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城镇基本养老保险在我国的社会保障体系中占有特别重要的地位。就规模而言，其收支远远大于其它社会保险基金收支的总和。例如，2002年，基本养老保险基金收支分别为3171亿元和2843亿元，占同年社会保障基金收支总额的78％和82％。因此，基本养老保险事业的发展成为我国社会保障事业发展的关键，而在发展基本养老保险事业的过程中，扩大覆盖面又是重中之重。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）指出，“进一步扩大基本养老保险的范围，基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及职工，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度。”那么，迄今为止，我国在扩大基本养老保险覆盖面这一点上，究竟做得如何、未来的努力方向为何？本文将利用有关数据，对这两个问题做一简明扼要的概述。不过，在报告分析数据之前，有必要对基本养老覆盖面做一概念界定。
基本养老保险覆盖面，指的是一个地区实际参加基本养老保险的人数占应该参加养老保险人数的比重。用公式表示为：“覆盖面＝（参保人数/应保人数）”。《中国统计年鉴》给出了全国及各省历年参保在职职工和参保离退休人数的现成数据，两者之和即为实际总参保人数。应保人数应当包括按现行国家政策应当加入基本养老保险的所有人员。劳动和社会保障部1999年发布的《社会保险费征缴暂行条例》规定：“基本养老保险费的征缴范围包括国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。”该条例还授权省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险体系。由此我们可以得出计算应保人数的公式：应保人数＝城镇就业人员－党政机关社会团体就业人员＋城镇退休人员－党政机关社会团体退休人员＋城镇失业人员。党政机关、社会团体退休人员的养老退休费用由国家财政负责，不在基本养老保险的对象之列，在公式中被减除。这个公式把所有事业单位的就业和退休人员都包括在应保人员范畴之内，比劳动部的养老保险费征缴范围包括“实行企业化管理的事业单位及其职工”的规定宽泛。这样做主要是基于两个考虑：一是数据的限制，没有任何统计资料把实行和不实行的事业单位及其员工区分开来加以报告；二是企业化管理、养老保险的社会化，乃是我国事业单位改革的基本方向之一。
利用上述计算公式，可以求出我国历年基本养老保险覆盖面。从1995年到2003年的进展情况如表1所示。在这8年间，我国基本养老保费收入从950亿元增至3689亿元；占GDP比从1.6％上升到3.1％，增加了近1倍。参保人数从1.1亿增加到1.6亿，增加了0.4倍。应保人数有两组数据。数据Ⅰ是对《中国统计年鉴》每一年所列各省、直辖市和自治区分地区有关数据加总后得出的结果。数据Ⅱ是基于《年鉴》报告的各项有关指标的全国合计数据计算得出的结果。两组数据有很大的出入，且年份距今越近出入越大。从1995年到2003年，应保人数Ⅰ从1.97亿微升至1.99亿，仅有200万的增长额；而同期应保人数Ⅱ则从2.1亿增加到2.9亿，增加了8000万人。2003年应保人数Ⅱ比应保人数Ⅰ多了近1亿人。 根据两组不同的应保人数数据计算得出的覆盖面自然有相当大的差距。按应保人数Ⅰ计算，我国城镇基本养老保险覆盖面从1995年的56％上升到2003年的78％，进步很大。但按应保人数Ⅱ计，同期覆盖面只从51.3％微增到52.3％。那么，对这两个差距相当大的覆盖面计算结果，应当如何解释？
表1中国养老保险覆盖面的进展（1995—2003）
年份
保费收入 占GDP比
参保人数
应保人数Ⅰ 覆盖面Ⅰ 应保人数Ⅱ 覆盖面Ⅱ
(亿元) (%)
(万人) (万人) (%) (万人) (%)
1995
950.05 1.6 10978.95
19717.80
55.6821412.2051.27
1996
1171.741.7 11116.72
20029.20
55.5022401.3049.63
1997
1337.911.8 11204.40
20355.20
55.0423430.2047.82
1998
1125.131.4 11203.14
18813.90
59.5524502.2045.72
1999
1965.122.4 12485.41
18479.30
67.5625294.2049.36
2000
2278.132.6 13617.43
18213.70
74.7626348.1051.68
2001
2489.002.6 14182.50
18262.90
77.6627379.0051.80
2002
3171.503.0 14736.60
19017.80
77.4928544.9051.63
2003
3680.003.1 15506.70
19903.30
77.9129650.5052.30
资料来源：《中国统计年鉴》1997—2004各年版，《中国劳动统计年鉴》1998—2004年各年版。
答案在于应保人数Ⅰ的数据只涵盖了那些具有城市户口的劳动者和退休者；而应保人数Ⅱ数据则除了应保人数Ⅰ外，还包括进城劳动的农村户口人员和流动劳动人口。这个解释可以从《中国统计年鉴2003》的有关解说和数据那里得到支持。该年鉴在“就业基本情况”表下注释道：“1990年及以后的经济活动人口、就业人员、城镇和乡村就业人员资料，是根据第五次全国人口普查资料调整的，因此分地区、分类型、分行业的资料相加不等于总计。”2000年第五次全国人口普查的主要成果之一，是基本查清了我国流动人口的输出地和输入地分布状况。普查发现全国共有4242万人居住在与其户口登记地不同的省、自治区或直辖市内（据“全国按现住地、户口登记地在外省分的人口”表）。除了省际流动人口外，省内流动人口数量也一定十分庞大。显然，绝大多数外出工作的流动人口来自于农村。因此，应保人数Ⅱ的增长主要反映了农村劳动力向城镇劳动部门大规模转移的事实。同时值得一提的是，从1995年到2003年，我国人口从12.1亿增至12.9亿，增幅近7％，远远低于应保人数Ⅱ的增幅38％。这从另一个侧面说明我国社会保障应保人口增加的压力，不仅仅是由于人口的增长，更主要是农民进城工作谋生的结果。
如上描述的我国基本养老保险覆盖面的进展，说明我国社会保障事业在取得显著的成绩（参保人口逐年增长等事实）的同时，亦面临如何解决进城农民的社会保障问题的严峻挑战。在社会主义市场经济改革不断深化、人口老龄化、占人口多数的农村人口持续、成规模地向城镇移动的基本国情下，可以预见，在未来相当长的一段时期内，扩大覆盖面仍然是我国城镇基本养老保险事业为之奋斗的主要目标之一。
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