小城镇建设与经济社会的可持续发展，本文主要内容关键词为：经济社会论文,可持续发展论文,小城镇建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.3文献标识码：A文章编号：1002-0209(2001)01-0117-06
自改革开放以来，我国曾出现了一轮以农村工业化为主要支撑、以小城镇建设为载体的城镇化热潮。城镇化就是原来的乡村居民向中心城镇转移，形成一个一个的建制镇，在镇上生活的居民基本不再从事农业生产活动。农村城镇化是世界各国城市化起步阶段的共同选择，它具有普遍性、一般性和历史性。现在，我国进入一个新的历史时期，我们将继续坚定不移地推进城市化进程，但同时也有必要对我国的城镇化道路进行理论检讨，用可持续发展观来看待我国的城镇化道路，也用可持续发展观来设计我国未来城市化发展之路。
一、城镇化的特殊历史背景
在中国，农村走上城镇化道路具有其特殊的历史背景。
城镇化热潮起始于改革开放之后。由于农村实行联产承包经营责任制，农业劳动生产率大幅度提高，从而释放出了大量的剩余劳动力；按照城市化发展的一般规律，农村的推力和城市的拉力，使从农业中走出来的劳动力就可能流向城市，城市的工业化可以吸纳大量的农村剩余劳动力，结果是人口的聚集和城市的扩张。但在中国，由于城乡分割的户籍管理制度，使得从土地中走出来的农民不得流入城市进行生活；不仅如此，即使劳动力在不同的地方进行流动也受到种种羁绊和限制。在这种情况下，这些农业剩余劳动力只能在很小的范围内进行流动，即“离土”但不得“离乡”。
与此同时，改革初期城市的经济结构是国有经济一统天下。由于实行计划经济体制，户籍制度、粮食供给制度、住宅制度、教育制度、副食品及燃料供给制度、就业制度、兵役制度、婚姻制度等在城市和乡村之间构筑了一道牢不可破的壁垒，所以，即使流入城市，这些农民也不可能落脚和生存。从政策上看，自建国以来，我国一直控制着城市人口的增长，实行发展工业但不建城市、工业布局分散化的“反城市化”政策。
为此，从农业中走出来的农民开始创办乡镇企业。乡镇企业的产生并获得发展主要基于两个条件：其一是我国经济长期处于短缺状态，使产品即使粗糙也具有广阔的市场；其二是自20世纪60年代以来萌发的以规模较小、资源消耗较少的电子工业为主体的新技术革命，更有利于乡村工业的进入，从而为乡镇企业的兴起提供了极好的机遇。在乡镇企业集中的地方，人口也开始聚集，在客观上为城镇的兴起提供了条件。
这样，农村劳动生产率的提高与城乡分割的户籍制度以及城市中的计划经济制度，使我国在初始阶段就偏离了城市化的正常进程，从而使我国的“城市”在客观上分成了两个部分，即计划经济色彩浓厚的城市和市场化程度较高的城镇。
从主观上看，对于城镇化道路，政府的认识在初始阶段也是不明确的，由于在整个指导思想上是计划经济，而且城市经济体制改革还未全面推开，从当时的实际情况看，大量的农业剩余劳动力，如果涌入城市确实会产生许多不良后果和负面效应。为此，政府在政策上也鼓励农民就地安排就业。邓小平在谈及乡镇企业时曾经说过，乡镇企业异军突起是我们意外的收获[1](P238)。据此，我们也可以推断出走城镇化道路至少在初始阶段并不是有预谋和有意识的，也是一种意料之外的“收获”。
说城镇化是“意料之外”的，并不是要贬低城镇化的作用。事实上，由乡镇企业发展所带动的城镇化，在我国的经济发展中起过也正在起着不容忽视的作用：它使祖祖辈辈生活在农村的农民在许多方面改变了他们的生活方式，在一定程度上也享受到了现代城市文明；它促进了商品交换和市场关系的发展，促使农村的手工业和物物交换逐渐趋于消亡，从而构筑了一个由货币偿付形式所构成的世界，促进了农村经济关系的商品货币化；它提高了我国农村社会的流动性，劳动力在村镇之间在供求规律的调节下进行流动，从而有利于人力资源的优化配置和农村经济的发展；它在客观上也避免了像西方国家原始积累时期那样由于人口的盲目流动所造成的社会动荡。
