垃圾焚烧及其选址的风险规制，本文主要内容关键词为：规制论文,风险论文,垃圾焚烧论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着科技的进步和工业化的快速发展，气候变暖、空气和水源污染、食品安全等各种自然的和人为的风险显著增加，时刻威胁着人类文明的进程。正如德国社会学家贝克所言：“随着两极世界的消退，我们正在从一个敌对的世界向一个危机和风险的世界迈进。”①这表明，人类正在进入贝克称之为“风险社会”的时代。在风险社会里，一方面人类通过技术和制度不断提升应对自然和社会风险的能力，另一方面，这些技术和制度也在不断创造着新的风险。垃圾焚烧技术的产生正是如此。传统的垃圾处理措施在土地资源日益短缺的现代城市越来越难以为继，垃圾焚烧作为一种能实现垃圾减量和资源化利用的速效举措，备受各级政府推崇。然而，民众对于会排放致癌物质“二噁英”的垃圾焚烧满怀抵制情绪。于是，围绕垃圾焚烧及其选址问题，政府、专家、民众产生了严重的意见分歧和利益对立，一场席卷全国的垃圾运动由此展开。②
一方面是因工业化、城市化而带来的“垃圾围城”，一方面是社会和公众对于垃圾焚烧场选址的“强烈抵制”，政府处于一种两难境地。在风险社会中，垃圾焚烧及其选址说到底就是风险的分配问题。这种风险分配，既体现于不同垃圾处理方式的选择之间，也体现于垃圾焚烧场选址的公共决策之中。本文不拟对上述问题做出系统回应，而旨在从风险治理的角度，探讨垃圾焚烧场选址中的风险评估和风险规制问题。本文在引言部分初步提出垃圾焚烧及其选址的风险视角，并交代文章的问题意识和写作结构。第二部分分析现代城市垃圾处理所面临的困局，揭示其中隐含的环境风险和社会风险；第三部分分析垃圾焚烧作为一种垃圾处理方式所隐含的技术风险和监管风险，并分析了不同风险的规制之道；第四部分则具体分析了垃圾焚烧场的选址作为一种公共决策所面临的环境风险与社会风险，并探讨了不同风险的规制措施；第五部分结语，对文章的基本思路和观点进行了回顾，并简略分析了垃圾焚烧场的风险规制对于新的风险决策模式的初步意义。
二、风险治理视角下的垃圾焚烧及其选址
随着城市化进程的加快，越来越多的大城市陷入了“垃圾围城”的窘境。以北京为例，2009年北京市生活垃圾日产生量为1.83万吨，总量达到669万吨，并将以每年8%的速度增长。而现有的垃圾处理设施日处理能力仅为1.04万吨，垃圾处理设施全部超负荷运行，超负荷率达到67%。③广州、深圳、南京等地的垃圾填埋场也即将饱和封场。④垃圾围城已经不再是通过网络、照片展示的一种虚拟困境，而是摆在各大都市面前的真实风险。
(一)几种垃圾处理方式的初步评估
目前对城市生活垃圾的处理，主要有填埋、堆肥、焚烧和回收等几种方式。
垃圾填埋，简易、低廉、省工。但面临如下问题：(1)土地资源短缺。在土地越来越稀缺的大城市里，要找到这样适合垃圾填埋的大坑，已经越来越难。(2)容易造成污染。垃圾排放的渗滤液可能对土壤、地下水、空气都造成一定的污染。
堆肥，是利用垃圾或土壤中存在的微生物，使垃圾中的有机物发生生物化学反应而降解(消化)形成一种类似腐殖质土壤的物质，用作肥料并用来改良土壤。但这种方式受到以下因素的限制：(1)生活垃圾的有机质的含量，我国城市生活垃圾所含有机质不高，堆肥的意义不大；(2)在欠缺科学的垃圾分类的前提下，采取堆肥方式无法清除生活垃圾中的重金属等有毒垃圾；(3)堆肥产生的肥料如何处理，在现代都市也是一个难题。
垃圾焚烧。垃圾焚烧能实现垃圾的减量化和资源化，收效快。但其可能排放大量的二噁英类污染物，这是民众和部分专家反对垃圾焚烧的最重要原因。
