薛福成与滇缅边界谈判再研究，本文主要内容关键词为：边界论文,滇缅论文,薛福成论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
19世纪末，驻英公使薛福成与英交涉并主持签订了中英《续议滇缅界务商务条款》。史学界对于条约中商务条款的评价，大多比较中肯，争论往往集中在边界条款上，褒贬不一，分歧较大。薛福成在条约签订后，自认为在界务谈判上是成功的，因为不仅索回了铁壁关、天马关，收回了车里、孟连土司辖境的全权，更重要的是划得野人山地一块，使界内土地更有外障，对于云南边界来说，是“西南两面均有展拓”。（注：王彦威、王亮编：《清季外交史料》卷89，文海出版社印行，第3页。）后来沈林一在给《出使日记续刻》作跋时写到：“薛公筹议滇缅分界，既得科干等地，并收回车里、孟连两土司全权。盖自中西交涉界案起，奉命之臣能不蹙地者已鲜，现能拓地千数百里之广，捍卫边圉，此非忠诚智力浃服远人，不能折冲樽俎如是也。”（注：沈林一：《〈出使日记续刻〉跋》。）钟叔河在《薛福成：出使英法意比四国日记》序言中也认为薛福成此次签订的边界条款，“在清季数十年外交史上，和曾纪泽赴俄谈判收回伊犁先后比美”。（注：薛福成：《出使英法意比四国日记》，岳麓出版社1985年版，第54页。）与此相反，建国前研究中缅界务问题的专著《中英滇缅疆界问题》、（注：张诚孙著，哈佛燕京学社1937年版。）《中缅界务问题》（注：刘伯奎著，正中书局1946年版。）等均认为薛福成的交涉完全失败，丧失许多领土。余定邦著的《中缅关系史》也认为“清朝政府屈服于侵略者的压力，通过此条约，使英国得到了通过武装侵略得不到的东西”。（注：余定邦：《中缅关系史》，光明日报出版社2000年版，第240页。）另外，丁凤麟在《薛福成评传》中专辟一节对此问题做了较为深入论述，评价相对中肯，虽然他对薛福成在谈判过程中所表现出来的爱国热情与睿智给予了较高的评价，对一些不该由薛福成承担的历史责任给予了澄清，但是总的还是认为此条约的签订使中国丧失了许多土地。虽然上述研究对条约的丧地、对薛福成展地之说做出了一定的研究与分析，但在某些问题上，如薛福成何以认为此条约使我国边界得到了扩展，还有进一步深入探讨的必要，这样才能对此条约的签订及薛福成本人做出更准确的评判。
一
薛福成签订的这个条约是1886年在北京签订的《中英会议缅甸条约》的延续，是英国侵占缅甸以后，中英两国关于缅甸问题进一步谈判的结果。
中缅两国互为邻邦，早在汉唐时期便有了比较密切的联系。明朝初期在云南边疆设立了十个宣慰使司，其中就包括“缅甸军民宣慰使司”。这些土司势力大抵相当，皆隶属中国。但到明朝中叶以后，缅甸军民宣慰使司逐渐强大，开始向其他土司辖区扩张，“明初所设立之三宣六慰诸土司，大抵皆服属之”，（注：王崧：《道光云南志钞》，志钞五，见《云南史料丛刊》第11卷。）向其输纳贡赋。对于云南边内土司，缅甸东吁王朝也不断进行骚扰。为了抵御缅的进攻，云南巡抚陈用宾在云南边境设立了铜壁关、万仞关、神护关、巨石关、铁壁关、虎踞关、天马关、汉龙关等八关。虽然八关是“以控制关外诸土司，防缅内侵，非所以为滇缅之界也”，（注：张诚孙：《中英滇缅疆界问题》，第23页。）但明王朝随着自身势力的衰微，对关外土司的控制实际上越来越松驰。一些土司慑于缅甸的压力，纷纷依附缅甸，或对中国、缅甸首鼠两端。