论行政行为的道德判断，本文主要内容关键词为：道德论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、需要对行政行为作以道德判断
公共行政的领域是一个政治领域，是对国家与社会公共事务的管理领域，而国家与社会公共事务体现和反映着不同阶级、不同阶层、不同利益集团之间的关系，所以公共行政成了国家的政治意志和公众的政治要求的日常执行领域。公共行政又是一个管理的领域，执行着对社会、政府以及国家政权机构的日常管理活动。公共行政还应当是一个道德活动的领域，因为在国家与公共事务的管理中，包含着对公与私、群与己关系的调整。
与上述三个方面相对应，对行政行为的判断标准也包含着政治标准、管理标准和道德标准。政治标准要求行政行为从国家利益出发，贯彻国家意志，通过下情上达和日常事务的处理来增强国家制度选择的合法性，推动政治的社会化，维护社会的稳定和公众的安全，如果可能的话，也促进社会与经济的发展。管理标准所追求的是：行政行为的效率，服务对象的满意度，行政体制的合理性，行政决策、行政组织结构的科学性以及行政执行的有效性。而道德标准则要求行政行为在管理的意义上是民主的，面对不同的管理对象时是公正的，行使公共权力时是廉洁的，在社会整体的进步中把人的发展放在首位，从而体现出人道主义精神。
对行政行为的政治判断，历来得到统治集团的支持，即使不同的政党、不同的利益集团所作出的判断结果会有所不同，但政治判断本身受到了充分的重视；因而相应的学术研究和理论争鸣也非常活跃。对行政行为的管理判断随着行政管理学的形成和发展而成了行政管理科学化的代名词，特别是管理效能问题的研究和工商管理等管理措施的引进，使对行政行为的管理判断越来越成熟。人们还试图通过对行政体制的变革和对行政监督的加强等，来实现行政行为的廉洁。
在学术界，关于行政行为的管理判断是最受学者们青睐的，有些人甚至偏执地用管理判断来对抗政治判断，对现实中公共行政的政治内容提出批评。但是，对行政行为的道德判断却长期受到忽视，只是在最近几年，行政道德才被人提及，而在公共行政的实践中引入道德判断，可能还是前路漫漫。但是，没有道德的行政就不可能是廉洁的行政，行政人员如果不受道德规范的约束，他的行政行为就将永远无法避免腐败的纠缠。
就公共行政的发展趋势看，现代公共行政越来越重视其科学性，要求行政体制的设计最大限度地满足社会的需要，要求行政组织结构合理，要求行政行为高效。因而，发达国家极力推动政治与行政的分离，促使行政的政治中立。这样一来，公共行政的政治判断出现了式微的势头。在公共行政接受政治判断时，这种判断的着重点是公共行政的性质问题，是对公共行政在服务于阶级、阶层或集团利益方面所起到的作用评价。所以，它排斥行政人员的任何与阶级、阶层或集团利益相矛盾的行政行为。随着政治判断的淡出，公共行政在管理科学化的追求中变得越来越形式化，在名义上它是公共的，但除了一整套的形式化的僵死的规定之外，它的公共性质是得不到灵活的、与行政人员心灵相契合的实质性保障的。也就是说，在公共行政科学化的进程中，行政人员的主体性特征开始丧失，他被安排在某一行政岗位上，机械地执行来自行政体系上层的行政意志，受一系列严密的成文规范所规定和约束。如果说行政人员还有主动性的话，那么主要表现在他能够机敏地发现和利用成文规范的空隙，借公共权力谋取私利。所以，在公共行政管理科学化的进程中，我们看到的是制度主义观点的泛滥。这种观点认为，公共行政中的一切问题都是制度（即体制）的问题，只要制度设计合理，行政权力的运行就是有序的，行政人员就会各安其位，制度如果是廉洁的制度，就不可能出现行政行为腐败的问题。