垃圾回收利用。即在垃圾分类的基础上，对有价值的废弃物进行回收利用，以实现垃圾的减量化和资源化。垃圾回收利用需要以下条件的配合：(1)有效的垃圾分类；(2)垃圾回收的产业化运作；(3)商品生产企业与回收企业的有效链接。但目前这些条件都不成熟，因而回收利用在垃圾处理中的比率一直较低。
(二)垃圾焚烧场引发集体抗议
2010年3月，民间环保组织“自然之友”发布的《中国环境发展报告(2010)》指出，2009年是中国“垃圾危机”爆发之年，垃圾场的选址问题，甚至焚烧场该不该建、能不能建等问题成了中国民众热议的话题，这表明过去一直处于后台的隐性问题终于走向前台，成为无法回避且日益尖锐的社会问题。
因垃圾焚烧引发的集体抗议，一方面反映了民众对于关乎自身的公共决策的参与渴望；另一方面也反映了传统的公共决策模式在现代风险社会所面临的困境。与传统的行政决策相比，现代公共决策不仅要满足合法性、科学性、合理性等制度性需求，更面临着终极意义上分配正义和社会稳定风险等实质性的正当性拷问。垃圾焚烧技术的应用和垃圾焚烧场的选址，正是在此意义上，成为观察当代中国公共决策模式变革的一个绝佳范本。
(三)隐藏的风险分配问题
根据贝克的观点，虽然风险在人类社会自身诞生时就已出现，且始终与人类形影不离，但是，与前工业社会的瘟疫、饥荒、自然灾害等相比，工业社会的风险在相当程度上是现代科学技术之负面影响所造成的。⑤垃圾焚烧及其选址，就是工业社会的一种现代风险。无论是以垃圾填埋、堆肥，还是焚烧方式处理垃圾，都面临着一定的环境风险和社会风险。因此，选择何种方式走出垃圾困局就不再是一个纯粹的科学问题，而是一个混杂着科学与价值的复杂问题，是一个风险如何分配的问题。而且需要注意的是，现代性风险并不完全是物质存在，在相当程度上是由社会定义和建构的。风险治理需要应对的不仅仅是客观危险的可能性，还包括风险的社会建构性。忽视了这一点，在一个民主社会或以民主为目标的社会中，风险治理的决策和行动就可能会遭遇更多的批评。⑥因此，在垃圾焚烧及其选址问题上，我们不仅应当关注垃圾焚烧的技术风险，更应感知和回应民众的心理风险。
本文不拟对各种垃圾处理方式所面临的风险进行详尽分析，而只以当下政府大力推崇的垃圾焚烧为例，分析垃圾焚烧及其选址所面临的技术风险与社会风险，并探讨其风险治理的基本策略。本文的分析对象包含着两个相互关联又相互独立的问题。一是垃圾焚烧作为一种垃圾处理方式所面临的技术风险与监管风险；二是垃圾焚烧场的选址作为一种公共政策所面临的环境风险与社会稳定风险。这是两类性质不同的问题，对它们的分析和规制也应有所不同。
三、垃圾焚烧的风险及其治理
在垃圾处理的问题上，我们首先需要解决的是垃圾焚烧作为一种垃圾处理技术能否做到风险可控。
(一)对待垃圾焚烧的不同立场
在对待垃圾焚烧的问题上，政府、专家和公众的立场迥异，他们各自的理据也相当充分。
1.政府：大力推进垃圾焚烧
政府基于垃圾焚烧能够在短期内实现垃圾减量和资源化利用之目标，大力推进垃圾焚烧项目。国家发展和改革委员会、建设部、环保总局编制的《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》明确提出，减少东部地区、经济发达地区的原生生活垃圾填埋量，节省土地资源，鼓励选用先进的焚烧处理技术。到“十一五”末，东部地区设市城市的焚烧处理率不低于35%。北京市2009年发布的《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》提出，积极推进生活垃圾焚烧处理，按照垃圾成分、产生量和设施建设规划，2012年垃圾焚烧、生化处理和填埋比例为2:3:5，实现城区原生垃圾零填埋；2015年比例为4:3:3，基本满足不同成分垃圾处理的需要，实现全市原生垃圾零填埋。通过这些政策可以看出，垃圾焚烧是各级政府大力推崇的一种垃圾处理方式。
