韩国国家创新系统中公共部门的发展，本文主要内容关键词为：韩国论文,部门论文,国家论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
私人部门在国家创新系统（National Innovation System：NIS ）中发挥着先导作用，但如果没有来自公共部门的恰当支持，这种作用不会有想象的那样成功。随着国家创新系统的外部环境日益复杂和多变，为了更好地支持私人部门，公共部门扮演的角色应该有所扩展和更加专业化，尤其要加强与私人部门的协调与合作。
一、导言
截至90年代中期，韩国创造了世人瞩目的经济增长奇迹， 实际GNP和出口保持高速增长：从1962年到1994年，实际GNP年均增长7%甚至更高，出口也从5480万美元增长到960亿美元， 韩国名列“亚洲四小虎”之一决非浪得虚名，诸如“为什么韩国经济增长比大多数发展中国家快”的问题也被学者们广泛探讨。
那么，究竟是哪些因素促成了韩国的经济奇迹呢？Poter认为， 掌握熟练技能和高效率的人力资源、在获取技术和建造现代化大型设备方面慷慨投资、政府的积极干预是韩国经济增长的主要因素。世界银行发表的《知识促进发展》（Knowledge for Development ）的报告则指出，韩国通过努力缩小与发达国家在知识领域的差距创造了经济奇迹。实际上，促成韩国经济快速增长的原因很多，但其中最重要的原因是技术能力的积累，而这又源于来自经济、社会和技术各方面的输入。也许，可以把韩国的经济奇迹归功于韩国国家创新系统（KNIS）的发展，因为技术学习和积累就发生于其中。
从60年代起，韩国国家创新系统不仅规模上大大扩张，而且质量也提高很快。国家R&D支出从1964年的500万美元增长到1995年的122.4 亿美元，研究人员同期从1906名增加到128300名，技术能力也从过去只能装配少量收音机，发展为能够制造汽车、轮船以及其它一些高技术产品，一些韩国公司甚至正在开发第四代64 兆同步动态随机存储器（DRAMs）。
“那么，建设KNIS的关键因素有哪些呢？”无可否认，私人部门在其中发挥着决定性作用。从80年代早期开始，KNIS中私人部门的贡献急剧增大， R&D投资中公共部门与私人部门的比重，1966年是90 ∶10 ，1980年变成50∶50，1995年则逆转为19∶81。
另一个关键影响因素则是KNIS中的公共部门，公共部门在创建、维持和发展现代化的国家创新系统中的角色类似于自行车比赛中的领跑人。但是，尽管公共部门实际上与私人部门同等重要，在韩国却没有受到足够的重视——私人部门的快速发展似乎掩盖了公共部门在KNIS形成中的重要作用。
本文考察了韩国政府在过去几十年发展公共部门的历程，并对发展中国家提出了可资借鉴的经验、教训。像以前有关国家创新系统的研究一样，本文的概念框架建立在组织理论和系统理论的基础上。国家创新系统是一个开放系统，其中公共部门的形成与发展也完全可以验证组织理论和开放系统理论的主要结论。
二、概念框架
2.1 国家创新系统及其公共部门
尽管有关国家创新系统的理论和实践研究还不够完善，国家创新系统的概念仍然被作为理解国家创新机制的十分有用的分析工具， Lundvall就曾指出，国家创新系统不仅可以用于解释产业竞争行为，而且还可帮助我们洞察国际和国家政策与创新的关系。国家创新系统理论对于分析研究有利技术创新的系统环境十分有用，从而能够帮助各国政府制定创新政策。
根据Lundvall提出的对国家创新系统的广义理解，国家创新系统不仅包括知识的生产和积累，还包括企业吸收、应用、改造和创造技术、最终能够根据环境变化开发出新的产品和工艺的活动。
研究机构、企业、大学和其它一些相关组织都是国家创新系统的组成部分， 它们基本上可以归入两个子系统：公共部门和私人部门。 Anderson和Lundvall将国家创新系统中的各种机构具体归纳为以下几类：
（1）作为大学、公共部门一部分的国家R&D机构，主要由政府、公共基金、某些情况下也包括非营利性机构资助建立；
（2）附属或依靠于企业的机构， 例如以工业实验室形式存在的正式研究开发组织；
（3）教育培训机构，它们不仅提供科学家和工程师， 也根据需要培养某一方面的技术熟练工人；
（4）科学政策制定机构，负责监督公共部门的R&D活动，并协调它们与私人部门R&D之间的关系。
公共部门可以看作是国家创新系统的子系统，其组成包括政府本身、由政府资助的R&D机构和相关机构， 接受政府资助负责教育和培训技术工人与熟练工人的机构，以及包括私立大学在内的高等院校。
2.2发展中国家NIS公共部门的形成
要了解一个系统的形成，有必要先弄清系统的任务环境，以及系统与任务环境之间的相互作用。
2.2.1公共部门的任务环境