清兵入主中原后，清政府忙于巩固自身的统治，在西南边疆只守明万历年间所筑的防御工事——八关，（注：参见方国瑜：《中国西南历史地理考释》，中华书局1987年版，第775页。）对云南边外土司仍取以夷制夷的政策，因此边境土司的状态没有发生什么改变，与东吁王朝，也多年未有官方往来。直至乾隆十五年(1750)东吁王进才首次正式遣使来华，纳贡求封，受到清政府的友好接待。1752年，东吁王朝被雍籍牙王朝(1752-1885)取而代之，由于其势力不断向云南边界伸展，干涉云南边境土司的内部事务，引发了乾隆年间的中缅战争(1765-1769)。战争期间，清政府一度恢复了对孟拱、木邦、孟艮、整迈等土司的统治，但是随着征缅战事的结束，缅甸备表入贡，清王朝对这些土司旋又不加过问。“置三司于不问，任缅处置，犹得曰，缅已世世臣服，恭顺无二，养拱诸地虽属缅仍属于我然。”（注：李根源：《永昌府文征》纪载卷25，第12页。）清政府的这种观念，在能够维持其藩属体系的条件下，还出现不了多大问题，但在西方国家频频入侵，清王朝的属国皆被列强吞并后，就难免会造成边界领土的纠纷，并使清政府在与列强谈判时处处陷入被动。
19世纪80年代，英国与法国在东南亚地区展开竞争。法国占领越南后，更积极向云南、广西伸展势力，法缅关系也日臻密切，法国处于明显优势，英国工商界为保障在缅甸的利益及滇缅通道，纷纷要求迅速吞并上缅甸。同时，英政府为避免法俄两边夹击给印度造成威胁，也必须防止上缅甸落入法国控制之中。这样，1885年8月英政府借口“柚木案”向缅甸政府递交了最后通牒，随之诉诸武力，吞并了上缅甸，中英两国从此有了滇缅边界的领土纠纷。
1886年7月，庆亲王奕劻与英国驻华代办欧格讷在北京签订了《中英会议缅甸条约》，其中除承允英国对缅甸的主权外，还规定中缅边界应由中英两国派员会同勘定，其边界通商事宜亦应另立专章，彼此保护振兴。（注：参见王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，三联书店1982年版，第485页。）
其实早在英国刚刚吞并缅甸之初，中国的驻英公使曾纪泽就曾提出边界问题。经过多次磋商，英国外交部曾向曾纪泽表示，愿意在界务、商务上做一定让步：第一“将潞江以东之地，自云南南界之外起，南抵暹罗北界，西滨潞江，即洋图所谓萨尔温江，东抵澜沧江下游，其中北有南掌国，南有掸人各种，或留为属国，或收为属地，悉听中国之便”；第二，以大金沙江即伊洛瓦底江为两国“公共之江”；第三，在八莫近处勘明一地，允许中国立埠，“设关收税”。（注：薛福成：《滇缅分界大概情形疏》，《出使奏疏》卷下，第28-29页。）由于双方在缅甸存祀问题上一直僵持不定，对这一协议，曾纪泽于卸任前只与英国外交部互书节略存卷。继曾纪泽之后充任驻英公使的刘瑞芬，按照清政府的旨意，仍以英国“勿阻朝贡为第一义”。（注：清政府在光绪十一年十一月十一日就指示曾纪泽，互开谈判以勿阻朝贡为第一义，但使缅祀不绝，朝贡如故，于中国便无失体，八莫通商宜作第二步办法。参见《清季外交史料》第62卷，第27页。）“执故争与英外部，往复辩论”。（注：刘瑞芬：《养云山庄遗稿》，墓志铭，第4页。）最后，双方同意“由缅甸最大之大臣”循例每十年向中国“贡进方物”。可是，对于英国外交部曾允诺的三项条件却没有载入1886年7月两国在北京正式签订的缅甸条约中，约文只以边界之地由两国派员会勘一句话概括。这样便为英政府以后的推脱提供了机会，使薛福成在后来的谈判中又得去重新力争。