政府大力推进垃圾焚烧的理据大致有如下几个方面：(1)焚烧处理设施占地较省，稳定化迅速，减量效果明显；⑦(2)垃圾焚烧能够实现垃圾的资源化利用；⑧(3)垃圾焚烧产生的污染是可控制、可接受的。⑨
2.公众：抵制垃圾焚烧
在上海江桥、江苏吴江、广州番禺、北京阿苏卫等多个地方，由政府主导上马的垃圾焚烧项目，已然相继遭到民众的抵制，并引发纷争、冲突甚至群体性事件。民众通过上访、集会、游行、散步等多种形式，表达他们对于垃圾焚烧的不满和恐惧。
民众(主要是拟建垃圾焚烧场附近的居民)对于垃圾焚烧的抵制主要基于以下理由：(1)垃圾焚烧会排放致癌物二噁英；(2)垃圾焚烧需要以垃圾分类为前提，以健全的监管体系为保障，而这种前提和保障，在目前都难以实现；⑩(3)垃圾焚烧不是解决垃圾围城的最佳出路。(11)
3.专家：垃圾焚烧污染是否可控争论不休
在垃圾焚烧的问题上，专家们立场不一。以清华大学环境科学与工程系聂永丰教授和中国城市建设研究院徐海云总工程师为代表的“主烧派”认为，在经济发达、人口密集的地区，垃圾焚烧是一种必然选择。而且经过严密监管，垃圾焚烧所排放的二噁英是可以达到国家标准，是安全的。(12)而以中国环境科学研究院赵章元研究员为代表的“反烧派”则认为，即使排放标准达到欧盟标准，也不等于对人身体没有危害。而且在垃圾分类不到位、监管体制不健全的情况下，垃圾焚烧能否达标排放很值得质疑。(13)
(二)垃圾焚烧的污染风险评估
由上可知，在对待垃圾焚烧的问题上，政府、专家和民众各执一词。而仔细识别各方观点和理据，他们之间的差别没有想象中的旗帜鲜明。如民众和反烧派也不是完全反对垃圾焚烧，只是反对未经垃圾分类的焚烧和监管不健全的焚烧。政府和主烧派也不反对垃圾分类和垃圾的资源化利用。他们之间的差别，只是在于将垃圾焚烧摆在何种位置。导致他们立场差别的根源则在于对待垃圾焚烧的风险的不同认知。政府和主烧派认为垃圾焚烧所产生的污染风险是可控的，可接受的。而民众和反烧派则对垃圾焚烧场能否达标排放二噁英持怀疑态度。
那么，二噁英究竟能否达标排放呢？这首先是一个技术问题，即垃圾焚烧在技术上能否做到污染可控。根据主烧派的观点，在现有技术条件下，垃圾焚烧实现达标排放并不是一个难题，即使比照欧盟的标准执行，在现有的技术条件下也是可行的。(14)对此，反烧派也基本认同。当然，如果需要更为权威的结论，完全可以邀请具备相关专业知识和具备相关检测能力的专家和组织组成一个污染风险评估委员会，就现行技术能否实现达标排放进行检测。现行立法尚未对此作出规范，但从风险防范的角度考量，在公众对某一科学问题存有疑虑时，由权威机构和专业人士对科学问题进行风险评估，并公开评估结论，能够最大限度地化解公众疑虑，降低风险的人为建构。
为确保污染风险评估结论的可接受性，污染风险评估至少需要满足如下要求：(1)评估主体的独立性。原则上，进行风险评估的主体应由具备专业知识和技能的人员组成，应当尽量避免管制主体和被管制主体的介入。如此，才能尽可能保证评估结论的客观、公正、可行。(2)评估程序的科学和公正。对垃圾焚烧进行污染风险评估，应当采取科学的评估方法和遵循公正的程序要求，如采取抽样分析、多次检测等方式确保采样的准确和客观；应当避免评估过程中的私下接触。(3)评估结论的说理和公开。评估主体作出评估结论，应当有充分的事实根据和理由，如此才能保证评估结果的理性；评估结论也要及时公开，接受公众监督。通过这些制度，能够大致确保评估结论的科学性和可接受性。
(三)垃圾焚烧的监管风险
