美国金融防火墙制度演变及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,防火墙论文,启示论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融防火墙概述
(一)金融防火墙的具体含义
金融防火墙制度源于美国，它泛指隔离银行业与证券等其他金融业的一系列措施，如分离银行业与证券业的《1933年银行法》中的第16条款、第20条款、第21条款和第32条款，甚至一些保护金融消费者和防止不公平竞争的内容条款也被认为是防火墙的一部分，因而这是一个范围较为宽泛的概念。与防火墙相关的概念还包括“中国墙”，其核心是防止金融机构内不同业务部门间有害的信息流动，它是一种“信息隔离制度”。从狭义角度来讲，防火墙主要是指对银行与其联属机构之间的金融交易所进行的各种法律和监管方面的限制，这些限制的设置目的在于防止由非银行联属机构所产生的风险扩散到银行业中去，而且这些限制也有助于防止政府对银行业的“补贴”扩散到非银行附属机构中去，即避免将这种补贴用于保护存款人以外的方面。金融防火墙为银行与其联属机构之间的金融交易设置了最低标准，同时它也对美国银行控股公司的证券附属机构——第20条款附属公司与银行的交易做出了严格的限制。
(二)金融防火墙的作用
在分析防火墙的作用时必须首先明确银行为何要与非银行联属机构开展业务，分析银行控股公司在这种交易中能够获得什么样的好处。因为只有这样才能够对防火墙的作用给予正确的评价，而且这对于如何随着金融发展的需要不断对防火墙进行相应的调整具有重要的意义。
防火墙的主要作用是用来防止银行控股公司对所属银行资源的不当配置。对银行控股公司而言，它有可能通过这种行为将银行的利润转移到非银行附属机构中去，而在实践中更多的则是将控股公司非银行附属机构的损失转嫁给银行，从而使得控股公司能够获得联邦存款保险机构的补贴。在大多数情况下，将资源从银行控股公司的一个附属机构转移到另一机构并不会给控股公司带来好处。然而在有些情况下，这种资源的转移有可能为其带来收益，而防火墙的设立就显得十分必要了。在现实中存在以下两种情况能够使得银行控股公司通过这种资源的转移而获利：一种情况是银行控股公司利用银行的资金挽救陷于困境的另一家附属机构以避免其倒闭，这样做可以保住银行控股公司的声誉，避免因其一家附属公司的倒闭而给整个公司带来负面影响，在这方面银行控股公司具有较为强烈的动机，因为附属机构的倒闭不仅仅是其所投入资金的损失，控股公司更为关注的是市场对整个公司的评价以及由此所带来的后果。如果市场由此对控股公司产生怀疑的话，则控股公司及相关的附属机构在金融市场上的借贷成本将提高，而其竞争力会相应下降，而且控股公司也将为此而失去大量的业务。当然，控股公司将资源由银行转移到附属公司可能会给银行的未来经营带来问题，甚至银行在将来会倒闭。然而其他附属机构出现问题所带来的损失将更大，因为银行的损失还可能由联邦存款保险机构承担一部分，而且附属机构倒闭这一问题也来得更为迫切。如果外界对银行的具体经营不是很了解的话，这种不良资产的内部转移更具隐蔽性，更容易逃避外界的监管。此时控股公司会权衡利弊，在大多数情况下，控股公司将要求银行解救相关附属机构。另一种情况是银行控股公司利用其有限的负债责任，可以通过将资源从资本充足的一个附属机构转移到资本不充足的附属机构来降低银行控股公司的损失，当资源从一家参加联邦存款保险的银行转移到有问题的附属机构时，银行控股公司有可能从中获益，因为这相当于银行控股公司将其损失转移到了联邦存款保险公司那里。
由于在实践中存在银行控股公司将银行资源转移到非银行附属机构以避免其自身损失的可能，因此监管当局有必要建立起金融防火墙，以避免通过这种转移而使银行陷入困境，进而导致银行业的不稳定，并使联邦存款保险公司及公众承担不应承担的损失。在这种情况下，金融防火墙以及相关的惩罚性措施对于银行控股公司采取上述转移资源以避免自身损失的行为是具有抑制作用的。