缅甸条约签订后，清政府既没有派员对实际的滇缅边界进行勘察，也未主动提出与英国联合会勘，划分两国边界。与此相反，英国政府却展开了积极行动。一方面不断蚕食缅甸北部、东北部的掸族地区，向阿佤山区渗透；一方面派出人员对滇缅边界进行实地勘察，如光绪十六年(1890)英国组织侦察队，从八莫出发，溯大金沙江右岸而上，直抵恩梅开江、迈立开江汇流处，（注：《永昌府文征》纪载卷23，第5页。）为以后划界提供了重要信息。可见，在1890年薛福成出任驻英公使以前，清政府在滇缅边界问题上已处在明显的劣势。
二
薛福成出任英、法、意、比四国钦差大臣后，日感滇缅边界形势的恶化。英国殖民主义分子以勘察滇缅边界为名，不断对我国云南进行蚕食。光绪十七年(1891)，英国借口一英国人被野人山的傈僳族人烧死，派兵进占了傈僳族居住的野人山、江心坡的麻阳、垒弄等寨，并公然进驻云南神护关外的昔董和铁壁关外的汉董。薛福成认为“若中国既失藩属于前，又蹙边境于后，非特为邻邦所窃笑，亦恐启远人之觊觎”。（注：薛福成：《滇缅分界大概情形疏》，《出使奏疏》卷下，第12页。）于是建议清政府：“请皇上敕下微臣，催问英国外交部以勘界定期与分界方法，一面即可相机辩论。”（注：薛福成：《滇缅分界大概情形疏》，《出使奏疏》卷上，第33页。）1892年7月10日，清政府专派薛福成同英国外交部商办滇缅界务、商务，薛福成接此上谕后，与英国开始了滇缅边界的交涉。薛福成经过三年多的艰苦谈判，最终在1894年3月1日与英国外交大臣劳斯伯里在伦敦签署了《续议滇缅界务商务条款》。条约共20条，其中前7条划定了中缅两国的中段、南段边界走向。（注：具体内容可见王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第575-580页。）
对此条约中所划定的滇缅边界，薛福成认为中国云南的领土得到了扩展，“西面则稍拓野人山内昔马等地，暨收回铁壁、天马等关，南面则稍拓宛顶边外之地，潞江以东科干之地，暨收回车里、孟连两土司全权。边圉既安，觊觎渐戢”。（注：薛福成：《议定滇缅界务商务条约疏》，《出使奏疏》卷下，第39页。）
《续议滇缅界务商务条款》规定：“现因中国不再索问永昌、腾越边界处之隙地，英国大君主于北丹尼（即木邦）地及科干，照以上所划边界，让与中国之外，又允将从前属于中国兼属缅甸之孟连、江洪所有缅甸上邦之权，均归中国大皇帝永远管理。”（注：王铁崖：《中外旧约章汇编》第1册，第577-578页。）薛福成认为南面边界扩展到科干等地。从条约文字看，中国得到了原属英国的一部分木邦地及科干，并取得了原来既属于中国又属于缅甸的孟连与江洪。但据方国瑜的考证，实际情况是宛顶边外的木邦地，是木邦多年以来不断蚕食的猛卯土司地，中国未曾划归木邦，此项规定不过确定中国原有领土主权。（注：参见方国瑜：《中国西南历史地理考释》，第1242-1243，1247页。）科干一直为中国的领土，又名麻栗坝。英军占领木邦后，麻栗坝诸头人在木邦的诱使下降英，英国以既成事实，借口麻栗坝为木邦一部分，提出领土要求；而孟连、江洪两地，自清初平滇后便投诚内附，岁输国赋，从未并于缅甸，可是这两地的土司为避缅甸的骚扰，又同时向缅甸入贡，英国由此宣称对两地有所属权。