因而他们把一切问题的解决都寄希望于制度创新。当然，公共行政管理的科学化是历史的进步，传统行政模式的“政治挂帅”，一切从属于政治，不讲效率、不计成本的行为方式，显然已经不适应时代发展的要求。而且，现代行政管理中有许多属于非政治的内容，行政人员的行政行为也不可能完全与政治观念、政治意志相吻合。因而，在公共行政的具体的操作性层面上，尽量少作政治判断多作管理判断，往往更合乎公共利益的需要。而在国务活动、政策决策的领域则需要作出更多的政治判断。所以，管理判断与政治判断并不是矛盾的，它们之间的不同仅仅表现在公共行政的某些领域需要侧重于政治判断，某些领域需要侧重于管理判断。
既然政治判断不再强加于公共行政操作层面上的行政行为，行政人员的思想观点、政治信念对其行政行为的影响就开始弱化。在这种情况下，行政人员个人的利益追求、享乐愿望等就会浮上表面，从而影响甚至支配他的行政行为，官僚主义、以权谋私等腐败现象也就得以滋生和蔓延。如何解决这一问题？可以有三种备选方案：①如果重新把政治判断引入公共行政的操作层面，用政治标准来检验行政人员及其行政行为，就势必会发动政治运动，从而付出高昂的代价；②根据上述制度主义的观点，通过制度创新来解决腐败问题，结果要么是在制度层面上“穷折腾”，要么是不断地强化对行政人员的监督和对行政行为的约束，前者将造成管理制度的不稳定，从而增长行政人员的机会心理，而后者则会完全磨灭行政人员的主动性和积极性；③正确的做法应当是引进道德判断，在行政人员的行政行为中用道德理想来充实政治信念、思想观点等留下的空白点。因为，公共行政中的道德判断是对行政人员及其行政行为的善恶裁决，并通过对这种裁决的表达来促使行政人员形成稳定的道德人格，引导行政行为朝着合乎道德标准的方向发展。
在我国社会主义市场经济建设的过程中，明显可以看到政治信念、政治追求的弱化对行政人员及其行政行为的影响，作为政治觉悟重要标志的“公而忘私”、“全心全意为人民服务”已经很少被人提及了，对行政人员的道德判断又迟迟未能出场，其间，虽然我们在健全法制、提高管理的科学性方面做了大量工作，但腐败却从无到有、从轻到重，以至于泛滥。在今天，如果我们重新在政治觉悟的意义上来谈论“公而忘私”、“全心全意为人民服务”显然是不行的，而应当将其作为行政道德的基本内容和道德判断的标准提出来，经常性地对行政人员及其行政行为作出道德判断，并作为行政发展的基本内容。
二、道德判断是行政行为的理性整合
与传统社会的身份制不同，近代社会的行政管理实际上是一种职业行为，而且在最近几十年中，行政人员越来越被作为一个特定的职业群体看待。就公务员制度而言，实际上是在法律的意义上确认行政人员的职业化。在行政管理职业化的条件下，行政行为是一种职业行为，从属于职业要求和接受职业规范。每一项行政行为都带有行政人员所在的职业岗位的特征，是行政人员职业群体行为的组成部分。但是，行政行为是由行政人员个体来承载的，在每一项具体的作业中，都是由行政人员个体做出的。这样一来，行政行为就带有行政人员的个人特质。如果考虑行政人员的个人需要、个人追求甚至自私的愿望的话，那么行政行为就有可能背离其公共性质，成为行政人员谋取个人私利的行为。总之，行政行为具有职业的统一性和承载者的个体性这二重属性。如果要保证行政行为的这二重属性是和谐的而不是矛盾的，就需要通过道德判断实现对这二重属性的理性整合。
任何道德都是通过行为主体的个体发挥作用的，人的行为在何种程度上是道德的，取决于他个人的道德判断力，以及在这种判断力基础上所做出的道德追求。个人的道德判断属于道德认识的范畴，它作为道德认识的过程，包含着道德感性和道德理性两个层次。道德判断也是道德认识的结果，是在已有的道德认识的基础上，对自己的以及他人的行为的判断。同时，道德判断又是道德认识的手段，在道德感性向道德理性的过渡中，起到中介和桥梁的作用。在道德感性与道德理性的比较中，道德感性是直观的朦胧的道德认识，它必须上升为道德理性，才能进一步深化为人们的道德信念、道德理想和道德追求。