二、美国金融防火墙制度的发展变化
从美国金融防火墙制度的发展演变来看，《联邦储备法》的第23A和第23B条款以及美联储在1987年和1989年颁布的针对第20条款附属公司的规则构成了防火墙的主要内容。自20世纪30年代以来，美国金融防火墙的发展大致经历了以下几个阶段：
(一)1933年金融防火墙的初步确立
美国对金融防火墙这一问题的重视源于20世纪30年代的经济金融大危机，当时美国政府通过了《1933年银行法》，其中的部分条款被称为《格拉斯——斯蒂格尔法》，而其中的部分内容正是防火墙的原型。《1933年银行法》对《联邦储备法》进行了修订，增加了第23A条款用以限制美联储会员银行与其联属机构的交易，第23A条款的主要内容为，银行与任何单一联属公司的交易不得超过银行资本的10％，而与所有联属公司的交易不得超过银行资本的20％。这些交易包括：向联属机构贷款；投资于联属机构发行的债券；为联属机构提供各种类型的担保；以联属机构所发行的证券为抵押提供贷款等。
(二)20世纪30年代至90年代防火墙内容的不断强化
从20世纪30年代开始至90年代，美国金融防火墙内容及所适用范围不断随着金融经济形势的变化而进行修正，主要变化表现在以下几个阶段上：
1.《银行控股公司法》对防火墙的扩展
《1956年银行控股公司法》将第23A条款适用范围扩展到所有由多银行控股公司所属的会员和非会员银行。金融防火墙适用范围的扩大主要是由于当时芝加哥两家银行的倒闭，而这又源于其与银行控股母公司的不当交易。《1956年银行控股公司法》包括了一项特殊的禁止性条款(即第6条款，1966年的修正案又将其废除)，即银行不得向联属机构或银行控股母公司贷款、投资和从联属机构或银行控股母公司购买相关资产。在1966年，《联邦存款保险法》规定第23A条款适用于所有参加保险的银行。
2.《1982年戈恩—圣杰曼法》对第23A条款的修改
《1982年戈恩—圣杰曼法》对第23A条款的修改意在堵住一些漏洞，因为1976年汉密尔顿国民银行出现危机就是由于银行与联属机构间的资产交易而导致的。另外，在20世纪70年代中期，一些与房地产投资信托联系密切的银行在当时不动产市场不景气时出资对REIT进行解救，也给银行带来了巨大的损失。
美联储规定，由银行发起或做其顾问的REIT和其他类似机构都应被视为银行的联属机构。当时对第23A条款的修改还包括以下一些内容：将联属交易定义为更广泛的资产购买，银行从任一联属机构购买的所有各类资产总和不得超过银行资本的10％，从所有联属机构购买的所有资产总和不得超过银行资本的20％；银行以联属机构名义进行的担保、承兑和开立信用证等也属于联属交易，此类交易要受到上述比例的限制。
3.《1987年公平竞争银行法》和《1989年金融机构改革、振兴和加强法》对防火墙的扩展
《联邦储备法》中有关防火墙的规定在1987年进行了扩展，即增加了第23B条款。第23B条款要求所有的交易都必须是保持距离型的，即银行与联属机构的交易必须使其与非联属公司的交易保持同等的条件。《1989年金融机构改革、振兴和加强法》又将第23A条款和第23B条款扩展到了节俭类金融机构，这主要是由于在20世纪80年代节俭类金融机构出现的危机所导致的。
(三)有关证券承销附属机构的防火墙规定
在20世纪80年代，美联储允许一些大型的银行控股公司建立了可经营证券业务的附属机构(即所谓的第20条款附属公司)，对此，美联储理事会制定了更加严格的限制。
1987年规则的内容。美联储理事会的1987年防火墙规定，带有第20条款附属机构的银行不得从事以下业务：不得向由第20条款附属机构承销的“不合格证券”的发行者提供用于支付本金、利息和股息的贷款；不得提供用于购买由其第20条款附属机构承销的各种不合格银行证券(限于在承销期间或承销后30天内)；不得出于提高由其第20条款附属机构承销的各种不合格银行证券的信用或市场可售性目的而提供贷款或担保(如开出信用证等)；在承销期间或此后的60天内不得购买由其第20条款附属机构承销的各种不合格银行证券。
