促进中部崛起战略的理论基础及其政策完善，本文主要内容关键词为：理论基础论文,中部崛起论文,战略论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1001－8204（2010）01－0068－04
促进中部地区崛起作为一项国家战略，是进入21世纪以来中央从我国现代化建设全局出发作出的重大决策和重要战略安排，它对于促进全国区域协调发展和构建社会主义和谐社会，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。为了厘清一些对于中部地区崛起战略问题的不同认识以期更好地促进这一战略的实施，本文试从战略指导的理论基础及其政策完善与创新视角进行一些探讨。
一、促进中部崛起的理论基础及其指导意义
中部崛起战略的提出并非一时凭空构想，而是有其相应的理论脉络，廓清这一基本问题，对于战略的实施及其配套政策的选择都有着直接意义。笔者认为，邓小平“两个大局”思想和科学发展观是促进和加快中部崛起的两大理论基础。
1.邓小平“两个大局”思想及其普遍意义
邓小平在改革开放初期提出了关于我国区域经济发展及其布局的“两个大局”思想。如“沿海地区要加快对外开放，……从而带动内地更好地发展，这是事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”[1](P277－278)并多次指出，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化”，“我们提倡一部分地区先富裕起来，是为了激励和带动其他地区也富裕起来，并且使先富裕起来的地区帮助落后的地区更好地发展。”[1](P110－111)“鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来，也正是为了带动越来越多的人富裕起来，达到共同富裕的目的。”[1](P142)“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富裕起来，以带动和帮助落后的地区，先进地区帮助落后地区是一个义务。”[1](P155)
邓小平“两个大局”思想折射出以下三点内涵：（1）服从“两个大局”，从“不均衡发展”到“均衡发展”是我国实现共同富裕这一社会主义本质特征的基本路径，是手段和方法；（2）其目的是实现共同富裕，而不仅仅是经济增长；（3）“内地”是指我国大陆除沿海地区以外的所有地区，即包括西部12省区、东北3省和中部6省。正是遵循“两个大局”的理论思想，我国改革开放后，首先实施了鼓励东部地区率先发展战略，先后于1980年5月设立了深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区，1984年5月对外开放14个沿海港口城市及海南省，之后于90年代初全面启动上海浦东开发战略。随着20年来率先开放开发战略的实施，东部地区已率先发展起来，至此，第一个“大局”的落实卓有成效。而从我国区域经济发展的全局来看，第二个“大局”的序幕业已拉开，这就是由鼓励东部地区率先发展转为东部地区促内地更快发展，将战略重心转入到重点实施第二个“大局”时候已然来临。自20世纪90年代末以来，国家先后实施了西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略，实施中部崛起战略也由此应运而生[2]。
从我国区域经济发展的层次与大局来讲，邓小平“两个大局”思想无疑是西部大开发、振兴东北和促进中部崛起三大战略的共同理论基础，具有普遍意义。如果对“两个大局”思想缺乏深刻把握，我们固然不能明确其意义所在，也难以把握实施中部战略的内涵，乃至对此产生怀疑。比如有学者认为，以欧美发达国家的经验来看，西部地区可被视为一个落后地区，东北地区相应是一个衰退或萧条地区，都属于典型的问题区域，而中部整体上并非一个典型的问题区域[3]，由此质疑国家有否必要再实施一个中部战略。我们认为这个认识是不全面的，首先根据国际区域经济发展的规律和经验，区域经济政策目标有多个，主要是区域发展援助、区域优先发展、区域均衡发展（初级和中高级阶段）目标等[4](P487－497)，其次根据威廉姆森的“倒U字型”理论，在区域经济的不同发展阶段，针对不同区域问题，应选择不同的具体区域经济政策目标为侧重点。尽管区际差异发生在不同经济发展阶段并表现程度不同，但其差异始终存在，正是从这个意义上，各国大多都把缩小地区差距作为国家区域政策的主要目标。中部崛起战略正是在我国经济发展到特定阶段，为实现区域均衡发展目标而逐步提出和实施的，是顺理成章且符合经济发展规律的。
2.科学发展观赋予中部崛起丰富的内涵和重要战略地位
