推进户籍制度改革面临的深层次问题，本文主要内容关键词为：深层次论文,户籍论文,制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.3969/j.issn.1007-4074.2013.06.007
2008年10月召开的中共十七届三中全会的《决定》明确提出：到2020年，基本建立完善的社会主义市场经济体制；基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。2012年11月8日，胡锦涛同志在十八大报告中又指出，加快改革户籍制度，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，有序推进农业转移人口市民化。当前，我国的城乡二元结构不仅表现在城市与乡村之间的差距上，而且表现在城市内部农民工与市民的差距上。农民工与市民的差距是城乡二元结构在城市的缩影。也就是说，不仅在城乡之间存在二元结构，在城市内部也存在二元结构。这种二元结构的背后，实际上是城乡分割的户籍制度。这两种不同的户籍，承担不同的义务，享受不同的权利，获得不同的待遇。这些问题如果处理不好，就会妨碍工业化、城镇化的健康发展，妨碍经济发展方式转变，甚至有可能落入“中等收入陷阱”。日本、韩国和我国的台湾省之所以能够顺利地从中等收入迈向高收入，很重要的一个原因就在于它们注意理顺城乡关系，最大限度地缩小城乡差别；而拉丁美洲和东南亚的一些国家(如菲律宾、马来西亚和泰国)之所以沦为“中等收入陷阱”，很重要的一个原因就是其发展是建立在城乡差别扩大的基础上。上述正反两方面的经验教训是值得引起我们高度重视的。客观上要求我们必须把深化户籍制度改革摆在更加突出的位置。
一、户籍制度改革与基本公共服务均等化
2001年以来，国务院有关户籍制度改革的文件多次提出地级市以下市区逐步放开户籍制度，但却迟迟落实不下去。虽然有许多地方也作了一些改革，但更多地停留在取消形式上的户籍歧视，即仅仅在户籍登记上体现城乡统一，而依托在户籍身份上所衍生的一系列差别待遇，其改革进展甚为缓慢。我们认为，深化户籍制度改革的关键在于赋权、增利，即通过一系列社会经济制度改革，赋予农民工与市民同等的权利，分享同等利益，获得同样国民待遇，最终改变城乡居民的身份差别。户籍制度改革之所以特别敏感，就在于它是直接与就业、住房、医疗、教育、养老以及其他社会福利保障相挂钩的。据初步测算，要把一个农民工转变为市民，全国平均每人政府需投入13万元。
应当认识到，城乡户籍的差别集中表现在其背后所包含的公共产品或公共服务、公共福利的差别。这些差别可以具体化为就业、教育、医疗、住房、养老等等。而户籍制度改革的目标，是有序推进农业转移人口市民化。但是，要有序推进农业转移人口的市民化，就必须实现基本公共服务均等化。基本公共服务均等化的进程决定着户籍制度改革的进程。如果不顾基本公共服务均等化的进程，作出放开落户限制或放宽落户条件来推进户籍制度改革，是不切定实际的制度安排。国家发改委负责人最近曾就如何统筹推进户籍制度改革做了如下规划：全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。这个规划方案的指导思想是：只要放开或放宽落户限制或条件，户籍制度改革就会向前推进。但实践并非如此简单，当放开小城市、小城镇和中等城市的落户限制，农民落户城镇所面临的就业、居住、医疗、教育、养老以及其他社会福利和基础设施是否相应跟上，是值得人们认真思考的。如果不具备这些条件，虽然农业转移人口在这些城镇落户了，充其量是在这些城镇造就二等公民。就像拉美国家一样，尽管城市化率达到78%，还长期深陷“中等收入陷阱”。当前户籍制度改革面临的问题是农民愈想落户的城市，愈难落户；农民愈不想落户的城市，愈容易落户。如大城市和特大城市不仅就业机会多，而且公共福利质量高，深受农民的喜爱。但是，大城市和特大城市的落户门槛很高，限制很严，农民进城的成本高。这和我国公共资源的配置政策有很大的关系。即现行我国公共资源的配置是按行政级别来确定的，行政级别越高，公共资源户均配置越多。这是农民之所以向往大城市和特大城市的重要原因。如果不从根本上改变这种不合理的公共资源配置原则，从以往按行政级别配置改变为按人口规模配置，就很难顺利推进农业转移人口市民化，特别是很难吸引农民到小城市和小城镇落户。
