英国各级政府在公共服务投融资中的作用及启示，本文主要内容关键词为：英国论文,公共服务论文,投融资论文,启示论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共服务改革是一个全球性的难题，一些发达国家也正在以不同的方式致力于公共服务改革，但成效显著且能够让各方面认同的模式不多。英国布莱尔工党政府执政期间倡导的公私合伙制投融资方式，对世界各国政府的公共服务改革起到了示范作用，并引领了此后多年来国际社会公共服务改革的潮流。
一、英国各级政府的基本情况及其职责
英国是一个单一制的国家，但各级政府有着悠久的自治传统和较为广泛的权责。英国各级政府实行立法和行政相结合的体制(议行合一)，由选举产生的地方议会是地方的最高权力机关，地方议会作为议行合一的组织行使立法和行政双重职能，具体承担着地方管理的职能。
英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰各自都有地方议会，具有较高的自主性。还有一些大区(区域性的)，主要起规划协调作用。如大伦敦市地区，下设32个自治市，市长由直选产生。
在英格兰，实行下列混合体制中的一种：一级制的各级政府(如单一的各级政府、伦敦自治市和都市区议会)；二级制的各级政府(郡议会)区议会和自治市议会。在苏格兰、威尔士和北爱尔兰，实行单一的、一级制的各级政府体制。
在英格兰和威尔士各级政府中，有约10000多个教区。它们分布广泛，分别代表人数不等的区域。教区设民选的议会，享有英国议会规定的有限的权力和权利，并提供某些地方服务。在苏格兰，设有约1200个社区议会。英国各级政府享有的权利主要包括：对地方公共事务具有行政管理权；可依据各级政府法和其他法律征收地方费用；掌握地方全部的人事管理权；有权控制地方选举等。
(一)各级政府主要职能
中央政府的职能主要包括国防和国家安全、外交、社会保障、贸易与商业调控、教育等。
英国各级政府的主要职能包括“环境的、保护的和对个人的”三类事务。环境事务指市镇和乡村设施，如桥梁、公路、街道、公共场所的建设管理和维修，以及环境卫生的管理。保护事务指警务、消防等。个人事务指教育、住房、居民卫生和福利事业等。由于各级政府直接承担着大部分关系公众日常生活的公共产品和公共服务，因此，各级政府所面对的公共产品和公共服务供给问题更加直接和具体。
在英格兰，各级政府的设置和职能不尽相同。
郡议会主要负责诸如教育、消防和民防、高速公路和交通、个人社会服务、战略性计划、消费者保护、废物处理与回收等需要一定规模或战略规划的职责。所有的郡议会建立了执行机关，负责执行议会制定的政策和通过的预算。
在实行二级制各级政府体制下，区议会承担诸如住房、地区规划控制与执行、娱乐、停车(根据郡议会的授权)、垃圾收集、环境健康等对当地居民具有直接影响的职责；部分职责属于郡议会、区议会和自治市议会双方共同承担的领域，如促进经济发展、博物馆及公园的建设和维护、发放执照等。
单一的地方议会、都市区议会、伦敦自治市议会。属于一级制的各级政府，负责由郡和区执行的职能。
在伦敦，则设立了大伦敦市政府当局，由大伦敦市长和直接选举的大伦敦议会领导，负责交通、文化、规划和发展等职能。伦敦自治市依法负责各自的职能，它们与大伦敦政府当局没有隶属关系。
(二)各级政府公共财政运作
英国各级政府的财政预算通常包括两个部分：每年的财政预算，资本项目预算。前者是以年度为单位的，后者则至少是5～10年的长远计划。在每年的财政预算里，又分两部分：总预算是一年中的总的收入和支出项目，它包括一般财政预算在内。一般财政预算则主要是指政府用于教育、警察、图书馆和政府日常开支的预算。
在英国的公共财政支出总额中，中央财政支出约占70％。其中，社会保障支出约占32％，卫生及社区服务支出约占17％，教育支出约占12％，国债利息支出与国防支出所占的比例均为7％，法律方面的支出与住房及环境支出所占的比例大体相当，约为5％，工农业及就业支出占4％，交通方面的支出占3％。
