定位、离位与到位：党代会监督党内权力的思考，本文主要内容关键词为：党代会论文,党内论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26 [文献标识码]A [文章编号]106-6470(2009)04-0034-05
权力具有二重性，运用不当会造成权力腐败，党内权力也不例外。因此，必须加强对党内权力的有效制约和监督。对此，胡锦涛在十七届中央纪委三次全会上提出了深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的总体要求和主要任务，强调要“形成防治不正之风的长效机制”①。这次全会公报也指出，“要加大改革和制度创新力度”，“积极探索监督关口前移的方式和途径”。②改革和完善党代会制度，加强党代会对党内权力的有效监督，正是注重预防，注重制度建设，“拓展从源头上防治腐败”的根本举措。
一、监督定位：党代会是党内最高权力监督机关
(一)党代会的功能定位
党的代表大会由党在本地区范围内的党代表组成。党代表来自各个领域、部门和行业，是由各个选区的全体党员通过民主选举而产生的党员精英。因此，党代会能够最大限度地代表广大党员和各级党组织的利益和要求，充分发扬党内民主。
现行党章明确规定，党的全国代表大会是党的最高领导机关。从理论上来讲，作为党内民主制度的根本体现，党代会的最高领导地位主要体现在它是同级党组织中党的最高决策机关和最高监督机关的功能定位上。
党内权力按照功能定位可以划分为决策权、执行权和监督权。党的十七大报告明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。在同级党组织中，党代会作为党内最高决策机关，主要针对宏观而非微观的、全局而非局部的、长远而非短期的重大政策立法和重要干部人事问题行使决策权；党代会作为党内最高监督机关，既监督党内执行机构对重大决策的执行，也监督党内专门监督机构的监督工作。
(二)党代会功能定位的理论依据和历史考察
党代会功能定位的理论依据是马克思主义的党代会监督思想。按照马克思、恩格斯的建党思想和原则，党的代表大会既是党内权力的最高决策机构，也是党内权力的最高监督机构，马恩参与起草的《共产主义者同盟章程》中明确规定：“中央委员会的委员只有代表大会才能罢免”，“中央委员会向代表大会报告盟费的收支情况”。“中央委员会是全盟的执行机关。……由代表大会指定为中央委员会所在地的区部选举和补选；中央委员会只向代表大会报告工作。”③列宁在十月革命胜利以后，从执政党建设的高度出发建立健全相关制度，提升党代会的监督质量，从操作层面进行了有益的实践探索。他提出党代会上不能光是炫耀成就、歌功颂德，而要善于自我批评和开展互相批评；在大会上，可以做观点不同的副报告，以表达不同的意见、不同的主张，通过讨论、辩论、表决，作出大多数人同意的决定等。同时，列宁还在党代会年会制的基础上开创了党代表会议年会制，有利于避免党内权力过度集中到中央委员会。
在中国共产党的历史上，党代会的功能定位经历了一个长期探索的过程。从党的第一个章程到六大党章都明确规定：党的各级代表大会是同级党组织的最高机关，党的各级委员会由同级党的代表大会选举产生，向它负责并报告工作。从历史情况来看，六大以前，基本做到了每年召开一次(届)党代会；年会制的贯彻一定程度上申明了党代会的最高地位，为发挥其最高领导作用提供了保障。由于战争等客观原因，中共七大直到六大结束17年以后才得以召开；在年会制难以贯彻的现实条件下，为充分发挥党代会的监督职能，七大党章规定党代会每三年召开一次，期间可举行党代表会议。1956年9月召开的党的八大虽然将党代表大会常任制写入了党章，但实际上后来也未能贯彻执行。改革开放以后，开始了党代会常任制的实践探索。从1988年开始，中央组织部先后在12个市县区进行了党代会常任制的试点工作；党的十五大提出：“要完善党的代表大会制度”；十六大报告中提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”④。党的十七大报告明确提出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”⑤，并将这一规定写入党章。
(三)党代会对“两委”权力的监督
党代会对“两委”(党委与纪委，下同)权力的监督主要体现在：其一，通过党内选举，即通过“两委”成员及领导班子由党代会选举产生而对其进行有效制约监督。其二，通过审议述职报告对“两委”权力进行制约监督，在审议过程中，党代会对述职报告有质询权、监察权和否决权。其三，在“两委”之间产生权力摩擦和掣肘时，将问题提交党代会，由党代会进行协调和裁决。