二、城镇化与可持续发展的冲突
然而，小城镇的发展却与经济社会的可持续发展之间存在着冲突。可持续发展，按照世界环境和发展委员会在《我们共同的未来》中的表述，就是“既满足当代人的需要，又对后代人满足其需要的能力不构成危害的发展”。具体来说，就是谋求经济、社会与自然环境的协调发展，维持新的平衡，控制出现的环境恶化和环境污染。小城镇的发展所带来的问题主要表现在：
首先，由于城镇化与乡镇企业是共生的，所以，在小城镇这个乡镇企业集中的地方造成了环境污染，如我国长江三角洲地区目前年燃煤8000万吨，燃烧产生的SO[,2]大量进入大气，酸雨频率达30%-40%；近20年来，太湖部分水域的水质每隔10年降低一类。[2](P77、76)人们曾经哀叹发展中国家发展乡村工业是“20世纪干18世纪的事”[3](P231)。乡镇企业的污染使我国的环境问题由城市向农村扩散，形成当今最难治理的大范围、区域性的污染。的确，在中国小城镇密集的地区，正在沿着如右图“倒U型环境库兹涅茨曲线”所描绘的、也是我国一再声称避免重走西方发达国家“先污染，后治理”的老路走下去。设P为环境污染，R为人均收入，则“倒U型环境库兹涅茨曲线”表示，在经济发展水平较低时，环境污染的水平也较低；在经济起飞、制造业大发展时期，资源的耗费超过了资源的再生，环境趋于恶化；在经济发展的更高阶段，经济结构改变，污染产业停止生产或者被转移、被控制，经济发展所带来的收入用来治理环境和污染，同时，人们的环境意识也得到加强，因此环境状况开始改善。我国许多乡镇企业集中的小城镇现在就处于曲线的第二阶段，即高人均收入伴随着高污染。
其次，城镇化导致的小城镇发展，不利于节约土地。按照生产要素替代规律，当某一种生产要素价格较高时，就会诱致生产者减少使用该种生产要素，运用更加便宜的生产要素进行替代。因为生产要素价格构成生产者的成本，成本太高就会降低其竞争能力。所以，在大城市，因土地价格高昂遏制着土地使用量。相反，在小城镇，土地价格相对较低，生产者在许多情况下就可以肆无忌惮地使用土地，尤其是在我国这种土地管理制度存在很多问题的情况下就更是如此。实际资料也支持了这个论点。据一项抽样调查表明，中国10万人口规模以下的小城市和建制镇人均用地117.83m[2]，而200万人口以上的特大城市人均占地52.21m[2]，不及前者的一半。[4](P160～161)而耕地对于我国具有非常重要的意义。由于人口基数庞大，增长的势头不减，对耕地的需求与日俱增，加之工业化、城镇化加速了对于土地的占用，使人均耕地面积日趋减少，人地矛盾日益尖锐。据调查，目前全国2300多个县中，已有666个县区人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线水平，其中463个县不足0.5亩。[5](P169)
再次，城镇化所引起的小城镇的发展，不能产生城市的聚集效应和规模经济效益。在小城镇密集的苏南地区，人们曾形象地描述：“走了一城又一城，城城都像村；走了一村又一村，村村都像城”。人口不能聚集，便不能产生更多的就业机会。因为很多就业，特别是服务行业的就业都是与人口的聚集密切相关的，如果没有人口聚集，许多事情仍局限于家庭来做的话，是永远不会实现社会化的。北京、上海、广州和深圳等特大城市对外来人口的巨大吸纳能力就充分地说明了这一点。此外，大城市、特大城市在国民经济发展中起着骨干作用。它们除了有比中小城市高得多的经济效益以外，大城市的高度发展，既能增强综合国力、提升我国产业国际竞争力，也能够从根本上提高我国城市化水平及其质量。