英国的地方公共财政支出中，教育是最大的项目，约占30％。其次，是住房及社区环境支出，约占20％。社会保障与福利支出约占15％。用于交通通讯等方面的经济支出约占6％。
二、政府与社会力量合作的PPP模式
政府与社会力量合作提供公共服务，是指政府以特许或其他的方式吸引中标的私营部门直接参与基础建设或提供某项服务。在政府的规制下，社会力量通过面向消费者的价格机制来实现投资回报。政府与社会力量合作提供公共服务，既借社会资源提高公共服务生产能力，又借价格机制显示真实需求，从而可实现双赢的目的。此外，建立政府部门与社会力量的伙伴关系，还可以发挥政府与社会两种力量在管理、技术、资金等方面的优势，从而更好地满足社会对公共物品及服务的要求。
(一)公私合伙制(PPP)模式的特点
布莱尔工党政府执政后，提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，目的是通过公私合作，提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。目前，英国共有近700个公共服务项目签署了PPP协议，涉及合同金额450亿英镑，其中的450个PPP项目已投入运营。
PPP模式，是社会事业及公共基础设施项目的一种融资模式。该模式利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营，政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权的形式出现。PPP模式适用领域广泛，不仅可以应用于经营收益性的城市基础设施，还可以用于非营利性的城市公益项目，发达国家将其成功地应用于道路、桥梁、隧道、电力、通信、市政管网等基础设施建设和医院、学校、监狱、法院等城市公益项目的管理实践中。
PPP模式的特点，一是公共部门与私人部门的长期合作。表面看，该模式是私人部门生产公共产品并提供公共服务，政府支付产品和服务费用，是政府单一主体供给，但其非市场一次性买卖，而是在合约期内，公共部门根据私人部门提供的服务质量分期支付。本质上，公共服务是在公共部门与私人部门长期合作的前提下完成的。二是公共部门与私人部门各尽所长，互惠互利。政府部门根据社会公众的需要，从社会效益角度出发，站在中性的立场上处理公共部门与私人部门之间的关系，既是项目的发起人和管理者，又是标准的制定者和服务产品的接受者：私人部门拥有资本、技术和管理等生产要素，是生产和服务供给的专家。
PPP模式能否成功运作的关键是政府部门的管制。市场管制分两种：经济性管制包括进入管制、价格管制、服务质量管制三个方面。社会管制主要针对其外部效应及社会公平问题，如对资源的合理配置和充分供给进行的管制。各级政府通过适当的监督和定价政策来形成竞争局面，保证市场准入，执行安全标准，对社会资本不必要、不合理的价格和收费进行管制。公共社会事业项目的所有权、建造权、经营权、监管权四权分离的PPP模式，将建造和经营服务剥离出来，并引入了监督和被监督的关系。PPP项目中，公共服务部门的作用是所有者、启动者和监管者，私营企业是建造者、服务提供者。
(二)伦敦大学学院医院案例
伦敦大学学院医院是按照PPP模式运作新建的二级医院，按照英国卫生部的介绍，这种模式应当被认为是改革公共服务——包括提高医疗服务效率和质量的重要举措。
1.医院概况。2005年6月开始营业伦敦大学学院医院，就是通过PPP模式进行融资建设的一家大型医院，是区域内医院联合体中的航空母舰。建筑面积达7万多平方米，医院工作人员有6000多人，有733张床位、14个手术室、4个门诊手术室。
2.融资。可行性方案通过专家论证后，由医院联合体成立医院管理公司，由医院管理公司负责融资。融资是向全社会各界进行，最终由三家公司联合投资1.8亿英镑作为基建项目经费。就投资回报(投资回报率控制在13％、期限为32年)等事宜由医院管理公司与投资的三家公司进行签约。