所以这些“让予”中国的土地实际上本是中国的土地。薛福成所作的“南面则稍拓宛顶边外之地，潞江以东科干之地，暨收回车里、孟连两土司全权”的结论并不准确。不过，我们必须看到，科干虽属中国，在当时却已为英国所占据；孟连、江洪两地曾为避免缅甸的侵扰，在臣服清朝的同时也入贡缅甸，成为两国共管之下的土司地，英国占领缅甸后，当然宣称对其享有所属权；木邦侵地虽从理论上不属缅甸所有，但清政府多年不闻不问，早已听任缅甸管理，英国为了补偿中国在野人山地的让步，把从猛卯土司边外包括汉龙关在内作一直线，东抵潞江、麻栗坝之对岸止的土地划归中国，不能说不是一种让步。因此，尽管薛福成南面展地的说法值得商榷，但确实争回、确保了中国应有的某些主权。正是在这个意义上，才有了把薛福成的此次边界谈判，同曾纪泽收复伊犁的边界谈判相提并论的说法。
在云南西面，薛福成的展地是指滇西老界扩展到了野人山内，使英国退出了占领的昔马等地，但事实上反而是中国丧失了应属中国的许多野人山土地。吕一燃《薛福成与中英滇缅边界交涉》一文（注：《中国边疆史地研究》1995年第2期。）与丁凤麟的《薛福成评传》都认为，导致薛福成得出这一结论的原因是云南地方当局提供的云南西部边境地图。这幅地图是总理衙门责成王文韶派人调查绘制的。云南地方官员在勘察诸土司边界时，仅以八关为限，把关外的野人山划为既不属于缅甸也不属于中国的瓯脱之地。薛福成据此地图当然就得出了“西面则稍拓野人山内昔马等地”的结论。（注：丁凤麟：《薛福成评传》，南京大学出版社1998年版，第295-297页。）
薛福成作为当时不可多得的外交人才，为何在中英边界谈判问题上会如此不明时事，竟然把使中国丧地的条约看成是使边界得到了扩展？我们现在回过头来评价薛福成所签订的这个条约，也许更应该注重对这个问题的探索。以上对薛福成展地之说的分析，在一定程度上回答了这个问题，但仅仅认为是由英人的谬说和滇督王文韶的错误情报造成的，并不能完全回答这个问题。因为薛福成在当时已经对英国的一些无理索取提出过反驳，同时在野人山等边界问题上，受其委托去密探滇缅交界地势的德国随员姚文栋也给薛福成提供了大量较为准确的消息和积极的建议。所以说，此条约的丧地除了英国和云南地方官等方面的因素外，还存在其他一些重要原因。
三
首先从薛福成本人说起。薛福成出任驻英公使，在意识到英国对滇边带来的危机后，主动向清政府提出重理“旧议”，即曾纪泽数年前与英国政府在缅甸问题上达成的三端：将潞江以东之地，收为中国所有；以大金沙江即伊洛瓦底江为两国“公共之江”；中国在八莫近处勘明一地，设关收税。在获得清政府应允后，薛福成开始着手与英国谈判，基本目标就是要实现英国所曾允让的三端。可是曾纪泽与英国外交部达成的这三项共识，只是互书节略存卷，并不载于两国随后签订的正式条约中，时过六七年，英国对缅甸的的控制已今非夕比，要再让英国实现诺言，就不是一件易事了。
薛福成当然认识到了这一点，所以采取“另辟畦径，改为索野人山地，扼定主脑，与之力争”（注：薛福成：《出使公牍》卷6，第7页。）的策略。这可能是他向曾纪泽学习的结果。因为在他看来，英国当时之所以允让三端，主要在于曾纪泽力争索还八莫，“曾侯据此立论，故彼意既不将八募（莫）让还，则此三项亦足稍为点缀，用示睦谊”。（注：薛福成：《出使公牍》卷4，第18页。）因此薛福成也采用同样的策略，于索三端之外，另提出划分野人山的问题，要求以大金沙江为界，江以东尽归中国。