在一般意义上，人作为社会的人，是在社会中成长和成才的，社会公德在人的成长过程中是不断地积淀为人的道德心理的。所以，在人们成为行政人员时，他已经拥有了基本的社会公德。这些社会公德在行政道德体系中，以道德感性的形式存在。对于一般公民来说，有了社会公德规范就已经能够实现对其行为合道德性的支持。但是，对于行政人员来说，仅仅拥有社会公德是不够的。因为，行政人员不论职位高低，都相应地掌握着公共权力，“权力出租收益率”对行政人员的诱惑往往使行政人员在社会中所获得的公德意识变得极其脆弱，以至于行政道德的感性形态在对行政人员的道德判断中很难发挥作用。或者说，行政人员即使在主观上尚有辨别是非善恶的能力，也不能够保证行政行为的合道德性。这就要求行政道德必须升华为道德理性。行政道德从感性向理性的升华过程是通过道德判断实现的，但这是就行政道德的整体而言的。对于个体来说，是行政道德在整体上实现了理性化之后，在道德理性的基础上作出的道德判断，才是具有稳固的道德基础的判断，才能通过这种判断实现对行政行为的道德约束、道德规范。
对行政行为的道德判断是建立在道德理性的基础上的，或者说是对行政行为的理性整合。当然，行政行为是发生在法律制度的框架之中的，法律与制度的理性特征对行政行为有着强有力的规约作用。但是，法律制度的理性之于行政人员是一种外在的理性，行政行为在行政人员个体中的感性内容可能会慑于外在理性的规约而自我隐蔽，而感性内容赖以发生的基础没有改变，一旦外在理性的规约作用发生弱化，行政行为就会受到行政人员个体感性的征服。正是由于这个原因，在法律制度不健全的社会中，在法律制度更迭的社会历史阶段中，即外在理性的规约作用减弱的条件下，行政人员的个人欲望表现得就尤为强烈。可见，外在理性在行政人员那里，依然是一种异己的存在物，行政人员遵从它是慑于它的力量。与法律制度的理性不同，行政道德是行政人员内在的理性，以行政人员的道德信念、道德理想和道德追求的形式存在，所以它能够真正担负起对行政行为的理性整合。
行政道德的理性化也就是行政道德的体系化。行政道德体系是在公共利益至上性的信念之下建立起来的维护公共利益的行为准则体系。因而，行政行为的善，实际上就是：它是出于维护公共利益的目的，并达到了维护公共利益的目标。在这一点上，它与社会公德在“他”与“我”、“群”与“己”的关系上的善是有所不同的。因为在社会公德体系完善的社会中，并不意味着有着健全完善的行政道德。比如，在中国历史上的一定时期内，基于儒家文化体系的社会公德具有非常突出的体系化特征，但官德体系并未建立起来，即使存在着官德，也具有很大的偶然性，往往是表现在某些个人的行为中，所以，在这一时期中的“清官”由于极其稀罕而备受人们称道。总之，行政道德不可能在历史演进中自然生成，而是需要自觉地去建立。现代公共行政，由于法律制度的建设，已经具有了浓重的理性化特征，而与这种外在理性相对应的内在理性却并未告别其自然发展的历史，所以行政体系也就是一个片面的、不完善的、畸形的体系，畸形的行政体系是不可能避免行政人员及其行为的畸形化的。只有行政道德的体系被建立起来，整个行政体系才能完善。贯穿于行政体系中的公共精神才能在道德判断中遏制行政人员私欲的泛滥，实现对行政行为的理性整合。
