发达国家人口管理办法及对我国的启示，本文主要内容关键词为：发达国家论文,管理办法论文,启示论文,人口论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人口管理是国家行政管理的一项基本制度，其内容涉及到人口的出生死亡、迁移流动、健康、财产、家庭等方方面面情况的登记、变更和管理。在我国，它以政策法规为依托，以户籍制度为其核心和主体，是国家掌握人口行为，实现人口政策的重要手段。改革开放以来，中国出现了大规模的人口迁移流动，这给人口管理办法和原有的户籍制度带来了很大冲击，正是在这种背景下，人口管理问题进一步突现了出来。虽然与我国人口管理办法不同，国外人口管理大多不采用“户籍”的概念，但“户籍”管理是世界各国最根本的社会管理制度，不光中国有此项制度，国外也有。国外“户籍”管理的主要内容是人口信息登记制度，多叫“民事登记”、“人事登记”或“生命登记”，虽然叫法不同，但基本上都与我国“户籍”登记管理相似，“大同小异”。所不同的是，许多发达国家依靠的是市场加法制的手段，比我国单一的“行政审批”手段要有效，甚至更加合理。面对正在进行的新的人口管理办法的思考和户籍制度改革的进行，研究国外人口管理办法，将之作为“他山之石”来反思改革中的问题，不失为一种好办法。
一、发达国家的几种人口管理办法
1、美国的“社会保障号”制度和高度发达的人口信息系统
有人说，在美国这种自由的国度里，压根儿没有“户口”的概念，政府不会插手人口管理，其实这种观点是错误的。纵然自由如美国，也有一套行之有效的人口管理办法。在人口登记管理方面，美国作为发达的资本主义国家，也十分注重，它所实行的是“出生死亡登记大纲”。每个公民自出生起就有属于自己的“社会保障号”（也称社会安全号），他们可以凭借其漫游整个美国。国家实行“户口登记”在美国法律中不能通过，美国法律认为这样侵犯人权，故只进行公民出生、死亡登记。美国的社会保障号制度从1935年罗斯福总统当政时开始实行，起初只是要求成年人拥有一个自己的社会安全号，但上世纪80年代美国政府加强了对常住人口的控制和管理，所有人从出生起就必须注册一个社会安全号。在人口迁移流动管理方面，美国基本遵循了市场规律，仅仅依靠社会保障号和“身份证”对流动人口进行管理和信息的追踪。美国人其实没有一个严格意义上的身份证，但护照、驾照、信用卡常常扮演身份证的角色，平时公民可以据此自由迁移、移民。
社会保障号在美国人口管理上的地位是不可替代的，它几乎是美国政府进行所有人口管理活动的基点，与此相应的信息系统也是高度发达的。存储社会保障号信息的电脑系统在美国已经实现了真正意义上的联网，各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查一个人的个人情况。如果你曾经有不良行为，就可能对你随后的生活有不好的影响；警察局也可以随时调出你的号码，看看你以前有没有犯罪记录。如果你从未偷税，没有犯罪纪录，信誉良好，很多事情办起来都会一路绿灯。总之，使用人口信息网络查询个人信息非常方便。
2、欧洲各国的民事登记制度
在欧洲，人口出生、死亡、迁移等登记被看作重要的人口管理内容，这首先表现为将登记制度法制化：法国、瑞士、比利时将民事登记纳入《民法典》中，均有出生证书、死亡证书和结婚证书的专项规定。瑞典是《人口登记规章》（1967年），波兰有《户籍登记法》（1986年），英国从1858年至今一直沿用《出生、死亡、结婚注册登记法》，并已作多次修订。挪威王国1970年修订《人口登记法》，罗马尼亚1960年颁布《民事证件和民事状况登记》法令，荷兰1936年公布《人口登记皇家法案》。其次，欧洲人口管理以丹麦和瑞典最为有名。丹麦人口登记制度先进也比较严格，是最早实行“人号”管理的国家。登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等。瑞典由于历史传统的原因，是“教会”管“户口”，人口登记也有300多年的历史。 他们在流动人口管理方面实行的是事后迁移制度。再次，在登记内容上，是其他社会制度的基础和依据，关系重大，因此各国都十分重视。像法国、荷兰等国家的出生登记，内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容，登记内容比我们的“户口”登记详细得多。