（注：张皓、楚双志在2002年2月《北京档案史料》上发表《薛福成与中英滇缅划界》一文，认为英国吞并缅甸后向曾纪泽允诺界务一端，即是说在滇缅边界西面，英国同意大金沙江为界的新界，在南面，同意老界。不知作者何以得出此结论，英国从未同意过以大金沙江划分中缅边界。薛福成在形势已经变化的情况下，为了能重新获得英国所允诺给曾纪泽的三端，才提以大金沙为界的建议。）“如能得此一端，则其利益，足抵前议三端而又过之”，“万一仓猝不能办到，则相转机圜，归到三端，似更易于就范”。（注：薛福成：《出使公牍》卷5，第13-14页。）
从薛福成的大量书牍和奏稿上看，他当时采用这个策略，首先是有一个前提的，就是八关以外的野人山地不属中国领土。在清廷正式下令薛福成同英国外交部办理滇缅界务、商务之前，由于英兵不断向野人山地推进，甚至公开占领，薛福成不得不多次向英国外交部发出照会进行抗议。从这些照会中可以看出，薛福成当时是把野人山地视为既不属华、也不属缅的瓯脱地的，抗议的是英兵在两国未正式划定界限以前就擅自占据该地。如英兵在1892年初侵占大金沙江以东野人山昔董等地后，薛福成即照会英国外交部，要求阻止英兵进入野人山境。在照会中他声明：“都司尤利所到系上厄勒瓦谛江（即大金沙江——作者注）一段，皆缅甸界外之地，向来未经缅辖，此地所居皆野人，无国政，亦无担当责任之政府，将来中英两国定界，应照一千八百八十五年曾侯告知外交部办法，分归两国管辖，刻下中朝以两国界事未定，此等地方不得惊扰。”（注：薛福成：《出使公牍》卷8，第18页。）所谓1885年曾侯告知外交部的办法就是，缅甸所辖野人山地，以赤道北二十四度为界线，再北则非缅属，应以大金沙江为界，江以东归中国。“当时曾侯虽偶有此说，尚未畅所欲言”。（注：薛福成：《出使公牍》卷5，第13页。）言下之义，曾纪泽当时就把腾越以西及其北的野人山，看作是不属中国的边外之地了。
曾纪泽、薛福成都把腾越西南边界以外的野人山地视为瓯脱地，这种观念的产生，与长期以来清政府实际的边疆统治密切相关。清朝在康乾时期势力达到极盛，滇西边境直达大金沙江西岸，但到乾隆以后，由于近代边界观念的缺乏和国势的逐渐衰微，清王朝对云南西南极边的土司愈加疏于控制，在一些地方只是名义上的一种领有，甚至连某些土司脱离中央管辖也不知晓。如大金沙江内与南甸土司接壤的蛮暮土司，姚文栋在其《云南勘界筹边记》中就记道：“蛮暮土司本系内属，乾隆五十八年八月曾换给印信，不知何时为缅甸窃去，中国漠然不问，相承至今。”（注：《上王制军说贴一》，姚文栋：《云南勘界筹边记》卷下，第3页，成文出版社据清光绪间刊本印行。）这或许是由于地方官的失职，但也可能是受到了缅甸为中国藩属国、土地归缅甸辖制，乃是“寄之而非弃之”（注：《缕陈缅甸近年情形》，姚文栋：《集思广益编》，成文出版社据清光绪间刊本印行。）思想的影响。其后果必然导致边疆土地丢失以及清政府对边疆地理形势的模糊不清。对于腾越西境的野人山地，姚文栋经过亲身考察，认为此地本属中国境内，“非域外之地，山中野人额设抚夷以治之，辖于诸土司，非化外之民也”。（注：《野人山说》，姚文栋：《云南勘界筹边记》卷上，第14页。姚文栋与薛福成所说的野人山地有一定区别，姚文栋所指的野人山在腾越西境，大金沙江以内；而薛福成所说的野人山地包括八莫以北，西藏米纳隆南之曼诸，大金沙江内外的广大地区。）