党代会监督“两委”权力，符合权力监督的普遍法则。权力监督的实质是以权制权。“两委”都由党代会选举产生，受其领导，并对其负责。“两委”权力都来自党代会，它们之间是授权者与受权者的关系。因此，党代会对“两委”权力的监督是自上而下的监督，是授权者对受权者的监督，是最根本的监督，最符合权力监督的普遍法则。
党代会监督“两委”权力，是权利监督与权力监督的统一。党内民主与党内监督密切联系、相互依存。作为最根本的党内民主制度，党代会是将党员权利转化为党内权力的重要平台和桥梁。党代会监督“两委”权力，既有最广泛最具代表性的权利监督，又有最高监督机关行使职责的权力监督，是权利监督与权力监督的统一体。
党代会监督“两委”权力，有利于整合分散的监督个体。个体党员监督“两委”权力，属于自下而上的监督，必然是孤立、分散和无组织的，且具有监督成本高、风险大、效率低等不足。而通过党代会这一平台，可以将各分散无序的个体监督组织形成整体合力，并转化为强有力的组织监督，有利于通过一定制度规范形成监督体系。
二、监督离位：党代会监督党内权力的现状及原因
目前，党代会监督党内权力的最大问题是监督离位，而其背后有着制度规范和运行机制方面的深刻原因。
(一)党代会监督党内权力的现状
1.党代会召开前监督准备不足，监督权不到位。党代表是在大会召开前夕由上届党委会负责筹备、提名并组织选举产生，他们事前没有参与、无从知晓本届大会的各项筹备情况，必要的知情权和参与权缺失。党的重大人事和决策过程不进行事前公开，使党代表没有机会进行实践调研和思考讨论，更谈不上征求广大党员的意见。缺乏充分的准备使会前监督无从谈起。
2.大会召开过程中监督错位，监督权流于形式。党代会召开过程中的主要监督形式是审议“两委”报告。由于缺少一个党代会自身的常设性机构，不仅会前的筹备工作是由党代会的监督对象党委会来做，而且党代会会议中的一切组织工作和宣传工作也是由被监督者党委会来负责，这就难免有越俎代庖之嫌。尤其是在审议“两委”报告过程中，作为监督者的党代表不是在严格审议报告，而只是在虚心学习领会报告，谈成绩唱赞歌的多，讲问题说不足的少。在表决报告时，一般是通过举手表决的方式，基本上都是一致通过。报告人极少受到质询或批评，报告也很少受到置疑，更不要说被否决了。这种监督角色的严重错位，致使党代会的监督权基本上流于形式。
3.大会结束后监督失位，监督权落入真空。由于党代会尚未实行常任制，加上党代表也未真正落实任期制，党代会在完成换届选举后闭幕，在闭会期间党代会和党代表很难继续行使代表权。五年闭会期间，党代会不再开会，党代表缺少行使监督职权的组织载体。权利监督与权力监督的统一体被分解，只剩下零散孤立的个体权利监督。这样，党代会在闭幕后作为党内最高监督机构被束之高阁，只剩下荣誉称号，实际监督权落入真空状态。
(二)党代会对党内权力监督离位的原因
1.党内法规对党代会监督职能定位不明确。现行党章规定：“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”⑥。这一规定没有明确最高领导机关的唯一性，也就无法突出党代会行使最高监督权的地位和作用，从而使党内实际存在两个地位平等的最高领导机关。《中国共产党党内监督条例》则规定理应被监督的党委会却有“领导党内监督工作”的权力，而对于党代会的监督，只提到“两委”应在同级党代会闭会期间“根据需要将有关决策、重要情况向本次党的代表大会代表通报”⑦，这更加深了党代会在理论层面上为最高监督机关的定位和法规层面上只是被“通报”的尴尬定位之间的矛盾，不利于现实中党代会最高监督职权的实现。
2.党代会周期长导致闭会期间监督职权旁落。按现行党章规定，党代会每五年才召开一次，前一次党代会与后一次党代会之间周期太长，而五年之久积压下来的许多重大问题却要在短短的十天左右的党代会上解决，很不现实。党代会这种周期长、会期短的特点使其最高监督权仅停留在理论层面，无法对五年内党内权力的具体运行情况进行及时有效监督。党代会应有的重大职权，在闭会期间转由党委会实际行使，而党委会作为监督对象，却在长达五年之内实际替代党代会掌握最高监督权，这就使得党代会的最高监督机构有其名无其实。
3.党代会缺乏常设机构致使党代会的监督权被虚化。作为党内最高监督机构的党代会在闭会期间，没有一个组织载体和渠道来组织整合党内监督力量，只有分散无序的个体权利监督而无强有力的组织权力监督，从根本上来说就在于缺乏一个常设性机构。党代会缺乏常设机构，直接导致三个严重后果：一是党代会的最高监督权转由作为被监督者的党委会行使；二是党代会上产生的执行机构党委会和专门监督机构纪委会遇到矛盾冲突时缺乏有效的协调机制；三是党代表任期制无法落到实处，致使党代表成为单纯的会议代表，会后既无可依靠的组织平台，又无可支配的经费资源，无法有效地开展监督工作。