3、日本的“户籍随人走制度”
亚洲各国的人口管理登记一般就叫“户籍登记”制度，我们的近邻日本也是如此。日本人口除了有一套非常详尽的信息登记制度以外，其户籍制度在管理流动人口和人口迁移方面的作用是比较优越的。日本实行典型的“户籍随人走”的制度，但办理户口登记有一套严格的法律规定。首先国民在搬出之前需要先到当地政府办理“住民票”（住民票是日本最常用的户籍文本，它以每个人的居住地为基础设立，上面标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等，日本人的住民票是完全随住址移动的）迁出证明，注明迁出原因（如上学、就职、结婚等）和计划前往地址；搬入新住址后14天之内到新住地政府办理迁入登记，居住地点的登记非常详细，这样也就变更了原来的户籍材料。日本人口流动虽然自由，但户籍制度很严格，任何人无论走到哪里，其行踪都在政府控制之下。近来，日本又出台了“住民基本情况网络登记制度”，每个居民有一个登录号，行政部门通过登录号就可以在网络上找到每个居民的住址、电话、年龄等基本情况。这种制度便于人口流动，人们无论走到哪里，都有自己的合法身份，都可以落地生根。注重居民身份管理不仅保证了日本人口流动的有序进行，不会发生失控现象，而且加强了日本行政当局与居民的协调，增强了居民的归属意识，使他们在享受当地各种优惠政策的同时，也注意遵守当地的行政措施和法令。此外，注重居民身份管理是日本社会治安良好的一个重要原因，因为有严格的户籍登录制度做后盾，一旦发生案件，很容易找到线索。[1]
二、我国人口管理现状及与国外管理办法之比较
每个国家的人口管理办法都是与其国情相适应的，制度必须与社会基本状况相符，不能完全照搬照抄。我国人口管理也主要有人口登记管理、人口迁移流动管理等方面，通过所掌握的人口信息对人口的数量、规模、流动、就业、社会保障等问题进行总策划和宏观上的安排，并通过政策规范人口行为、调控人口问题，以期达到人口与社会的协调发展。但在人口管理制度共通的问题上，我国与发达国家相比还存在较大缺陷，有待改进，主要体现为：
1、在人口登记方面
我国的人口登记内容和国外大体相同，都是对“生命事件”[2] 相关内容的注册记录，即人口的出生日期、姓名、性别、家庭情况、住所住址、文化程度等内容。区别有二，一是登记项目的繁简度不同。如前文所述，国外的某些登记项目比我国要详细得多，如新生儿的父母情况，许多国家除了记录父母的基本信息（姓名、年龄等），更要记录其简历（工作经历、经济状况、健康详情、纳税明细情况等）。另外，西方一些国家在进行生命登记的同时还颁发“证书”[2]，为确认其效。这种详细的登记办法不仅便于国家对人口整体情况的了解，更重要的是能够保护公民的合法权益，公民可以将这些信息用以证明与身份有关的事宜。二是登记方式上有差距。我国现阶段的户籍登记主要由公安机关的户证部门完成，登记信息进入网络，有一部分人口基本信息已经实现了全国联网，但还不具备像美国、日本等国家那样高度发达和完备的人口信息网络系统，很大程度上更详细的个人信息并未实现全国联网。这给查询人口信息带来了不便，管理的效率也大打折扣。
2、在流动人口管理方面
毫不夸张地说，我国在流动人口管理问题上的处理与国外相比问题最大、管理办法比较落后，这非常不适应我国的社会发展。城乡“二元”结构矛盾突出的现状在无数学者的笔下已然有了论述，此不必多言。中国的户籍制度除了担负基本的登记功能，提供比较准确的人口数据外，还有一个重要的功能，那就是通过户籍管理来达到限制人口的迁徙的目的，这是中国的户籍制度所独有的。国外一般实行“事后迁移制度”，即人口先进行迁移活动，后向有关部门登记申报，即使是事前要办理证明的日本，也没有限制迁移的条件，而且公民的迁移权切实得到了保护，不存在歧视；相反，我国实行的是事前迁移政策，居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证予以迁移，流动人口的权益（尤其是农民工）保护上有相当的不公平。这非常不利于人才流动和国家宏观人力资源的配置，对经济发展有极大的损伤。