然而在清政府的典籍图志中，这些野人山地并没有被囊括在清政府的版图内。乾隆官修的《皇朝通典》，嘉庆重修的《大清一统志》中，云南省的疆域为“东至广西泗城府界七百五十里，西至神户关接野人山界一千七百六十里……西南至天马关接缅甸界二千三百十里……”。（注：《皇朝通典》卷96，州郡七，典2727，浙江古籍出版社2000年版。）早在川督李翰章赴滇查办马嘉理案时，就奏报说“腾越各土司辖境向以八关为限”。（注：《清季外交史料》卷5，第30页。）曾纪泽担任驻英公使，提出八莫拓界的奏议时，清廷曾要求当时的云南巡抚张凯嵩进行查复。张凯嵩的奏报也是：“自腾越城南三百五十里至蛮允为滇界，由蛮允至缅之新街，计二百八十五里，其间一百六十里为野人山界，向无人管辖。”（注：《清德宗实录》卷216，中华书局影印1987年版，第1034页。）
薛福成出任驻英公使后，为了在与英国的谈判过程中掌握较准确的材料，不仅委托出使德国随员姚文栋探查滇缅边界情况，而且也不断通过文牍与电报与总署、北洋大臣李鸿章、云南总督王文韶保持密切联系，探求消息。光绪十八年(1892)十月二十二日薛福成接到王文韶来函说：“滇缅交界，自前明以前迄无一定，朝滇暮缅，朝缅暮滇。乾隆以后，缅事初定，边衅不开，遂有相沿之定界，此次绘图，只能以此为断。其实，红蚌河尚在野人山中偏西，野人向来于滇缅两非所属，亦非中国之老界也。现定之图，均就确有可据者，再三斟酌而出之，乃实在老本也。麻汤在铁壁关外，非即铁壁关。汉董为陇川土司羁縻制之野地（以相沿论，实在界外。盏西之昔董坝子，亦然），距陇川一百七十里；或云三十里者，误也。”（注：薛福成：《出使英法意比四国日记》，第670-671页。）受薛委托勘察滇缅边界的姚文栋也向薛福成报告：“稽之志乘，访之边民，知野人山实系中国现属各土司之分地，即《明史》所称‘南牙山’者，本在云南界，非瓯脱比也。”（注：薛福成：《出使英法意比四国日记》，第679页。）但是，薛福成还是只能以王文韶考证绘制的地图为准进行谈判，因为当时整个清政府对于滇缅边界的概念十分模糊，得不到更为准确的地图作为凭借，“是以朝鲜、交趾、琉球各朝贡之国，皆有图籍掌于外史，而缅甸未有者，盖其国禁綦严，所属舆图秘藏故也。自乙酉冬失事以后，载籍图书纷然散出。以华字译缅书，中外音字各异，仅译得土司二十有六，缪蕴九十有五，其中蹖驳之处不可枚举……”。（注：薛福成：《出使英法意比四国日记》，第676页。）至于姚文栋的勘察结论，王文韶认为“志梁（即姚文栋）之论界务往往以前明曾属过中国，来入志书及私家记载者为据。而不知以之考订源流则可，以引为争界铁凭则仍不堪究诘也。现定之稿，均就确有可据者，再三酌而出之”。（注：《滇督王夔帅致薛叔耘星使书》，滇缅界务调查小组报告《云南北界勘察记》附录一，1933年刊本，成文出版社1974年影印本。）虽然王文昭的说法并不正确，但也不是毫无道理。云南的西南边界，清初只守明万历年间所筑的防御工事八关，乾隆年间曾一度恢复孟拱、木邦、孟艮、整迈等土司地，但随后又不过问。（注：参见方国瑜：《中国西南历史地理考释》，第775页。）嘉庆重修一统志仍把旧孟密宣抚使司、木邦军民宣抚使司、旧孟养宣抚使司、孟艮土府作为“徼外附见”。（注：商务印书馆编：《四部丛刊续编史部·嘉庆重修一统志》第498卷。）这样薛福成谈判之时，在腾越西南部便以八关为限，要求对八关以外的野人山地进行划分，力争以大金沙江为界。如能争得此野人山地，“足抵前议三端而又过之”，即使不能办到，相转机圜争取“三端”，似更容易。在薛福成看来，这种做法一方面不使英人得之太易，起其戒心；一方面又为前索三端盘旋作势，使英国做出让步。