最后，小城镇的发展，导致了许多公共设施的低层次重复建设。许多公共设施具有自然垄断的性质，一起生产各种不同产出比分别地生产它们所花费的成本更低，成本函数具有严格次可加性(Strictly subadditive)的特征，即如果对于任何n个产出q[,1]，q[,2]，…，q[,n]，则有
这种情况如城市供电系统、供水系统、排污系统、通讯系统等。城市的规模越大，该种产品的平均成本就越低。但是，由于城镇的规模小，这些具有自然垄断性质的公共设施的建设成本居高不下，远远没有达到规模经济效益。如整个苏州市由多个县级市组成，从而有多个公共系统，即存在重复建设的问题。同时，由于苏州市的总人口仅576万人，所以各个公共系统的建设规模都相对较小，不能取得规模经济效益。不仅如此，许多小城镇公共设施简陋，根本无法满足城镇居民生活的基本要求，如我国城市（含城镇）获得安全饮用水的人口占城市总人口的87%，即仍然有13%的人口不能获得安全饮用水[5](P9)。
此外，城镇化所引起的小城镇的发展，不能适应知识经济时代的挑战。知识经济是一个经济学概念，也是一个产业概念。知识是一种资源，也是一种生产要素。在知识产业中，除了人们所认识的生物、计算机、信息、新材料、航空航天等高新技术以外，软件、咨询、设计、教育、卫生保健、文化传媒等知识服务业等也在悄然兴起，而且在整个产业体系中所占的地位和所起的作用越来越大，最终形成适应知识经济要求的产业群。而小城镇的发展，根本无法适应知识经济的这种要求。更重要的是，发展小城镇并没有从根本上使中国农村由村镇社会向城市社会转型，仍然存在着大城市与小城镇之间的分割。小城镇与大城市之间人口的流动还受着许多制约，传统的户籍制度仍然起着作用，从而限制了劳动力流动，它成了人力资源合理配置的主要约束。同时，城市居民的社会保障制度还未延伸到小城镇，医疗制度、劳动就业制度、教育制度还没有完全确立。显然，在城镇化的问题上，行政控制和计划经济的思维仍然占有重要的位置。
由此看来，仅仅依靠大量“乡改镇”造成小城镇数量扩张，不仅无法实现中国城市化发展的长期目标，而且这种分散的发展模式甚至可能导致对我国资源——环境生态系统的巨大浪费与破坏。
三、积极推进中国城市化进程，实现经济社会的可持续发展
城镇化道路是中国这样一个人口大国，在计划经济和计划经济解体的过程中走出来的，也就是说，它产生于中国社会的转型时期，它常被认为具有中国特色。但是，正如中国所走的是具有中国特色社会主义道路但目标是最终建成社会主义一样，在城市化的道路上中国走了城镇化的特殊道路，但决不是说，中国可以偏离城市化的正常进程，也不是说中国社会结构发展可以摆脱人类社会发展一般规律的支配。
事实上，城镇化是特殊历史阶段的产物，它是我国城市化历史进程中的一种过渡模式，或者说，城镇化是我国城市化的起始阶段。现在，我国已经明确经济改革的目标是建立市场经济体制，按照《中共中央关于“九五”计划和2010年远景规划》所预想的，从现在算起，大约再过10年左右甚至更长一些时间，我国就可以建立起社会主义市场经济体制，因此，我们就应该在发展市场经济关系、建立市场经济体制的同时，回复到城市化的正常进程中来，实现经济社会的可持续发展。
为此，必须对于我国的城镇化战略进行适当的调整。一方面，积极发展大城市，充分利用大城市的规模经济效益和聚集效应，提高原来居住在城镇中的人口的生活质量，使他们也享受大城市中的良好的医疗、文化教育和各种社会保障，一句话，真正享受大城市的现代文明；另一方面，要积极调整乡镇企业的产业布局，产业结构的调整要与乡镇企业的迁移、集中布局结合起来，实现各个地区工业的聚集效应和对地区环境体系的保护。只有这样，才能加速推进我国的城市化进程，同时，在农业中还可以推动农业的规模经营和农业的产业化。