1989年规则的内容。在1989年美联储提高了第20条款附属公司可获得相关证券业务收入的比例，并扩大了证券附属机构可经营证券业务的范围和相关的证券种类。与此同时，对一些业务的限制也更加严格了：禁止银行向第20条款附属公司提供贷款；禁止银行向第20条款附属公司出售和从其处购买各类金融资产；禁止银行向第20条款附属公司提供担保。美国金融防火墙的管制严厉程度在20世纪80年代后期达到了高峰，这主要是由于银行控股公司的第20条款附属公司被允许可以经营风险较大的证券业务。
(四)1997年以来防火墙严格限制的逐步放松
在20世纪90年代中期，越来越多的业内人士主张放松管制，美国国会也开始考虑修改《格拉斯——斯蒂格尔法》以允许商业银行通过某种形式开展证券业务。在坚持银行业安全与稳健经营这一首要前提之下，监管当局在1997年放松了许多管制，金融防火墙28个方面的监管要求中有近半数被完全取消，而且剩下的绝大多数都进行了修改，完全保留的严格管制只占很小的一部分。
1999年11月4日，美国国会通过了《1999年金融服务现代化法案》，该法案主要是解除了对金融业混业经营的限制，在金融防火墙方面也相应有了一些变化。《1999年金融服务现代化法案》允许控股公司经营“具有金融性质”的业务和一些“金融活动的附带业务”。一个金融控股公司如欲开展上述这些业务，要求其所属的所有存款类机构都必须是资本相当充足(well capitalized)和管理完善(well managed)的，而且还必须达到有关评级机构的最低标准。允许资本充足且管理良好的国民银行的分支机构承销证券，但所有这类分支机构的资产总额不得超过银行总部资产的45％或500亿美元。《1999年金融服务现代化法案》规定美联储可以随时要求银行控股公司及其附属机构向其提供财务状况报告、财务和运营风险的监督和控制制度、附属银行与联属机构之间的任何交易记录。另外，美联储还可以直接进行现场检查。《1999年金融服务现代化法案》还对控股公司的一些具体业务做出了规定，如在私募发行中，规定一次私募发行证券的金额不得超过银行资本的25％。
另外，在《1999年金融服务现代化法案》颁布前，商业银行无需根据《1934年证券交易法》的规定而必须按照经纪自营商进行注册以进行相关证券交易活动。然而如果现在商业银行要开展《1934年证券交易法》所管辖的全部经纪和自营业务的话，则根据《1999年金融服务现代化法案》必须登记注册为经纪自营商，而且必须接受美国证券交易管理委员会和全美交易商联合会的管理。
三、美国金融防火墙制度给我国金融控股公司监管带来的启示
我国目前混业经营的发展趋势已十分明显，从总体来看，金融控股公司应是我国未来混业经营组织模式的最终选择。因此，我们必须借鉴国外尤其是美国的经验，结合我国国情采取相应的金融控股公司监管对策。就目前而言，应着手做好以下几个方面的工作：
(一)加强金融控股公司的市场准入管理，建立起金融控股公司的风险预警机制
站在金融监管的角度来看，严格对金融控股公司的市场准入管理是保证混业经营制度下金融业安全稳定的有效措施，是防范金融风险的第一道防线。在金融控股公司的市场准入问题上，监管当局应制定一系列的量化准入指标，如最低资本额、资本充足率等以明确金融控股公司的具体设立条件。控股公司的附属公司在开展新业务时，必须经监管当局在确认其各方面达到要求后再由监管当局批准，对于风险较大的业务，监管当局应提出额外的资本要求。同时，还要研究确定对整个控股公司或受监管子公司的经营决策有实质性影响的控股公司高级管理人员的资格审查制度，并尽快建立健全金融控股公司的风险预警机制。
(二)建立起有效的金融控股公司整体资本充足监管机制