东部地区率先发展并取得成效的同时，也导致东部沿海发达地区与内地发展差距不断扩大的趋势。以人均地区生产总值（GRP）为例，1980年东部地区人均GRP为全国平均水平的128.7％，中西部地区人均GRP为74.9％；至1994年前者上升为148.1％，后者下降为67.4％，二者的差距进一步扩大。地区均衡发展问题和社会公平目标逐步上升为中国社会的主要矛盾，所以，在1995年10月党的十四届五中全会上就提出“对于东部地区与中西部地区经济发展中出现的差距扩大问题，必须认真对待，正确处理。”“要更加重视支持中西部地区经济的发展。”国家“九五”计划将坚持区域经济协调发展、逐步缩小地区发展差距作为九条重要的指导方针之一。在此前后或更早，中部地区的学者已进行了中部崛起问题的讨论及建议。1999年6月江泽民总书记在西安主持召开的西北五省区国有企业改革和发展座谈会上，提出了区域发展战略的构想，他指出：“现在，我们正处在世纪之交，应该向全党全国人民明确提出，必须不失时机地加快中西部地区发展，特别是要抓紧研究实施西部地区大开发。”“实施西部地区大开发，是全国发展的一个大战略、大思路。”[5](P340－347)当年10月份国务院组成了西部开发专门机构，并确定了西部大开发的四大工作重点。随着西部大开发战略的实施，中部的处境更加困难，中部地区的经济总量和总体发展水平与东部的差距继续扩大，与全国平均水平相比也出现了下降，发展速度也不如西部，2002年中部六省GDP增长速度为9.5％，2003年为10.6％，均低于西部和东北地区。一时间关于“中部塌陷”的危机四起，中部崛起的呼声更高，这一问题引起中央重视。2003年10月党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的”科学发展观和“五个统筹”的重大方略，我国整体进入区域经济社会协调发展和全面建设小康社会的新阶段。十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确作出了“加强对区域发展的协调和指导，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展”的科学判断和要求。鉴于中部地区问题的严重性及同时拥有的综合优势，在全国生产力布局和区域经济社会协调发展中举足轻重的战略地位，2004年3月5日，温家宝总理在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》中，首次明确提出“促进中部地区崛起”；2004年9月党的十六届四中全会首次把“中部地区崛起”写进了党的文件，提出促进中部崛起是坚持科学发展观、更好地推进经济社会协调发展的重要举措；2004年12月中央召开的经济工作会议第一次把“中部地区崛起”列入议事日程，作为2005年经济工作的六项任务之一，并提出“抓紧研究制定支持中部崛起繁荣的政策措施”，“从政策、资金、重大项目布局等方面给予积极支持”。2005年3月十届全国人大三次会议、2005年10月党的十六届五中全会和2006年3月十届全国人大四次会议都强调促进中部地区崛起和抓紧研究制定促进中部地区崛起的规划和措施。2006年3月下旬，中共中央政治局会议专门研究和部署了促进中部地区崛起的工作，4月中旬，中央下发了《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》（中发［2006］10号，以下简称《意见》），标志着促进中部崛起战略作为国家战略正式付诸实施。2009年9月23日国务院常务会议通过《促进中部地区崛起规划》（简称《规划》），中部崛起迎来新的机遇。
基于我国所处的新的发展阶段，以科学发展观为指导，《意见》和《规划》明确提出了促进中部崛起的指导思想、目标定位和战略部署等。《意见》指出：促进中部地区崛起战略，是继鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略后，党中央、国务院从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是我国新阶段总体发展战略布局的重要组成部分，对于促进全国区域协调发展，形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局，对于贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。综上，从中部崛起战略两大理论基础的联系和意义讲，邓小平“两个大局”思想是其基本理论基础，对加快中部崛起仍具有重要指导意义；而科学发展观这一党在新时期的重要指导方针、重大战略思想和执政理念的确立，意味着党的执政方略的重大发展，使中部崛起战略成为现实。科学发展观是同邓小平“两个大局”思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是中部崛起战略本质上的理论支撑。
二、促进中部崛起的政策完善与创新