3.基本建设。融资成功后，由医院管理公司对建筑公司进行招投标，选择一家对医院建设有经验的建筑公司进行医院的基本建设。就建设质量、建设工期、结构调整(施工期间，因医疗技术发展，需对部分结构做调整)等事项由医院管理公司与建筑公司进行签约。同时，医院建设期间，医院建设进度可通过有医院、建筑公司、医院管理公司有关负责人参加的一周一次的例会进行监督：医院建设质量可通过雇佣工程监理进行监督。
4.医院承租。医院建成后，产权归医院联合体。但经营和管理由医院管理公司承担。医院向医院管理公司租赁，总费用约3100多万英镑(租赁费650万英镑、物业维修费1500万、后勤服务保障费950万英镑)。租赁、维护、后勤等具体事项由医院管理公司与医院签约。
三、几点启示
英国新公共管理作为一种理论思潮和实践模式，既是特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势。目前，我国把建设公共服务和社会管理型政府作为转变政府职能的主要目标之一。借鉴英国公共服务部门改革中的成功经验，对于推进我国政府改革会提供许多有益的帮助。
(一)充分发挥公共财政的支撑作用，切实扩大公共服务的覆盖面
构建公共服务型政府，应当从构建公共财政入手。只有打下公共财政体制这个基础，构建公共服务型政府才能获得强有力的支撑。今后，应将公共财政的理念和运行规则融入各级政府职能转变的全过程，在公共财政体制和公共服务型政府的互动中，逐步实现公共服务型政府的目标。
要调整公共支出的范围，提高公共服务支出的总量与比例，把生产投资型财政转变为公共服务型财政。财政支出要以人为本，普遍提高全体人民特别是低收入群体的社会保障水平，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面。
要制定公共服务的最低标准，保证低收入群体能够获得最基本的公共服务。提高财政在农村基础教育、增加就业、医疗保障、社会救助等方面政府付费的比重，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，让社会弱势群体真正享受改革与发展的成果。
(二)加快投融资体制改革，推进各级政府职能的转变
近年来，随着我国地方经济的持续发展，社会事业若干领域的产业发展进程日益加快。教育、文化、卫生、体育等领域体制改革力度加大，设施面貌显著改善，初步形成了“政府引导、社会参与、市场运作”的发展格局。卫生领域，通过组建投融资公司，将政府拨付市级卫生事业的增量资金改为投资，逐步建立了卫生事业多元投入的新机制。教育领域，通过改革高校后勤管理体制，运用“政府优惠政策、学校提供土地、企业投资建设、学生缴费还贷”的机制，新建一大批学生公寓等后勤设施，加快推进了高校后勤服务的社会化。文化领域，通过探索“政府政策优惠扶持、政府引导与资源置换结合、贷款融资推动、土地开发带动、节庆盛会拉动”等多种融资方式，促进文化设施的建设，加快了文化事业的产业发展。体育领域，适应广泛开展全民健身活动、积极发展竞技体育的要求，通过发行体育彩票，探索俱乐部、企业主办等经营形式，积极筹措和广泛吸纳社会资本，发展各类体育项目。
但是，在促进公共事业发展方面，还需要不断加大资金投入和基础项目建设，单靠政府投资资金规模远远不够，必须充分调动全社会参与投资的积极性，提高投资效率、拓宽融资渠道。在我国各级政府公共服务项目投资建设中，可以尝试采用PPP投资模式，吸收民间资本或外国资本投资建设公共服务项目，政府只需要支付公共设施租金和服务费，从而可以更加有效地提高财政资金的使用效能。
建议选择一些具有较强的公共服务性和公益性、服务对象相对稳定并有一定规模以及市场赢利前景看好的竞争性公共服务行业(项目)进行试点，取得经验后再逐步推广。可优先考虑在学校、医院、停车场、水处理等项目的投资建设中采用PPP模式。同时，不断完善投融资体制、机制，建立健全相关的投资管理制度，制定相应的操作标准和规范，为投资方创造良好的政策环境，促进PPP投融资模式健康成长。