人的思想认识是不断升华的，它决不会停留在一个水平上。与农村工业发展相对应的中国特殊的城镇化道路是基于当时具体历史条件和思想认识的现实选择，现在，当我们明确认识到了城市化的种种优势以及城镇化所造成小城镇的种种弊端以后，就应该适时地对城镇化战略进行调整。在18世纪末19世纪初的英国，许多厂商的信笺下加盖了“蒸汽企业”的字样，甚至还印上烟囱在滚滚冒烟的厂房印记，这是工业化时代开始时一种享有盛誉的标志。[6](P30)现在，再也不会出现这种情形了，因为这种工业社会的思维已经被新的对生命和自然负责的可持续发展思想所代替。对于城镇化及其与之相伴生的乡镇企业的认识也应该是这样，当我们盛赞城镇化和乡镇企业的卓著功勋时，也必须明确我们将要走的是能够促进经济社会可持续发展的城市化道路。
现在，中国的经济发展又进入了一个特殊的时期。这个时期的特殊性就在于，随着短缺经济时代的结束，中国的经济结构进入了一次大规模的调整时期，经济发展过程中所累计下的问题都有待于在这次大调整中加以解决。从更广泛的意义上来讲，经济结构的大调整，也是中国回复到城市化正常进程中来的难得的契机。
在这次大调整中，应该鼓励大城市人口的扩张，以利于城市功能的提升。大城市的发展和功能提升，才是一个国家经济实力的重要标志。在发展大城市时，应该摈弃“大城市扩大会占用更多土地”的错误观念，在大城市改造的过程中，把城市的居民区、办公设施、写字楼等延伸到郊区，把郊区纳入到城市建设中来。同时，也可以增加城市绿地，改善城市交通，最终提高城市居民的生活质量。
同时，在这次大调整中，要使中小城市在数量上扩张。按照城市化演进的一般规律，城市化的过程一般是从农村居民点到镇、小城市、中等城市，最后再到大城市的顺序进行的。在城镇化下，我国目前形成了大约有19000个建制镇，已经有了相当的基础，应该在此基础上发展中小城市。根据我国的特殊情况，在经济结构调整的过程中，使原来的乡镇企业适当集中于所发展中小城市的工业园区里，使它们能够充分享受到因聚集而带来的经济效益；在农村，则通过农业产业结构的调整来促进农业资源的集约化和农产品专业化生产与经营，从而使更多的农业剩余劳动力集中于中小城市。当然，从城镇发展到中小城市，还必须是“政府推动型”的，因为还需要通过政府来建立起社会保障体系，构筑一道“社会安全网”。
四、结论
由乡镇企业发展而带动的中国城镇化热潮是特殊历史的产物，它在中国经济发展中曾经而且也正在起着非常重要的作用。但是，城镇化却与经济社会的可持续发展之间存在冲突：其一是伴随着乡镇企业发展而来的城镇化造成了严重的环境污染；其二是城镇化的发展浪费了公共资源；其三是城镇化造成了宝贵的土地资源的浪费。
既然城镇化是特殊历史条件下的产物，而且它与可持续发展之间存在冲突，存在许多弊端，我们就应该回复到城市化建设的正常进程中来，明确我国下一步的发展是城市化而不应该再隐晦曲折地用城镇化来表示。针对我国各个地区实际情况的不同，即在北方地区可以适当发展中小城市，而在南方尤其是长江三角洲和珠江三角洲地区等人口密度大的地区发展大城市。
在从城镇化向城市化的战略转移时，应该把产业结构的调整放在重要的位置上。一方面使原来的乡镇企业适当集中于所发展城市的工业园区里，使它们能够充分享受到因聚集而带来的经济效益；另一方面则需要用先进的技术对原有企业的改造与升级，大力发展少污染、无公害的产业。只有这样，才能在发展中解决由于城镇化和乡镇企业发展所积累下的各种问题，也才能最终实现经济社会的可持续发展。
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