曾纪泽所索取的“三端”，两端属于商务谈判的内容，一端属于界务，涉及到潞江下游以东之地，即节略中所说的“北有南掌国，南有掸人各种”。对于这些地方，王文韶曾在光绪十八年(1892)七月曾致书薛福成，认为“……潞江以东掸人地，如其归我，亦属难于控制，为彼所有，则又实逼处此，能作瓯脱最属相宜”。方国瑜指此为“庸臣卖国之论，交涉界务之失败，此辈不能辞其咎也”。（注：方国瑜：《中国西南历史地理考释》，第1026页。）其实，薛福成本人也早有同样的看法。他在1891年所作的《滇缅分界通商事宜疏》中，便认为“掸人各种，惟景东土司最大，其地与车里相佛，英人欲据以遮法、暹两国，断不肯舍。抑且离我边境较远，控制不易”。（注：薛福成：《滇缅分界大概情形疏》，《出使奏疏》卷下，第16页。）1892年薛福成在《四论滇缅界务书》中写到，“普洱以南，潞江以东之掸人地，归我颇难控制，归彼又虑内逼”。（注：薛福成：《出使公牍》卷5，第23页。）不同之处在于薛福成对王文韶提出的瓯脱之法并不赞成，一方面他认为英国向不喜此办法，一方面担心名为瓯脱，实际上仍被英国慢慢侵占，所以提出“不如先索之归我”，“仍令各该土酋列为屏藩，处之羁縻之列”。（注：薛福成：《出使公牍》卷5，第23页。）可是，薛福成查阅外洋最新图说，发现掸人之地大半已归属暹罗，所存无几。因此，谈判中薛福成尽管没有放弃索取潞江下游以东之地，但重点已不在这里。况且为了力争野人山地，在此地也不得不略为放松。（注：薛福成：《出使公牍》卷5，第14页。）
于是，在界务问题上，光绪十八年(1892)七月十七日，薛福成面授马格里谈判方针：“须以力争野人山地为第一要义，至少须以大金沙江为界，然后沿边诸土司可以稍安；其次，则争大金沙江为公共之江；又次，则争于新街北岸划一地与我，立埠设关；而争南掌掸人之地，为最后焉”。（注：薛福成：《出使英法意比四国日记》，第611页。）经过薛福成的不断力争，确实取得了一定成果，英方为了让薛福成放弃对野人山地的索取，愿意让清政府当时所认作的滇西边界向西稍加拓展，并以潞江东西的科干等地作为补偿。薛福成认为，这些让步相对于英国曾应允的潞江以东之地当然是大大获利了，中国的土地也得到了扩展。
《续议滇缅界务商务条款》只划分了中缅两国的中段、南段边界，至于中缅北段边界，即尖高山以北的中缅边界，条约规定俟将来查明该处情形稍详，两国再划定界线。张诚孙、刘伯奎、丁凤麟等在其著作中，都认为此一条款无形中以瓯脱之地丧失了中国土地，（注：参见刘伯奎：《中缅界务问题》，第14页。）把本与缅甸毫不相干的尖高山以北作为中英未定界，开启了以后的北段界务纠纷。（注：参见丁凤麟：《薛福成评传》，第298页。）然而在当时，薛福成等人并没有意识到这一点。如前所述，早在曾纪泽谈判时期便提出过北纬24度以北的野人山地区不属于缅，应由两国商议划分办法的建议。言下之意，便是认为这一地区也不属于中国。其后的姚文栋，对尖高山以北地区的情况也作了汇报，认为腾越西境野人山之北“有瓯脱之地千七八百里，相传为明时茶山、里麻两土司之故地，今亦野人居之，既未属华，亦不属缅”。（注：《禀总署堂宪》，姚文栋：《云南勘界筹边记》卷下，第28页。）