4.党代表的构成不合理和党代表的选举欠规范使党代会的监督权严重弱化。作为同级党组织的最高领导机关，党代会既是党内的最高决策机构和监督机构，又是党内的最高民意机构。因此，党代会能不能真实地反映广大党员的根本利益与诉求，党代表构成的合理与否就显得至关重要。但现行党代会代表构成中，现任党政领导干部人数一般占到75％以上，再加上一些荣誉代表、明星代表和劳模代表，真正代表各行各业普通党员的民意代表所剩无几。党代表中现任党政领导干部过多，必然容易造成监督者与监督对象同体化，从而弱化党代会的监督作用。此外，党代会的选举欠规范。虽然从形式上看，党代表的选举都经过了一定的程序，但实际操作中，整个选举过程基本上未形成实质性的竞争局面，绝大多数党代表都是根据上面的意图毫无悬念地指定当选。这种自上而下而非自下而上的党代表选举很难真正代表党心民意。党代表选举的不规范致使党代会的监督作用进一步趋于弱化。
三、监督到位：充分发挥党代会监督职能的思路
(一)明确党代会的最高监督地位与职责
1.健全党内法规，明确党代会最高监督地位。党代会在党内理应处于至高无上的地位，党的其他组织和机构都不能平行于更不能高于党的代表大会。鉴于中共历史上党的代表大会对党内权力监督的经验教训，为强化党代会对党内权力的监督，要明确规定党代会的最高职权地位，既然是最高领导机关，那就应该而且只能规定一个。在总结国内外政党实践经验的基础上，应适当修改党内制度规范，明确规定党代会是党内唯一的最高层次的监督主体。只有这样，才能确立党代会作为同级党组织最高监督机关的定位，才能确保党代会的最高权威性，使党代会对党内权力的监督具有权威性、强制性。
2.理顺权力授受关系，明确党代会最高监督职责。按照权力授受关系：党代会选举产生全委会，全委会选举产生常委会；常委会的权力来自全委会，全委会的权力来自党代会。党代会、全委会、常委会之间依次是权力授权与权力受权、领导与被领导、监督与被监督的关系。因此，受权机关应定期向自己的授权机关进行述职述廉，授权机关有权质询受权机关的工作。规范有序的权力隶属关系和述职、质询制度有利于保障授权者对受权者的监督，有利于保障党代会对党的各级领导机关实施有效的监督。明确权力机构之间的权力隶属关系，有利于明确党代会的最高监督地位，从而更加明确上级对下级的监督、明确权力对权力的监督。
明确党代会最高监督职责，重点在于监督职权落实，根本上在于制度化建设。党代表大会的筹备权、人事权和决策权等重大职权都应由党代会而非党委会行使。党代会在审议“两委”报告和换届选举时，应将监督职责进一步细化并真正落到实处；加强制度化建设，建立健全代表提案和质询制度、代表视察制度、代表评议制度、代表联系群众制度、代表学习培训制度和代表定期考核制度等，为党代表的活动提供有效的组织保障、权利保障和时间经费保障等。
(二)实行党代会常任制，落实党代表任期制
1.实行党代会常任制，夯实监督党内权力的制度基础。党代会常任制就是指党代会“在任期届满之前代表是常任的，可按规定召集会议，行使党的代表大会的职权”⑧。实行党代会常任制，就是要明确党代会作为党内最高监督机关的地位，为履行监督职能提供强有力的制度保障。具体来讲，就是要实现党代会在遇有重大问题和事项的情况下能够随时召开，而非固定地每五年一次。
党代会常任制并不等同于年会制，党代会多久召开一次，应根据党内是否有重大问题需要讨论和决定来确定，而非年年都要开会；也就是说，在五年换届期间党代会的召开要依据其有无必要性。相对于现今每五年召开一次的党代会来说，虽然年会制有利于党代会充分发挥监督职能，但在党代会的规模过大、地方层级过多的情况下，实行年会制的成本太大，而且党代会不同于人代会，不是每年都有那么多重大事项需要报告审议。
在常任制条件下充分发挥党代会的监督职能，关键之处在于充分保障党代表的民主权利。在党代会会议期间，常任制党代表应享有的权利有：听取和审议党委、纪委的工作报告；对党内重大问题进行讨论并进行表决，形成决议；选举产生出席上级党代表大会的代表；对列入党员代表会议的议题拥有表决权。常任制条件下的党代表在党代会闭会期间应享有的权利有：对各级党组织贯彻上级指示精神、决议及年度计划的实施情况进行监督检查；对各级党组织领导班子成员的思想、作风、廉政勤政等情况进行监督；对现职的领导和党委工作部门进行评议；开展视察、督察、专题调研，为党委决策提供参考。