中部崛起战略的提出和实施有其科学的理论基础、必然性和重大意义，与其他三大区域发展战略具有同等重要地位，加之是后来提出和实施的，更应作为当前和今后一个时期国家区域政策的重点之一。任何一项发展战略都有其战略目标、任务、政策和措施保障等组成，是一个完整体系，促进中部崛起作为一项重要的国家区域发展战略，没有一整套强有力的政策作支撑是难以想象的，这就既要充分发挥市场机制的驱动和基础性作用，又要发挥政策的调节功能和导向作用，使“无形之手”和“有形之手”得到施展，既要依靠中部自身的力量，不断培育自我发展的内生机制，又要有中央政府政策的支撑，以此形成良性循环发展机制，并重“内因”和“外因”的力量，不能将其割裂乃至对立起来，只有四者形成合力，才能有效实施中部崛起战略。中部地区崛起战略既有与东部率先发展、西部大开发、振兴东北战略的共性，又面临与其他区域发展战略不相同的矛盾和任务，这就决定了支持中部崛起的区域政策取向、功能定位和主要着力点。除按照形成统一、开放的市场环境和区域公平竞争的要求，尽快让中部地区实施其他区域已有的发展支持政策，逐步缩小与其他区域的政策差距外，还必须根据中部地区的区域特征、所处发展阶段，针对“中部地区发展面临的突出矛盾和问题”，着眼于“有效发挥中部地区综合优势”，进行区域政策的完善和政策实施工具的创新，以形成中部地区特色而完整的区域政策体系。
1.加快“政策”的回填和公共服务均等化，使中部享受“国民待遇”普惠
实施促进中部崛起战略三年多以来，有人认为具体支持政策在一定程度上有不甚明显的感觉，其实已经做和应该做的工作很多，但还需加强完善。其中一项基本的工作是尽快让中部地区实施其他三大区域已有的发展支持政策，即所谓“政策”回填。对此，除加快落实《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》精神，中部地区部分城市参照执行东北老工业基地改造政策，部分县市参照执行西部大开发政策外，国家有关部门牵头应对目前我国区域差别政策进行全面的调查清理，研判差别所在，哪些是区域必要的，以实施更多“政策”对中部的回填。与此同时，按照党的十七大要求和科学发展观理论基础，加快实现公共政策供给和基本公共服务均等化，使中部享受“国民待遇”普惠。改革开放30年来，中部地区不仅在国家投资、改革、开放、税收等公共政策供给上不及其他地区特别是东部沿海发达地区，在科技教育、卫生医疗、劳动就业、社会保障等基本公共服务方面也与其他地区有一定差距，“不论是何种形式的不公平及其所产生的区域效应，在中部六省地区都表现得非常突出。[6]”以高等教育为例，中部地区人口3.61亿，占全国总人口的28.1％，2007年，在校高校普通本科学生的人数中部地区占全国的比重为24.1％，比总人口比重低4个百分点；中部地区平均高考录取率为53.6％，分别比全国、东部、东北、西部平均水平低8个百分点、15.9个百分点、16个百分点、3.2个百分点，是全国高考录取率最低的地区。其中河南省的情况更为严重，例如，2009年河南高考考生95.9万，占全国总考生人数1020万的近十分之一[7]，但河南享受到的相应高等教育资源特别是优质高等教育资源却相差甚远。教育不均造成人才培养及其就业、创造财富的机会和实现程度不均等，进而影响中部的发展和富裕。近几年全国“两会”期间，有代表提出按人口或考生分配高等教育资源和向中部地区倾斜的思路应当受到重视和支持。并通过加快实现其他方面公共政策供给和基本公共服务均等化，促进中部地区崛起。
2.以共同富裕为目标，功能性政策支持为抓手，切实解决中部的突出问题
邓小平“两个大局”思想的科学内涵之一是帮助包括中部地区在内的“内地”实现共同富裕。而针对中部地区存在的突出矛盾和问题实施功能性政策[8]支持中部地区发展和富裕不失为一项合理选择。中部的突出矛盾和问题表现为：“三农”问题突出，特别是粮食主产区的地方财政包袱沉重、农民收入增长缓慢；能源原材料基础性工业比重大，国有企业历史“包袱”沉重，工业结构调整的任务繁重；“城镇化水平低，人口、就业和生态环境压力大，对外开放程度不高，体制机制性障碍较多”；自然灾害频发，抗灾能力较弱，贫困地区、老区、结构单一的资源型城市、问题突出的老工业基地等脱贫致富、改造升级转型的任务十分艰巨等。要抓紧组织专门力量，逐项进行深入细致全面的调查研究，提出和实施有针对性的功能性政策，支持中部地区发展和富裕。我们以粮食主产区为例解析，中部地区是目前我国重要的粮食主产区，产量占全国总产量的30％～40％，仅河南省的粮食总产量、夏粮产量及其贡献率就分别占全国总量的1／10强、1／4强和1／3强[9]。这是中部地区对全国做出的巨大贡献。但由于工农产品剪刀差等历史因素以及粮食价格形成机制、粮食风险基金制度、粮食补贴不到位等现行制度政策原因，使中部地区付出了巨大成本和代价，乃至成为最不富裕的地区之一。为此，一是改革粮食风险基金制度，逐步取消粮食主产区粮食风险基金中地方政府的配套资金，最终主要由中央财政负责。二是让粮食主销区承担更多的粮食安全责任。