姚文栋认为这一地区地理位置十分重要，为云南、西藏、四川之屏藩，希望清政府能派兵占领，“按国际公法云，遇荒地不属邦国管辖者，无论何国皆得据为己有”。（注：《复星使书》，姚文栋：《云南勘界筹边记》卷下，第32页。）可见其前提还是认为这片土是不属于中国的。实际上，正如姚文栋所称，这一地区在明朝前就曾受中国中央政府的统治，是明朝政府所设的里麻长官司与茶山长官司的辖地。里麻长官司是在永乐六年(1408)授印，为世授长官；茶山长官司于永乐五年(1407)请命赐印绶，但到明朝末年，这两个长官司都被“野人”杀掠，清朝建立后未能恢复统治。康熙朝所纂修的《云南通志》中便载明茶山、里麻等土司“俱旧志所载，本朝未经授职”。（注：（康熙）《云南通志》卷27《土司》，书目文献出版社1998年版。）因此在清政府眼中，这两个长官司所辖之地便是既不属中国也不属缅甸的中间地带。薛福成考虑到当时我方对于这一地区的地理形势十分模糊，为了不受英人蒙蔽，便采取了北纬25度35分以北暂不划分的办法，以俟将来勘清边界后再与英方达成协议。
可见，对这一条款的不同评判，分歧主要在于对中国领土主权的不同理解。后世一些著作在评论这一边界条约时，认为所丧之地甚多，主要包括大金沙江以东之地，潞江下游以东孟艮、整迈等土司地，以及未划定的尖高山以北一些土地，而这些地方都是中国曾经设立各种土司进行管辖的地方。可是在薛福成等人看来，中国的领土、中国的边疆就是清政府的领土、边疆。大金沙江以东的一些土司属地早在明末就归于缅甸，如南甸土司地，据《南甸司刀龚氏世系宗谱》说，“万历二十四年（应为二十二年），敕建平麓城于猛卯，巡抚陈用宾并请建八关，以便防守……本司所属为神户、铜壁二关及止那等隘。于是，司属大金沙江东岸地岗得、［岗］勒、户岗等关外之地数百里，划弃于缅境”。（注：尤中：《云南地方沿革史》，云南人民出版社1990年版，第329页。）清朝入关后，在西南边境基本继承了明末的形势，更以八关为限，设置土兵把守，关外的野人山为瓯脱之地。尖高山以北恩梅开江下游地区，明初曾设立里麻长官司（恩梅开江与迈立开江之间地带）、茶山长官司（小江流域地带）进行管辖，但薛福成、姚文栋视之为瓯脱地，不在中国的领土范围之内，根据国际公法的规定，中缅两国该进行均分。至于潞江下游以东之地，即盂艮、整迈等土司地，虽在乾隆年间清政府一度恢复了对这些土司的管理，可是随着缅甸国王进贡顺服，旋又不加过问，落入缅甸的统治之下。薛福成谈判分界时，也只能依据英国曾做出的允诺进行力争，而不是索回中国原有的领土。这些在后世一些人看来，便是对中国领土的一种丧失。
其实，上述许多问题的产生，根源于清政府近代领土主权观念的缺乏。由于缅甸为清朝的藩属国，清政府对两国边境领土的变更并不在意，所谓“凡臣服之邦皆隶版籍”，（注：王之春著、赵春晨点校：《清朝柔远记》卷4，中华书局2000年版，第68-69页。）外藩内地无大区别，只求边境安稳无事。而作为藩属国的缅甸对于领土主权的要求却积极得多，随着自身力量的壮大，不断对边境土司进行蚕食。方国瑜认为，这些侵略所造成的悬案，“犹盗窃赃物，长期渐失，虽已成事实，不能算数，惟必有日根究，不能置之不理也”；（注：方国瑜：《中国西南历史地理考释》，第1243页。）可是事隔多年，在英国占领缅甸后，想要从英国殖民者手中索回这些未予过问的土地，即使理论上多么完美，事实上也难以实现。