2.改革规范党代表制度，落实党代表任期制。现行党章明确规定，“党的各级代表大会代表实行任期制”⑨。党代表任期制又称党代表常任制，是指党代会的代表任期同它所选举产生的委员会任期相同，代表资格与委员会的资格和权利同时存在。这一制度有利于党代表的监督职权在整个五年内始终有效，即使在闭会期间都能充分发挥监督作用。具体思路有：
其一，改革现有党代表身份结构，增加专家型人才。要改变党代表结构中现任党政领导官员比例过高的现状，按照科学、民主原则精简至一半以下，并相应增加党史党建、行政学、法学、经济学等专业的非官员人选并使其数量增加到50％以上，切实保证非官员党员的主体地位，力避决策者与执行者集于一身的弊病。
其二，健全党代表资格获取机制，同级党组织中党代表不能一身二任。从权力的制约理论看，异体监督比同体监督更有效。要建立合理的代表资格获取机制，避免党代表在同级党组织中一身兼二职。比如，同级党代会的代表可由上届“两委”成员和下一级的“两委”成员出任，但不能由同一届和同一级的“两委”成员出任。
其三，建立健全党代表培养保障机制，使其监督职责始终有效。要改变党代表只在会期发挥作用的现状，应建立代表培养机制，加强能力培训，并给予必要的时间、经费和工作条件保障；提高党代表监督党内权力的主动性积极性，使其能在党代会闭会期间进行深入的调研与质询等活动，有效地履行对党内权力机关进行日常监督的职责。
(三)设立党代会常设机构
党代会实行常任制后，需要有一个常设机构充分发挥党代会在闭会期间的监督职能。
1.从中央到县级建立党代会常务委员会。常务委员会(可简称“常务会”，以便与党委的常委会相区别)由党代会直接选举产生，受其领导，并对其负责。常设机构的设置应按照精简原则，可考虑只设置两级机构：一是决策性质的常务委员会，负责闭会期间重要决策和监督工作；二是管理性质的书记处或者办公厅，处理党代会闭会期间的日常性事务。
常务委员会作为党代会常设机构，有利于避免在党的全国代表大会闭会期间，由于其机制设置不当而导致的出现党代会职权被转移和虚化状况，有利于充分保证党代会作为党内最高权力机关所应有的权威，从而更好地发挥其对党内权力的监督作用。
2.明确常务委员会的监督职责。常务委员会职权由党代会直接授予，在闭会期间其主要工作体现在三个方面：一是负责监督和协调“两委”的工作。常务会对“两委”的工作具有知情权、调研权、质询权和巡视权等，并对其权力运行过程中出现的矛盾与问题进行协调、监督。二是指导本届党代表继续履行其代表职责。三是负责筹备下次党代会。同时，常务委员会代表本选区全体党员利益，有责任充分发扬党内民主，向本选区党员通报情况，并听取广大党员意见建议，接受其监督。
对于推进反腐倡廉体系建设，十七大报告提出要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，达到“形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制”的战略目标。实现这一战略目标需要开辟两条途径：其一，是通过加强党内专门监督机关的制度建设，从体制上增强拒腐防变的力度和能力；其二，是通过加强党内民主的制度建设，从根本上夯实反腐倡廉的政治制度基础。完善党代会制度，加强党代会对党内权力的有效监督，正是“从根本上更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败”的重大举措。
充分发挥党代会对党内权力的有效监督，关键问题是党代会的监督位置问题。处理好党代会的监督定位、监督离位和监督到位这三大问题，有利于党内权力在阳光下运行，保障人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
注释：
①胡锦涛在十七届中央纪委三次全会上发表重要讲话[N].人民日报，2009-1-14.
②中共十七届中纪委第三次全会公报[N].解放军报，2009-1-15.
③马克思恩格斯全集[C].北京：人民出版社，1998(10)：745.
④中共十三届四中全会以来历次全国代表大会中央全会重要文献选编[C].北京：中央文献出版社，2003.693.
⑤高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[N].人民日报，2007-10-25.
⑥⑨中国共产党章程：中共十七大修改通过.
⑦中国共产党党内监督条例.
⑧中共中央党校：执政党建设若干问题研究[M].北京：中共中央党校出版社，2004.119.
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