我们认为，城乡户籍制度背后所包含的身份差别是客观存在的。不是你想取消就能取消，不是你想放宽就能放宽。要逐步取消落户限制或放宽落户条件就必须积极创造条件缩小城乡户籍背后的公共福利差别，朝着基本公共服务均等化的方向演变。一旦实现基本公共服务均等化，城乡户籍差别就自然而然消失了，户籍管制也就成为多余。就像我国计划经济时代所实行的粮票制度。当时实行按粮票计划供应城镇居民粮食的政策，是为了保证城镇居民购买到计划供应的价格便宜的粮食。但随着粮食供求关系的变化，即由供不应求到供求平衡，用粮票购买的计划供应的粮食价格和从市场上购买的非计划供应的粮食价格趋于一致，粮票就自然而然地消亡了。所以，上世纪90年代初，人们都说是政府取消粮票，这种说法不科学；应当说粮票的功能自动消亡了。水到渠成，瓜熟蒂落。如果用粮票供应的粮食的价格，还显著低于直接从市场上购买粮食的价格，粮票的功能就不会自动消亡，在这种情况下，人为取消粮票就会引起城镇居民的强烈不满。
2013年年底以前，中央关于全国城镇化规划即将出台，城乡户籍制度改革是其中的重要内容。那么，如何把城乡户籍制度改革逐步向前推进呢？我们认为，户籍制度改革是一项复杂的系统工程，决定着其改革不可能一步到位，必须分阶段逐步推进。大体的思路应当是从形式上的平等逐步走向实际上的平等。根据这一指导思想，第一步是将农业户口与非农业户口统一登记为居民户口，消除形式上的户籍歧视，让农业转移人口看到希望，树立信心；第二步是在登记为居民户口的基础上，公安部门将在居民户口底册上对农业户口加注相关标识，社保、劳动就业、国土、医疗卫生、教育等职能部门也要相应加注标识，说明转变为居民户口的原农业户口与原非农业户口还存在着实质上的身份差别和政策差别，各职能部门还应根据需要与可能积极推进各项配套改革，逐步向着权利公平、机会公平、待遇公平的目标前进；第三步，当基本公共服务覆盖常住的农业转移人口，即可取消原农业与非农业户口的标识，真正实现户籍制度一体化，真正实现农民工转变为市民。最终达到新型城镇化所要解决的核心问题，即“人的城镇化”。
户籍制度改革从第二步到第三步要经历多长时间？取决于城乡户籍背后所蕴含的社会福利差别。一般来说，大城市以及特大城市的差别比中小城市以及小城镇的差别要大得多。因此，中小城市和小城镇的改革步伐可以快一些或先走一步，县以下的小城镇甚至可以放开户籍管制。大城市以及特大城市农民工集聚规模大，原农业户口与非农业户口的社会福利差别较为悬殊，所需要的时间就要长一些。对于这类大城市可以采取积分法，根据积分的多少，分期分批逐步解决。不可能像小城镇那样，一步到位。对于这类城市，改革的力度取决于发展的程度。在经济发展水平和公共财政收入没有较大提高的情况下，企图把基本公共服务覆盖常住农业转移人口会影响原城市居民的社会福利待遇，或者说降低原城市居民的社会福利待遇。像厦门这座大城市，根据第六次人口普查，户籍人口与非户籍人口接近1∶1，在财力没有大幅度增加的情况下，要把基本公共服务覆盖全部常住农业转移人口，意味着原城市居民的社会福利要下降50%左右。从这个意义上说，户籍制度改革的力度取决于该城市经济发展的程度，财力增强的程度。必须量力而行。
二、户籍制度改革与土地制度改革
新型城镇化不仅仅是发展的问题，更重要的是改革问题。中央即将出台的城镇化规划把改革的重点放在户籍制度改革与土地制度改革是值得引起我们深思的。从户籍制度演变的历史进程看，农民始终是这一制度的最主要的控制对象。在户籍制度管理中，农民往往被等同于土地附属品，成为被征收的对象。户籍制度通过按土地、地域来登记家户和人口，以达到“编户齐民”，限制人口随意迁徙、流动、改行，以确保土地利用率。所以历代户籍制度的真正目的并不在于把人口登记在版籍上，而是在于把农民束缚在土地上加以控制，提供赋税。由于户籍制度的初衷是为了限制农民的活动范围，不允许农民随意离开土地改行从事其他经营活动，使得他们的身份世世代代难以改变。整个社会因此处于僵滞化状态。