可考虑由中央财政向粮食主销区政府根据其辖区内耕地占用数量收取补偿金，再根据粮食主产区调出粮食的数量，通过转移支付手段，对粮食主产区予以补贴，以体现公平。同时，作为配套政策，要求粮食主销区政府以较高税率向企业征收耕地占用税，以增加东部企业的用地成本，促使东部产业向中西部转移[10]。三是继续加大对粮食主产区粮食生产的扶持力度，建立合理的粮食主产区利益补偿机制。中央支持粮食生产和流通的政策应主要向主产区倾斜，进一步提高粮食直补和良种补贴的标准，当前可考虑将粮食补贴由每亩10元提至50元[9]，甚至100元以上（扣除农资价格上涨因素）。根据市场经济法则并借鉴发达国家经验，探索建立基于土地发展权益的，以土地市场收益价格为基础的粮食主产区利益补偿制度，使粮食主产区种粮不“吃亏”，能够分享发展的成果。四是扶持中部地区粮食等农副产品资源系列深精加工转化，提高其附加值，逐步建立其农业自身良性循环机制，在不以牺牲农业为代价的情况下，走向富裕。
3.以破解二元经济结构为突破口，促进中部地区城乡一体化发展
中国的二元经济结构在中部地区表现得更加明显，城乡差距更大，特具我国典型。中部地区农村人口多、比重大，目前农村人口高达2.44亿，占全国农村总人口的31.2％，中国每3个农民就有1个来自中部；农村人口转移为非农人口及其就业的巨大任务压力与农村劳动力转移缓慢的矛盾十分突出；中部第一产业增加值及其从业人员的比重均不同程度高于全国平均水平，其中前者是全国比重最高的地区；而中部地区的城镇化率和农村人口人均耕地又不同程度低于全国平均水平。中部地区更为严重的城乡二元经济结构不仅是中部地区崛起的主要障碍，而且影响到全面建设小康社会的大局，因此，以破解二元经济结构为突破口，在中部努力探索并成功走出一条城乡一体化发展的路子意义重大。城乡二元经济结构是在特定历史条件下，由政府主导的追赶型垄断工业化过程中形成的[11](P38)，为了工业化大量抽取农村资源的同时，实行城乡体制割裂及其分治。而在科学发展的新时期，破解二元经济结构的着力点和路径必然是“工业反哺农业、城市支持农村”和城乡完全通开，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流通，推动城乡经济社会发展融合。鉴于中部地区二元结构的严重性、复杂性和历史遗留问题较多，中央政府应当对中部农村地区给予重点支持和政策上的倾斜。一是加大转移支付力度，在财政支出、税收、投资、信贷、项目、基础设施和科技教育、卫生医疗、劳动就业、社会保障等方面对中部农村给予重点支持和政策上的倾斜。二是在相关的城乡通开、经济社会发展一体化制度的改革和创新上在中部地区先行先试。三是应在中部合适的地区开辟全国城乡一体化发展综合配套改革实验区。与其他区域比较，中部的二元经济结构不仅在我国最具典型，而且其经济结构、产业结构、人口结构、区位条件等最能反映和代表中国的国情，中国的总体特征和发展难点在中部地区更为集中，更具有代表性[8]。所以，在中部地区进行城乡一体化发展综合配套改革实验意义非凡。
4.发挥比较优势，加快中部崛起和全国现代化进程
“没有中部地区的发展，就不能真正实现地区协调和城乡协调发展，就不能全面落实科学发展观，也就不能建成和谐社会。”这是国务院发展研究中心与中部六省政府发展研究中心组成的《促进中部崛起战略和政策研究》联合课题组的论断。中原定，天下安，从某种意义上，中部的发展状况将直接影响甚至是决定着中国现代化的实现程度。《意见》明确指出：中部地区在我国经济社会发展中具有重要地位。中部地区位于我国内陆腹地，人口众多，自然、文化和旅游资源丰富；具有承东启西、连南通北的区位优势；农业特别是粮食生产有明显优势，拥有比较雄厚的工业基础，产业门类齐全。要在发挥承东启西和产业发展优势中崛起，使中部地区在我国经济社会发展中发挥更大作用，为全面建设小康社会作出新贡献。可见，“发挥中部综合优势”，加快中部崛起和“在我国经济社会发展中发挥更大作用”，是国家实施中部崛起的重要战略意图。所以，要充分发挥中部综合优势，围绕“三个基地”、“一个枢纽”和实现科学发展的总体目标要求，支持加快中部地区的建设和发展。比如，支持山西发挥煤炭资源优势，建设新型能源和现代化的煤化工基地，加快新型工业化发展；支持安徽发挥科技优势，建设高新技术产业创新基地，实现高新技术产业化发展；支持江西发挥旅游资源和经济区位优势，建设红色旅游和服务外包基地，促进大开放、大发展；支持河南发挥工农业产业优势，建设国家粮食战略工程河南粮食核心区和现代装备制造业基地，实现跨越式发展；支持湖北发挥区位交通优势，建设现代物流基地，带动产业发展和重振雄风；支持湖南发挥综合文化及其产业优势，建设现代文化产业基地，锐意改革和创新，等等。发挥中部综合优势，把中部地区建设成为中国未来经济持续快速发展的重要支撑点和新型增长区域[3]，为促进区域经济协调发展和加快全国现代化进程发挥更大作用。
收稿日期：2009－11－10