实际上，主烧派和反烧派争论的焦点并不在于垃圾焚烧在技术上能否做到污染可控，而是现行的监管体制能否实现对垃圾焚烧的有效监管。这不是一个纯粹的科学问题，甚至主要不是科学性质的问题，而是一个经验判断的问题。对这个问题，政府、被监管者和公众都会根据自己的知识和经验形成自己独立的判断。对这个问题的不同认识，会直接影响到不同行动者的立场和观点。如民众和反烧派主要是基于对现行监管体系的不信任而坚持反对垃圾焚烧。(15)
那么，如何来化解不同行动者在经验判断上的分歧呢？笔者认为，至少要从如下几个方面入手：(1)整顿现有垃圾处理设施，确保它们达标运行。公众抵制垃圾焚烧的很重要一个原因在于现有的垃圾处理站恶臭熏天，令人难以忍受。技术并不复杂的垃圾填埋尚不能实现达标运行，技术含量高、致污风险更高的垃圾焚烧场更难让人放心。(2)加强制度和标准建设，确保新的垃圾处理有章可循。由于垃圾焚烧可能产生致癌物二噁英的排放，垃圾焚烧在公众心中是一个高风险事项，要化解公众心中的风险疑虑，不仅需要由专家对该项目本身的技术风险进行科学评估，更需要建立健全的监管制度，以对垃圾焚烧这一高风险项目进行无缝监管。具体到垃圾焚烧项目的监管，至少需要建立如下监管制度：规划选址标准、工程建设标准、工艺设备标准、操作运行标准和污染物排放标准。(3)开放垃圾焚烧和垃圾填埋场，允许公众参观和监督。目前垃圾焚烧场和垃圾填埋场都是封闭运行，公众难以深入了解垃圾处理的具体过程，也难以对垃圾处理进行有效的监督。如果垃圾焚烧真如“主烧派”所宣称那样污染可控，就应当允许公众随时进行参观和监督。
(四)如何对待专家及专家意见
风险概念是一种独特的“知识和无知的结合”，人们一方面在既有经验知识基础上对风险进行评估，另一方面又是在风险不确定的情况下决策或行动。因此，普通民众需要依赖专家，因为技术风险没有专门知识予以应对是不可想象的。然而，专家本身又是知识和无知的结合体，经常会对同一个问题持不同或相反的意见；专家也可能同时受雇于一些企业和政府机构，被相关利益团体“俘获”，影响专业判断的客观性。因此，当技术专家建议决策者应当如何设计制度安排以控制风险的时候，他们不再是协助公共治理控制风险，而实际上是在生产更大的不确定性，因为他们的行为已经跨越了技术科学的功能边界。(16)技术专家的功能在于为决策者提供各种方案技术风险的精细分析，而不应代替决策者作出政策选择。
因此，一方面，我们需要依赖专家，相信专家对垃圾焚烧的技术风险评估，并在此基础上作出理性的政策选择；另一方面，专家本身是有局限的，我们必须通过相关制度确保专家意见的客观性和公正性。笔者认为，可以通过如下几方面的对策确保专家意见的科学性：(1)专家遴选机制的科学和开放。要确保专家意见的科学性，首先需要保证专家的遴选机制科学和开放。只有通过科学和开放的遴选机制，才能将相关领域的专家尽可能纳入专家评审团队，如此才能确保专家意见的科学。(2)相关信息的公开。在对垃圾焚烧的污染可控性进行风险评估时，应当将评估主体的组成、评估的具体程序、评估的具体方法等相关因素公开，如此，同行和公众能够对评估过程进行有效的监督。(3)同行评审。遴选机制的科学和开放也不能确保将相关领域的所有专家都纳入评估团队，为进一步确保评估意见的科学性，可邀请评估团队之外的其他专家对评估意见进行匿名评审。(4)评估意见的说理和公开。要使公众信服垃圾焚烧污染风险评估意见，评估意见应当进行公开并进行详尽说理。如此，不仅有利于同行和公众的监督，也能尽量确保评估意见的科学和可靠。
四、垃圾焚烧场选址的风险决策
前文讨论了垃圾焚烧作为一种垃圾处理方式所蕴含的技术风险和监管风险。尽管有这些风险的存在，但垃圾焚烧作为一种治理垃圾的末端措施，在技术风险和监管风险均可控的前提下，其所具有的减量化、资源化和收效快等优势仍非常明显。要破解垃圾围城的困局，仍离不开垃圾焚烧，垃圾焚烧场究竟建在何处就是一个不得不面对的问题。