至今为止的我国城镇化模式，是把“地”的城镇化和“人”的城镇化分割开来，导致土地城镇化的速度明显超越于人的城镇化。土地资源的大量被占有以及低效利用和大量农业转移人口无法融入城市是“人地分割”的城镇化模式的必然结果。与国外许多国家的城镇化模式不同，我国的城镇化完全是政府主导型的，在工业化、城镇化过程中，政府在利益分配格局中扮演着决策者的作用。现行的土地制度造成地方政府垄断土地一级市场，使其一方面能够低价从农民那里获得所需要的土地，另一方面再高价转让给房地产开发商，其差额部分主要用于城市基础设施建设、工业园区开发和招商引资成本等等。由于土地城镇化能给地方政府带来巨额的级差地租，为经济建设型政府提供足够的财力保障，而人的城镇化则需要地方政府付出巨额的公共服务成本，增加财政支出的压力，这就必然导致土地城镇化速度明显超越于人的城镇化速度。城乡二元土地制度不破除，土地城镇化速度快于人的城镇化速度便是不可避免的。
我国城镇化发展到今天，已经到了这样一个阶段，即不解决人的城镇化问题，城建化就很难持续向前推进了。因为城镇化的过程是农业人口转化为城镇人口的过程。而农业人口之所以会向城镇转移，在于城镇可以为他们提供农村所不可能提供的生存条件和发展条件，是农村推力与城镇拉力共同作用的结果。2002年以后，我国的城乡政策逐步转向，统筹城乡发展、工业反哺农业、城市支持农村的力度逐步加大，城乡差别向着逐步缩小的方向转化，农村的推力随之逐渐减弱。况且，目前我国农村剩余劳动力的数量只有1亿人左右，而从年龄结构上看，以中年以上的妇女为主，真正有可能外出务工的剩余劳动力只有3 000万人左右。我国农村剩余劳动力已经从以前的全面过剩进入总量过剩、结构短缺的阶段，劳动力无限供给的时代已经结束。与此同时，随着市场取向改革的逐步深化，城市传统的供给制性质的福利制度也随之发生变化。以往适应于老市民的公费医疗、福利分房、养老保险等，已经不再延续给当今的农业转移人口。在大中城市中要把基本公共服务覆盖至包括农民工在内的所有常住人口还有很长的一段路要走。农业转移人口虽然实现了地域转换和职业转换，却还没有实现身份转换，还不可能融入城市。我国已经进入城镇化拉动城乡一体化的新阶段。通过人的城镇化拉动城乡一体化，成为城镇化转型发展的重要任务。
那么，该如何应对这种情况呢？应当这样看，进入城市就业的2.6亿农民工是不可能全部在城市安居乐业的，他们中的一部分人终究要回到农村。这就要求切实维护他们在农村的土地承包权、宅基地使用权和房产权。根据中央安排的时间表，在今后5年内，要完成上述“三权”的确权颁证工作，让农民清楚自己的合法权益，防止以农村集体所有的名义非法强行征用农民的承包地、宅基地以及房产，让返乡的农民安安稳稳地过日子。与此同时，对于那部分想最终融入城市的农民工，也要维护好他们在农村的土地承包权、宅基地权以及房产权，并建立相应的流转市场。通过上述“三权”的有偿流转，为农民工在城镇安居乐业积累启动资本。当前我国农民工市民化面临的一个突出矛盾是对农民工最有吸引力的城市，或者说农民工集聚规模大的城市，例如厦门，往往是农民工市民化成本很高的城市。解决农民工市民化的成本问题，需要政府加大公共财政投入，但也要进城农民工承担相当部分。而通过上述“三权”的有偿流转，则是农民积累市民化启动资本不可缺少的一环。从这个意义上说，户籍制度改革是和土地流转联系在一起的，或者说户籍制度改革与土地使用权制度改革是相辅相成的。
户籍制度改革的目标是取消城乡二元户籍制，将不再划分农业户口与非农业户口，统一为居民户口，即实现全国城乡户籍一元化。农民与市民的差别只有职业差别，没有身份差别，农民工被市民所代替；与其相联系，土地的身份差别也就应当随之取消。当前土地的身份差别表现在属于农民集体所有的土地在工业化、城镇化过程中不能直接进入市场，必须由政府低价收购(或低价征用)，转化为国家所有，才能进入市场交换。不仅农民的承包地不能进入市场，农民的宅基地和房屋也不能进入市场。农民没有土地证(包括承包地和宅基地)，也没有房产证。市场经济从某种意义上说是一种产权经济。因为市场经济运行机制的基本条件一是产权界定清晰；二是产权有效转让；三是产权法律保护。所以市场经济的形成过程其实就是一个产权制度建立完善的过程。一旦产权不清晰，市场交换就不可能发生，只能用行政手段配置资源。当前我国农村正在进行的确权颁证工作，就是为了明晰农民土地(包括承包地和宅基地)和房屋的产权，为进入市场交易做好准备，取消农村土地和城市土地的身份差别。为此，必须建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度。土地承包权、宅基地使用权是农民最重要的财产权利，是农民分享工业化、城镇化、现代化成果的最重要资本，必须依法严格保护。依法征收农民土地，应给予农民公平补偿，让农民合理分享土地增值收益。要改革和完善农村宅基地制度，保障农民对宅基地的使用权、支配权和剩余索取权。只有这样，农村城镇化、农民市民化，才会成为一个自然历史过程。