强调道德判断是对行政行为的理性整合并不意味着这种判断都需要由行政机构或专门的道德监管机关作出。当然，理想的行政体系应当是行政法律制度与行政道德制度的有机统一，在每一个行政层级上需要有相应的道德监管机关，行政组织的每一个机构也都需要定期地、经常化地对组织成员进行道德测评，即形成行政道德发挥作用的制度。但是，无论什么时候，行政人员个人的道德判断都是最为基本的和最为主要的，因为道德判断只有作为个人的判断才能真正的影响到每一个行为。也就是说，由每一个行政人员个人作出的道德判断，每日每时地对自己的以及一切作为行政人员的交往对象的行为的评价，并通过这种评价校正自己的行为和改正他人的行为。我们强调行政人员个人道德判断的理性特征，主要指这种判断是建立在运用自觉建立起来的道德概念和被行政道德化了的知识对行政行为进行分析、鉴别、评价和选择的心理过程。虽然个人的情感、意志以及习惯等因素会发生作用，但在有道德的行政体系中，行政人员的个人感性因素被道德化了的道德情感、道德意志、道德信念、道德习惯以及这些因素有机统一的道德人格。即使是基于这些感性因素作出的道德判断，也具有理性的特征和力量。
理性的判断是为了激发和诱导某些感性因素的出现，把个人感性因素对个人行为的影响纳入到理性为其敷设的轨道上来。行政道德判断对行政行为的理性整合作用正是表现在：通过根据公共精神对他人或自己行为的评价，在行政人员那里造成道德体验，促使他形成道德观念、荣誉感和羞耻意识，以合乎公共利益的道德行为为荣，以违背公共利益的不道德行为为耻。此时，行政人员在对外在理性即法律制度的接受上也会表现出极大的积极性，他会自觉地把外在规范变成个人行政行为的准则，把法律制度以及行政命令、岗位责任等外在的压力变成行政行为的动力，而个人的不道德欲望则在服务于公共利益的热情中消减，并最终被自己工作成就所实现的自我实现中消失，因而也就达到了自我超越。
自我超越是一种理想境界，是对行政行为的理性整合的终极目标。在奔向这一目标的过程中，行政人员所遇到的各种困难、障碍和消极诱惑，都对行政人员的道德意志进行考验。能否通过这种考验，就取决于道德判断的支持。只有在道德判断的基础上，才能作出是非善恶的取舍，确立和维持正确目标，自觉地组织自己的行动，抑制与达到正确目标相背的意图，加强与达到正确目标相应的行为。所以，道德判断为行政人员个人道德意志的产生和强化提供理性走向，使行政人员在行政行为中把克服困难、跨越障碍、抵御消极诱惑等感受为理所当然的事情，把公共利益要求看做“绝对命令”，从而在整个行政职业活动中实现“从心所欲不逾矩”的行政自由。
三、行政行为道德判断的机制
对行政行为的道德判断是分层的，因为行政组织是分层的，不同层级上的行政人员在适用标准上是存在着差异的。再者，对行政行为的道德判断如果不至于成为空想，就不能够把所有的行政人员都放置在同一个标准的判断中，行政人员的职业群体也必然适用“差异容许”的原则。所以，对行政行为的道德判断也应当有着一般标准和特殊标准。一般标准的同一性和特殊标准的多样性是有机统一的，它们构成了行政道德判断的指标体系。
如果加以形象的描述，行政道德判断的指标体系是一种“塔式”结构。行政人员群体的每一个成员都必须遵循的标准是一般标准，处于“塔”的基础。在“塔”的第二层，是由于行政人员岗位和层级不同而提出的特殊标准。处于“塔”的第三层的，是由于行政体系的发展、公共服务内容变化所提出的新的道德要求。处于塔的最高层的，是行政道德判断的理想指标，即行政道德的理想境界，是以行政人格的形成为其实现保证的。