(一)垃圾焚烧场选址的风险类型
在风险社会中，垃圾焚烧场的选址说到底就是风险分配的问题。趋利避害是人的本性，没有人愿意和垃圾焚烧场做邻居。特别是在垃圾焚烧的技术风险和监管风险尚无法有效规避的情况下，垃圾焚烧场的选址就更直接关涉不利益的分配了。在现代社会，随着公众权利意识、环保意识的逐渐增强，垃圾焚烧这种具有强烈负外部性的公共设施越来越难以顺利落地。垃圾焚烧场的选址由此也成为一项具有高度社会风险的公共决策。
具体来说，垃圾焚烧场的选址涉及的风险主要包括：(1)环境污染风险。尽管垃圾焚烧场的选址不是一个纯粹的技术性决策，但这不表明其不牵涉技术性的因素。实际上，从科学角度分析，垃圾焚烧场的选址涉及风向、水流、地质等多个方面的因素。如果离开相关技术专家的参与，垃圾焚烧场的设置可能造成严重的环境污染风险。(2)公众健康风险。与前述环境污染风险相关，垃圾焚烧场的选址不当，不仅可能污染周边环境，更有可能损害附近居民的身体健康。(3)社会稳定风险。在实践中，由于社会转型尚未完成，法律体制尚不健全，民众对于垃圾焚烧的污染风险尚心存疑虑。不少抵制垃圾焚烧场的群体性事件都是先前程序封闭和不透明造成的。(17)如果各级政府在垃圾焚烧场的选址问题上，仍然延续传统的封闭、单向度的决策机制，拒绝通过开放的程序与公众沟通，会大大助长公众的不信任感，公众也无法得知正确的垃圾处理知识以及可能产生的影响。稍有不慎，就可能爆发影响面极广的社会群体性事件，危及社会的和谐与稳定。
(二)垃圾焚烧场选址作为一种风险决策
垃圾焚烧场的选址是一项具有高度社会风险的公共决策。因此，对于垃圾焚烧场的选址，必须具有强烈的社会风险意识，必须进行专门的风险评估。
1.环境与健康风险评估
考虑到环境与健康风险在性质上的一致，下文将环境风险评估与健康风险评估等同分析。我国目前尚未建立完整的环境与健康风险评估制度，但建立了与之相关的环境影响评价制度。2002年通过的《环境影响评价法》对于规划项目的环境影响评价和建设项目的环境影响评价作出了具体规定。卫生部等18个部委办局联合制定《国家环境与健康行动计划(2007年-2015年)》对于环境与健康风险评估提出了相关要求。(18)如此，我们可以期待，环境与健康风险评估将成为规划和建设项目的一道必经程序。
环境风险评估不同于环境影响评价。环境风险评估的主要目的在于在鉴定是否应该以及如何对受体所受之影响采取管理措施，其包括健康风险评估和生态风险评估两个部分。环境影响评价则是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
在垃圾焚烧场的选址问题上，环保部门不仅应当依照《环境保护法》和《环境影响评价法》之要求对垃圾焚烧场的选址进行环境影响评价，亦应考虑到该项目的高度风险性而对其进行环境风险评估。环境风险评估的重点在于鉴别污染源经由不同暴露途径，对受体所造成之健康危害风险，进而寻求有效之管理方法，以便对不同的地理区域的风险进行管理，确定适合的开发策略，采取切实可行的有效措施做好危害预防及计划准备工作。
2.社会稳定风险评估
目前关于社会稳定风险评估已经有了制度上的要求。《国务院关于加强法治政府建设的意见》第12条明确提出要完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。云南、浙江、四川等地也开展了重大决策社会稳定风险评估的制度建设，并进行了相关制度实践，取得了不错的社会效果。
在垃圾焚烧场选址问题上进行社会稳定风险评估，需要把握如下几个问题：(1)项目选址是否符合国家法定要求和标准；(2)项目选址是否科学、合理；(3)项目选址是否征求受影响的利害关系人的意见；(4)项目选址可能影响的利益群体及其反应；(5)是否存在可能引发群体性事件的不稳定因素；(6)是否有相应有效的风险化解措施和应急处置预案。