要保证银行业的安全与稳健经营，必须使得混业经营的金融机构尤其是商业银行保持充足的资本。监管当局除了必须对每个受监管的子公司实施资本充足要求外，还应建立一种有效的机制来评估整个金融控股公司的资本充足水平。由于混业经营的风险相对较大，因此对混业经营的银行应提出更高的资本要求，同时对经营风险较大的附属机构也应提出更高的资本充足要求。鉴于控股公司集团内股权结构的复杂性，特别要防止同样一笔资金被同时用于两个或更多的法人实体，对此，监管当局对金融控股公司的资本必须加以明确的界定，同时还要借鉴国外经验建立起适合我国的金融控股公司资本充足率度量方法，以实现准确评价金融控股公司稳健经营的目的。
(三)严格对金融控股公司关联交易的监管
混业经营金融机构内部极易引发不同金融业务风险的相互传染，而这可能进一步使得整个金融机构陷于危机，其中关联交易则是传递金融风险的主要途径之一，对此，监管当局必须制定严格的法律条例加以管理。首先，要通过法律法规明确界定控股公司与关联公司以及关联公司之间的法律和经济关系，严格限制商业银行向母公司及其他关联公司提供放款或其他资金融通形式。同时，对于超过一定金额的关联交易，必须报经监管当局专门审批。要求银行与关联机构的交易必须与其他非关联机构的交易保持一致。其次，从我国的具体情况来看，应坚决禁止银行向客户提供用于购买关联机构承销证券的贷款，而且在实行混业经营的初期应严格禁止银行购买并持有相关关联机构承销的证券，以后可以视具体情况逐步放开。再次，监管当局应做出规定，控股公司必须实行定期报告和强制性的交易记录制度，要求金融控股公司披露自己的重大内部交易，以便于监管当局核实检查。监管当局还应通过设立“中国墙”制度来限制银行与联属机构之间的信息交流，要求二者之间不得相互渗透非公开的信息，以防止利益侵占和不公平竞争现象的发生。
(四)加强金融控股公司的内部控制机制建设
由于金融控股公司规模较大，机构较多，业务比较复杂，因此仅靠监管当局的监管是不够的，必须把防范风险的重点放在加强金融控股公司的内部控制和内部审计上面。我国金融监管当局往往对金融机构的内部控制系统建设重视不够，然而在实践中，金融机构的内部控制却是金融监管的重要基础。只有金融机构形成了严格的内部控制机制，外部监管才能够充分发挥效用。因此，监管当局必须在其设立之时检查拟设立的金融控股公司以及各子公司是否具有健全的内部自律机制。同时，控股公司管理层应当明确授权，以确保内控系统的有效性，而控股公司的经营管理人员、内部审计人员或其他管理人员在发现内控机制存在缺陷时应当及时地向相关主管人员进行报告。
(五)金融监管机构应通过各种检查措施严格落实防火墙制度的具体执行
对防火墙具体执行情况的检查应由银行监管机构来进行，即通过对混业经营的金融机构进行定期的现场检查来进行监督。在这里具体可以分为两个步骤：监管当局首先要检查混业经营金融机构是否采取了具体措施及相应的步骤以限制可能产生的风险，这些步骤和措施是否满足混业经营防火墙的要求。例如，监管者要考察银行的贷款政策里面是否清晰地表述了哪些贷款应受到严格的限制，是否明文禁止了对关联机构的贷款。其次则是具体检查这些措施和步骤是否在实践中得到了认真的落实和执行。具体来讲，监管当局要仔细考察银行所提供的交易目录，并将其与通过其他途径获得的银行的具体交易账户记录相对照。银行与关联机构的交易要遵循以下原则：所有的交易总和不得超出监管当局规定的比例要求；监管当局所提出的对抵押品的要求必须得到满足；银行没有从关联机构那里购买低质量的资产；所有与关联机构的交易要满足银行安全与稳健经营的要求等。
监管当局要定期地对所有的银行及关联公司进行全面的检查，以确保银行与关联机构的交易满足监管要求。当出现问题时，监管当局要进行相应的处罚，对于情节较轻者监管当局可能仅仅是给违规金融机构发出书面通知，要求其修改相关规章制度并要求其严格遵守。其他处罚还包括要求金融机构暂停相关业务进行整顿，免除有关人员的职务，另外还可以对金融机构和个人给予资金方面的处罚等。
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