作为一般标准的行政道德规范，是直接来源于社会公德的要求的，是在历史积淀中形成的社会道德要求。自人类社会产生以来，随着公共生活的发展，逐渐积累和流传下来一定的道德规范，而每一个在这一社会环境中成长的人，都必然要受到这些道德规范的熏染，但能否遵从这些道德规范，自觉地用这些道德规范来调节和整合自己的行为，在每个人那里则是不同的。有的人自不遵从这些道德规范开始而走向了犯罪的道路，有的人的许多行为是处在这些道德规范“容许”的范围内，但却不是这些道德规范所鼓励和支持的，因而这类人也是不道德的人。行政人员的行为是不能满足于“道德容许”的，应是这些道德规范忠实的遵从者。也就是说，行政人员首先应当是一个社会中的有道德的人，这是一个起码的要求。因为，不具备这一起码的道德，行政人员就决不可能忠诚于公共事业，就会利用一切机会把手中的权力变成谋私的工具。这些起码的道德是对每一个行政人员的通用的判断标准，达不到这种道德水准，就不能够成为行政人员，即使已经成为行政人员，如果经不起建立在这一基础上的道德判断的审查，也应当被清除出行政人员的队伍，而不是在其成为滥用公共权力的罪犯之后，才将其清理出行政人员的队伍。所以，对于行政人员，需要建立起道德判断的机制，而且对于来自任何一个方面的道德指控，都要给予充分的注意。
在行政体系中，存在着岗位的区别，层级的差异，因而对不同岗位和不同层级上的行政人员的道德要求也是不同的，而且不同岗位和层级的性质对行政道德要求的侧重点也不同。比如，保密性较强的岗位，责任较重的岗位，对行政人员道德水准的状况就有着特殊的要求。就行政层级而言，行政人员所处的行政层级越高，对他的道德要求就越高。总之，行政岗位和行政层级的复杂性，决定了行政道德判断标准的多样性，在每一个行政人员都必须兼备的一般标准之上，特殊的行政岗位上的行政人员和行政层级较高的行政人员需要接受基于特殊标准的道德判断。这种基于特殊标准的判断，是行政人员是否继续留用在某些特定岗位上和行政人员是否可以升迁、提拔的依据，即使行政人员在这种道德判断中受到了道德指控，也并不意味着需要被清除出行政人员的队伍，而是需要对其进行教育、培训和提高，以便他能够成为拥有特殊行政道德标准的行政人员。
有道德的行政人员并不必然拥有行政道德的永恒性。比如，一个人曾是一个积极进取的行政人员，随着时间的推移，他的进取精神可能会蜕化，一个人始终有着忠诚于公共事业的愿望，但在具体操作中，他有可能把那些不利于公共事业的事情误认为是有益于公共事业的事。诸如此类的情况是难于避免的，这就会使一些在原先的道德判断中合乎道德标准的行政人员经受不起新的道德审查。这说明，行政体系是发展着的，公共利益的结构是变动着的，公共行政的服务内容总是不同的，行政人员必须在这种发展变化之中对所要遵循的道德准则做出调整。对于行政人员的个体来说，我们也经常看到这种情况，某些人在职位变迁之后，表现出了严重的不适应，人们往往把这种不适应看做是能力的不适应。其实，有很多是属于道德的不适应，即没有把他所应拥有的道德标准调整到与新的职位相一致的水准上。在这种情况下，如果有一个制度化了的道德判断机制，是可以促使他迅速把自己调整到新的道德水准上的。
道德判断的终极目标，是生成行政人格。行政人格是对行政人员的特殊期望，是行政人员的道德理想。但是，它却不受行政岗位和层级差异的影响，任何岗位和任何层级上的行政人员，都可以在自我的道德修养和道德实践中，形成行政人格。有了这种人格，就是一个“完全的人”和崇高的行政人员。行政道德判断的目的在于发现拥有行政人格的行政人员，并为他在行政体系中发挥更大的作用创造条件。
可见，在行政改革方兴未艾的今天，行政体系的完善应当包含着行政道德判断机制的建立。如果我们能够把行政体制、行政组织结构的科学化与行政人员及其行政行为的道德化有机地结合起来，我们就告别了历史上行政发展的任何片面性，我们就拥有了一个健全的行政体系，从而走上了行政与社会同步、协调发展之路。