垃圾焚烧场选址的社会稳定风险评估可以由各级政府自主组织，也可以吸收相关中介组织、专家和学者参与，并通过收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式征求意见。最终形成的风险评估报告应当作出无风险、有较小风险、有较大风险和有重大风险的风险评价，提出可实施、可部分实施、暂缓实施、不实施的建议，作为各级政府作出选址决定的重要依据。
(三)垃圾焚烧场选址的风险控制
无论是环境风险评估，还是社会稳定风险评估，其都只属于风险治理的一个环节。在风险治理的流程中，除了风险评估之外，还有风险管理、风险沟通、风险感知等多个环节。(19)风险评估本身并不能降低行政决策的风险，其只能为行政决策提供咨询和参考。因此，在上述风险评估之外，我们还应当通过多种措施降低行政决策的社会风险。
1.决策信息公开和决策过程透明
政府承担着管理社会风险的基本责任，但政府行为本身又是许多社会风险产生的根源，甚至政府在治理风险的同时也在制造新的风险。之所以如此，其根源不仅在于风险本身的复杂性，更在于政府知识和政府能力的有限性。在垃圾焚烧场选址问题上，政府决策的信息公开和决策过程开放，能够让利害关系人和社会公众及时了解政府决策过程，便利社会公众的监督，减少对政府决策的不信任感；政府也可以在此过程中获得多渠道的信息和多元化的政策选择，如此能够大大增强公共决策的理性，化解公共决策的制度风险。
2.构建公众参与和理性协商的制度平台
与传统建设项目主要面临的是技术风险不同，垃圾焚烧场的选址面临的主要是社会稳定风险。垃圾焚烧场因其排放致癌物二噁英而具有高度的技术风险，尽管现行的技术手段已能将二噁英的排放控制在国家标准范围内，但民众对二噁英的心理恐惧并未因此而减少。因此，通过构建完善的公众参与和理性协商平台，让利害关系人、社会公众、各级政府、技术专家、建设单位等不同利益主体都能畅通地表达各自的利益诉求，不同利益主体不仅能够知晓其他各方的立场，厘清彼此存在的认识差距，而且他们通过理性沟通和协商，能够化解分歧、摒弃成见、凝聚共识。如此，能够有效降低公共政策的制度风险。
3.建立公私合作的风险监测网络
虽然政府应承担起风险社会治理的基本责任，但风险社会的不确定性和政府知识、能力的有限性使提高政府行为的前瞻性和科学性只能部分地缓解风险社会的治理困境。实现对风险社会的有效治理还需要充分发挥其他社会主体的智识和功能，这就要求建立广泛的治理风险的社会合作机制。(20)如前所述，政府、专家和公众在垃圾焚烧场选址问题上意见不一的根源仍在于对于垃圾焚烧的技术风险和监管风险存在不同认识。尽管有不少证据表明，现在的垃圾焚烧技术已能在技术上实现污染可控，但对政府的监管能否实现垃圾焚烧场的达标排放，公众仍心存疑虑。而且由于这种风险的高度危害性和不确定性，这种疑虑很难通过政府单方面的宣告和游说而解除。由于垃圾焚烧的风险管理关系到广大民众的切身利益，具有道义上的优先性，因而通常能够得到民众和社会组织自愿性的支持和贡献。为此，让利害关系人和社会公众参与污染风险的监测，将垃圾焚烧场的选址和建设置于社会的监管之下，最能有效化解公众疑虑，降低垃圾焚烧项目的技术风险和监管风险。
4.完善风险决策的反思机制
