体作用，创新更符合顾客需求的赢利模式，而不是简单的上项目、建景点。
(5)加强游客管理
游客管理技术的核心是引导工作。在具体的旅游地根据景区的内部功能，既要让游客参加到景点的精华区，又要有可行的游客疏散措施和游客分流办法，通过合理的调控措施将参观活动集中或分散在某些区域，旅游活动带来的巨大压力就可限制在一些旅游环境容量较大的区域，从而对环境脆弱的区域实行严格的保护。这也要求地区内部必须加强区际间合作，在延长游客逗留的同时，通过合理分流减弱游客对该地区景点的瞬间压力。同时，必须通过独特的环境对游客进行多种形式、引导性的环保意识教育，使游客自觉地投入到旅游资源保护的行列中。
3.建立均衡发展的激励机制
政府的优惠政策应包括4个方面：一是资金上的扶持。连续不断地投入大量资金，用于资源的保护、开发，出台一系列鼓励投资的优惠政策。二是贷款上的优惠。改进现行贴息办法，实行不同的还贷期限。简化贷款手续，改革现行贷款抵押办法，放宽贷款条件。三是权属上落实。鼓励集体、社会团体、个人和外商在政府统一规划和管理条件下承包治理与开发工作，实行“谁治理、谁开发、谁受益”的政策。四是税收上优惠。政府有关部门应进一步延长旅游产业税收或减免年限，降低税率。
除了以上优惠政策之外还应建立生态效益补偿制度。合理调节生态公益经营者与社会受益者之间的利益关系，增强全社会的环境意识和责任感。此种补偿包括：一是向旅游资源保护的受益单位和个人，按收入的一定比例征收资源治理的补偿金；二是使用治理好的资源地的单位和个人必须缴纳补偿金；三是破坏旅游资源及生态者不仅要支付罚款和负责恢复生态，还要缴纳补偿金。收取的补偿金必须用于旅游资源的开发与保护工程建设，不得挪用，以保证正常建设持续、快速、健康地发展。
对人才的引进和培养也是一种激励机制。这个问题过去很少考虑，有一些项目甚至根本不考虑。地区生态资源建设中人才教育和培养很重要，因为人是资源环境建设中起决定性作用、最活跃的因素之一，离开人，就谈不上资源环境建设问题。
综上所述，旅游资源的开发与保护必须在新时期新阶段，从指导思想、技术手段、制度措施等各个方面都摒弃俗套，立足改革创新。走改革创新之路，这才是旅游业可持续发展的最佳选择。