3、在管理体制方面
管理体制，是指国家如何设置人口管理机关以管理各类人口事宜。在我国，人口管理部门是分散的，存在不同程度的部门分割、交叉重叠现象。比如出生、死亡、城乡流动人口统计调查由公安部门进行，死亡原因和婴儿死亡统计等由卫生部门统计，老年人口、残疾人口等情况由民政机关负责，人口普查又是国务院领导统计局进行的，以及有关部门从不同侧面建立的人口信息网络等方面，如此的政出多门，容易造成力量分散，人力、物力、财力上的浪费等各种弊端有待克服。事实上，类似现象国外也存在，分别由国家的内务、司法、统计、卫生等部门分散管理，也有集中由国家直属人口登记管理局管理的，如阿根廷。从实践情况看，并非都集中于一个人口管理机关进行管理，这样也不利于信息的使用，但是应该在体制设计上尽量避免加大工作量，重复劳动。
三、借鉴发达国家经验，建立科学的人口管理体系
1、建立人口信息系统、完善人口信息网络
有学者提出建立完备的人口信息系统[3]，笔者认为， 从当今世界发达国家人口管理办法的经验来看，在人口管理方面运用信息系统是完全可行的。人口管理信息系统主要依赖狭义的信息系统（注：蒋正华，张羚广.人口信息系统的建设与发展研究[J].《中国人口科学》，2003,（5）。作者提出，“广义的人口信息系统包括各个领域与人有关信息的整体。狭义的人口信息系统则指信息主体集中于个人及人群的系统。如公民登记、劳动就业、文化教育、人口普查、计划生育、户籍登记、社会保障、人口健康、犯罪记录等等”。），由相关部门统一制作、维护和管理；再进一步建成全国信息系统网络。可以建立两套信息系统，一是宏观人口信息系统，如人口总数、各种社会活动的人口数量等情况；另一套是微观的个人信息系统，包括与个人生命和经济活动有关的各种信息，可以用两套系统查询各种人口信息，比如政府可以查询一个地区的各种类别的人口数量以便制定相关政策和计划，医院可以查询病人的既往病史，司法机关可以查询嫌疑人的犯罪前科，用人单位可以查询人才的学历、工作经验、获奖情况等。这样既可以避免重要信息流失，又便于管理。
2、以“居住地人口管理”模式取代“户籍属地管理”模式[5]
在流动人口管理的问题上，学者们已经进行过许多有益探讨，归结在流动人口管理理论上，核心都指向一点，就是以“居住地人口管理”模式取代“户籍属地管理”模式。其关键是不再将户籍人口和流动人口置于两个不同的管理体系，构建外来流动人口和本地居民的统一管理的行政管理体系，以本地所有居民为服务对象，逐步取消城乡二元体制下的人口管理办法，彻底改变原来带有歧视性的人口管理办法。此外，目前全国各地都进行了流动人口管理办法改革，取缔人口迁移屏障的工作颇有成效，前文提到的“事后迁移制度”是这方面工作的有益借鉴。尽管如此，这种户籍改革属于城市化的重要内容，城乡行政工作结合是一个多方面配合的系统工程，不可能一蹴而就；而且，就农村劳动力的城市移民问题来讲，户籍制度只是限制其进城的制度障碍，真正根源在于工业化乏力和教育文化水平低下[5]，因此，要从根本上解决农村和城市在人口管理上的差异不光要求重新设置户籍制度，更重要的还是有赖于经济水平的提高。
3、整体规划人口管理体制，科学设置管理机构
前文提到我国的人口管理体制存在交叉重复设置机构的情况，从现状看，势必对人口管理体制作整体上的规划。有学者认为，有必要成立统一的人口管理部门，统筹全国的人口管理和户籍管理工作，这样可以加强人口统计，统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动。阿根廷就是采用这种集中式的管理办法，对于精简机构，统一部署效果显著。笔者认为，制度设计必须符合一国的具体情况，目前将我国人口管理体制改革成这种形式还不具备条件，因为我国人口基数大，情况复杂，各行各业需要的人口信息不尽相同，让一个部门统一制作管理不太现实，操作起来也不易行。但是设立专门机关从宏观上对全局进行把握，清晰划分每个部门管辖的范围却是可能的，例如，将统计部门管理的人口数量信息的范围和公安机关管理的人口户籍信息范围按照其工作需要区分开来，不仅符合我国国情，也不需要大动干戈地重新设置新的管理体制。