环境的复杂多变是风险社会的一个重要特征，政府的风险决策不可能是一劳永逸、一成不变的。随着垃圾焚烧技术的提升、政府监管水平的提高和人们对垃圾焚烧认知的加强，各种风险的暴露危险会时常发生改变。为此，政府应当定期对这种具有高度风险的决策进行制度性反思，并根据技术风险和社会情势的最新变化而对先前的风险决策不断进行反思和矫正。反思机制的类型可以多样化，比如定期对垃圾焚烧场的环境与健康风险进行评估，定期对垃圾焚烧场的监管风险进行评估，并在此基础上调整相关的风险管制手段和方式。如此，能够有效降低垃圾焚烧场污染风险和社会风险。
五、结语：实现垃圾焚烧选址的社会正义
风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种副作用。(21)风险由此成为一种政治动员力量，推动着风险治理观念与制度的变革。
本文从风险治理的视角，分析了垃圾焚烧作为一种垃圾处理技术和垃圾焚烧场的选址作为一种公共决策所面临的风险类别及其治理方式。垃圾焚烧作为一种传统垃圾处理技术，其面临着技术上的污染风险和管理上的监管风险。而垃圾焚烧场的选址作为一种公共政策，面临的则是环境与健康风险、社会稳定风险。对于这些性质不同的风险，我们应当采取不同的因应之道。在风险社会中，政府的决策不再只受传统的合法性、科学性等制度要求的制约，其同时也应接受风险治理的规训。无论面临何种性质的风险，政府都应秉持一种开放、审慎、反思的态度。如果继续传统科层制的官僚作风，以一种封闭的、单向度的、直线性的决策方式来做出现代社会的风险决策，不仅决策本身的理性无法得到保证，其所蕴含的社会风险更是难以回避。
垃圾焚烧及其选址问题，显然已超越专家们的技术学说和政府的一己主导，而需要一场更为广泛的社会讨论和参与。在这样一场社会参与中，政府、公众、利益相关者、公众能够通过理性沟通，认清我们面临的垃圾围城困境，识别垃圾焚烧作为一种垃圾焚烧技术所面临的风险和垃圾焚烧场选址作为一种公共政策所面临的风险，并在此基础上做出一套彼此认同的风险管理决策。如此，不仅能够有效化解垃圾围城的社会风险，更能通过垃圾运动，提升政府和民众的风险意识，促成政府和民众风险治理能力的共同成长。我们也可以由此期待，借助于垃圾焚烧运动形成的政府、民众与专家的协商与互动氛围，一副政府主导、民众参与、专家咨询的现代行政图景正在成为现实，一种区别于传统决策的风险决策模式正在形成。
注释：
①乌尔里希·贝克：《世界风险社会》，吴英姿、孙淑敏译，南京大学出版社，2004年，第4页。
②关于垃圾焚烧引发的群体性事件及其背后的政治危机，参见《中国垃圾焚烧引发官民危机》，《中国新闻周刊》2010年第10期。
③参见《对话北京政府参事王维平：垃圾围城如何突围》，《人民日报》2010年1月20日。
④关于各大城市垃圾围城的现状和面临的压力，可参见《拖不起的垃圾围城》，《法制日报》2010年7月8日。
⑤参见乌尔里希·贝克：《从工业社会到风险社会(上篇)——关于人类生存、社会结构和生态启蒙等问题的思考》，王武龙编译，《马克思主义与现实》2003年第3期。
⑥沈岿：《反思食品免检制——风险治理的视角》，《法商研究》2009年第5期。
⑦参见住房城乡建设部、国家发展改革委、环境保护部2010年发布的《生活垃圾处理技术指南》。
⑧参见国家发展和改革委员会、建设部、环保总局编制的《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》。
⑨根据国家环保部和国家质检总局联合发布的《生活垃圾焚烧污染控制标准》(GB 18485)，二噁英含量标准为1.0；最新公布的《生活垃圾焚烧污染控制标准》(征求意见稿)对生活垃圾焚烧场排放的二噁英实行分级管理，并将二噁英的排放标准从1.0提高到0.1-0.5。欧盟法对垃圾焚烧所产生二噁英排放标准是0.1。
⑩参见北京奥北志愿者研究小组：《中国城市环境的生死抉择：垃圾焚烧政策与公众意愿》，第18页。