三、户籍制度改革与政府职能转变
既然户籍制度的实质是城乡基本公共服务的差别，因而要实现基本公共服务均等化，就必须通过深化行政体制改革，建设公共服务型政府，确立政府在公共服务供给中的主体地位和主导作用。服务型政府的主要目标是为公民提供服务，实现由传统的管制向服务的转变。各级地方政府只有通过行政管理体制改革，摆脱传统的全能型集权管理模式，减少政府对微观经济运行的干预，把立足点转到全面履行宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务上来，特别是加强社会管理和公共服务，方能建设适应完善社会主义市场经济要求的公共服务型政府。从我国的实际情况出发，以基本公共服务均等化为导向，完善公共财政制度建设，需要按照实现从经济建设型政府向公共服务型政府的要求，着力调整和优化财政支出结构，将新增财力主要用于公共服务领域，加大对重点民生项目和重大民生工程的经费保障力度，落实各级政府辖区财政责任，完善财政转移支付，实现财政能力均等化。应当这样看，即最近几年来，在科学发展观的指导下，厦门各级政府的财政支出更加注重社会发展和民生改善，财政支出用于改善民生的比重达到六至七成。但是从总体上说，还没有完全实现从经济建设为主的财政体系到以公共服务为主的财政体系的转变。当前仍有大量财政资金滞留或继续投向经济建设领域，这就不利于缩小城乡之间公共服务的差别。由于政府职能转变和公共财政体系建设滞后，导致农村公共服务滞后于城市。
加强公共性职能是建设公共服务型政府的首要条件。所谓公共性职能指的是政府为包括农民在内的全体社会成员提供公共产品或公共服务的职能。政府公共职能缺失是造成城乡公共服务不均衡的重要原因。政府的公共性主要体现在公平、公正地面对广大社会成员，即无论是城市居民或者是农村居民，在配置公共资源方面都要公平公正，在提供机会方面都要公平公正，在分享成果方面都要公平公正。归根到底，在制度建设方面都要公平公正。我国过去长期实行的城乡分割的二元体制，以及与其相联系的优先发展城市的方针政策，形成了城乡不均衡的利益分配格局，以及城乡有别的公共产品和公共服务供给制度。这种制度的不合理性主要表现在城市居民所需要的公共产品和公共服务是由政府财政包揽供给的，所需要的资金是由财政预算安排的。而农村居民所需要的公共产品和公共服务政府财政提供较少，许多方面都要由农村基层提供，其费用主要由农民承担，从而导致农村公共产品或公共服务供给严重短缺。值得欣慰的是，近几年来厦门实施岛内外一体化战略和跨岛发展战略，财政支出的重心逐步从岛内转向岛外，城乡居民基本公共服务的差别有了明显的缩小，市民和外来农民工的基本公共服务也有显著的缩小。
农村公共产品和公共服务投入不足，除了和政府职能转变滞后有很大关系，而分税制则进一步强化了这种趋势。始于20世纪90年代中期的分税制，逐渐形成了中央和地方财政收入划分的基本框架。至目前，中央财政收入占全部财政收入的比重，从22%提高到52%；地方财政收入占全部财政收入的比重从78%降到48%。分税制改革所造成的后果是财权上收、事权下移，即财权和事权不匹配。作为提供农村公共产品和公共服务的主体县(区)乡镇，只能分享税收的很小部分，导致县(区)、乡财政收入大幅度下降，因而严重地削弱了农村基础设施建设和公共服务的投入。从财政结构的角度分析，公共政策可以分为两种类型：一种是财政资金与公共政策相配套，一种是财政资金与公共政策相分离。在农村公共产品和公共服务领域，普遍存在财政资金与公共政策相分离的状况。即政策目标和工具是中央政府规定的，但执行政策所需要的资金则是由地方政府，尤其是县、乡两级政府承担。地方政府称之为“中央请客，地方埋单”。由于地方政府财政资金较为紧缺，在公共政策执行过程中往往因为资金筹措不到位而落空。这就存在着如何理顺各级政府的财权与事权关系，为地方政府提供基本公共服务构建财力保障。最近财政部长楼继伟指出，我国财政体制改革的一个重要方面是重新调整中央政府与地方政府的支出责任，总的趋向是各级政府间的事权将逐步上移，实现事权合理划分，这就有利于地方政府把更多的财力投向基本公共服务方面来。
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