(11)很多居民提出，垃圾减量、垃圾分类、垃圾综合利用等是更好的垃圾处理办法。参见北京奥北志愿者研究小组：《中国城市环境的生死抉择：垃圾焚烧政策与公众意愿》。
(12)参见《北京阿苏卫垃圾焚烧困局》，2010年6月26日CCTV《新闻调查》，http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-06-26/232220555316.shtml。最后访问日期：2011年2月5日。
(13)参见《垃圾焚烧不可取：资源化综合利用才是唯一出路》，载http://view.news.qq.com/a/20091222/000032.htm，最后访问日期：2011年2月5日。
(14)中德(中国)环保有限公司主席陈泽峰说，现在控制二噁英的技术已经很成熟了，只要控制温度、时间、湍流度，让烟气在850℃以上的炉膛中停留两秒钟以上，二噁英就基本可以消除。2010年5月27日，国家环境分析测试中心对山西富乔垃圾焚烧发电场出具的检测报告显示：其二噁英排放为每立方米0.034纳克，不仅低于1纳克的国家标准，还低于0.1纳克的欧盟标准。参见《城市垃圾焚烧场建设引担忧产生强致癌物难降解》，载http://www.chinadaily.com.cn/hqss/lvyou/2010-10-31/content1112238.html，最后访问日期：2011年2月5日。
(15)著名网友驴屎蛋就指出：“你政府现在不要去说，我能达标，你把现在全国已经运营的，正在运营的垃圾焚烧场，包括垃圾填埋场，集中地去整顿，去改善，你让它们达标。阿苏卫的填埋场，经常恶臭。填埋场和焚烧场相比，运营管理要容易一些，现在你都管理不好。”参见“北京阿苏卫垃圾焚烧困局”，2010年6月26日CCTV《新闻调查》，http://news.sina.com.cn/c/sd/2010-06-26/232220555316.shtml，最后访问日期：2011年2月5日。
(16)刘金程、刘熙瑞：《风险社会下的公共治理策略变革与发展》，《天津行政学院学报》2010年第3期。
(17)例如遭到抵制的广州番禺项目，在2006年就决定建场，但地方政府一直秘而不宣，公众并不知情，直到2009年9月底随着媒体的报道而广为人知，随即引爆冲突。
(18)其提出在2007-2010年要全面建立环境与健康工作协作机制，制定促进环境与健康工作协调开展的相关制度和环境污染健康危害风险评估制度；第二阶段(2010-2015)的工作目标中，也包括“完善环境与健康风险评估和风险预测、预警工作，实现环境污染突发公共事件的多部门协同应急处置”。
(19)美国国家科学院出版的《风险评估中的科学与专业判断》(Science and Judgment in Risk Assessment)将风险分析概括为风险评估、风险管理、风险沟通到风险感知的整个流程。参见National Research Council，Science and Judgment in Risk Assessment，NATIONAL ACADEMY PRESS，Washington，D.C.1994.
(20)楚德江：《风险社会的治理困境与政府选择》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2010年第4期。
(21)参见乌尔里希·贝克、威廉姆斯：《关于风险社会的对话》，见薛晓源、周战超主编：《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社，2005年，第5页。
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