任务环境是指开放系统外部环境的某一部分，它影响或潜在地影响系统的目标定位和目标实现，是决定开放系统的目标、战略、结构和管理的重要因素。公共部门作为国家创新系统的一个子系统，也是一个开放的系统，也有自己的任务环境，那就是私人部门（国家创新系统的另一个子系统）。公共部门主要是从私人部门输入资金的，不管是通过直接的还是间接的方式，然后为私人部门输出研究成果或人力资源，正是通过这种机制，公共部门得以存在、维持并促进国家的创新活动。在任务环境的各个组成要素中，发展中国家的工业化战略和技术轨迹是影响公共部门的主要因素。
一个国家的工业化战略往往导致市场结构和企业策略的变化，企业需要来自公共部门的诸多帮助——往往是提供技术服务和R&D 人力资源，企业的变化会引发公共部门内组织结构、各组成部门的相互关系以及管理体制的变化。因此如果国家工业化战略发生变化，则对公共部门的要求也会随之变动，表1 显示了韩国工业化战略以及相应的科技发展战略的演变。
发展中国家的技术轨迹是影响公共部门的另一个重要的环境因素，技术轨迹是指产业总体表现出的技术进步的演变方向。Utterback 认为，发达国家的产业部门和企业的技术轨迹可以划分为三个阶段：流动阶段、过渡阶段和确定阶段；通过对韩国若干产业部门的研究，Kim 也提出了一个三阶段模型，三个阶段分别是：技术获取阶段、技术吸收阶段和技术提高阶段，从而发展了Utterback的理论。在技术获取阶段， 主要是从发达国家引进成熟的技术设备，模仿生产外国产品；在技术吸收阶段，则可以通过本国力量对原有产品进行根本上的改进，生产出更好的产品；部分发展中国家的公司最终积累了足够的R&D能力， 从而进入提高阶段。发展中国家在这一序列的演进过程中，来自私人部门的需求会不断变化，进而引发国家创新系统中公共部门的变化。
2.2.2公共部门的形成过程
国家创新系统具有一个开放系统的许多特征，其中一些特征渊源于进化理论。公共部门的形成最初始于数量很少的一些机构，其任务主要是满足私人部门的短期需要，同时也追求国家创新系统的长远目标。这些机构在与任务环境的相互作用下，逐渐完善其相互间的协调机制，公共部门的体系结构开始形成。
表1 不同时期的发展战略
时 期工业化方向技术发展战略
60年代 1 工业化基础设施建设 1 发展科学技术教育和技能培训
2 发展进口替代产业2 为发展科技,完善法律和制度
3 发展出口导向轻工业基础的建设
3 鼓励进口先进技术
70年代 4 增进产业的复杂性,重点 4 在优先领域开展技术和科学培
发展重工业和化工业训
5 从引进资金转移到引进技 5 通过在私人部门建立研究机构,
术应用和改进技术
6 发展中小产业6 改善技术信息的分析和传播活
7 增强产业的国家竞争力( 动,提供对口技术援助
尤其是技术密集型产业) 7 加强产业技术研究和开发
8 促进农村产业化
80年代 9 提高出口产品的质量 (提 8 从海外大量招聘人才,培养高
高质量和细化产品) 质量科研技术人才
10扩大技术密集型产品出口 9 增强工程设计能力,放宽技术
市场 进口限制
11发展技能密集型产业 (高 10实施面向未来的、长远的、大
技术产业) 规模的R&D项目,发展软件产业
12发展信息产业11准备进入“技术变革的时代”
(信息社会)
随着韩国经济的快速增长，对公共部门的要求逐步多样化。在过去几十年里，韩国经济的规模和范围发生了巨大变化，GNP显著增长， 从1960年的19亿美元增长到1994年的3769亿美元。正如表1所指出的， 韩国在60年代主要是发展轻工业，70年代发展重工业和化工业，到了80年代则是技术密集型产业。而且在整个工业化过程中，产业界都表现出对R&D活动和相关人力资源的强烈需求。人力资源和R&D活动被认为是技术学习中最重要的投入，为此，韩国政府兴建了新的教育培训和R&D 机构，为已有的机构增加新的使命，或扩展其能力。
另一方面，随着技术能力的提高，韩国开始进入技术轨迹的更高阶段，产业界的技术需求变得越来越复杂且面向高技术。政府的进口替代政策导致形成了很多新的工业门类，或在已有工业门类引进了更复杂的产品。一般来说，发展中国家在技术获取阶段，需要的是工程技术能力；进入吸收阶段后，则需要工程知识和有限的技术开发能力而不是研究能力，成功地吸取技术才会逐步提高技术水平，进口技术只有通过本国的研究开发和工程设计才能应用于不同的生产线。处于技术轨迹的不同阶段，需要公共部门提供不同层次的人力资源以进行研究开发、工程设计或研究开发活动。基于这种分析，公共部门实际上总是面临着随着私人部门技术能力的不断提高调整其使命、任务甚至组织结构的压力。
发展中国家在工业化初期慎密地设计其国家创新系统以增强国际竞争力。但Nelson在他的著作中曾指出，没有证据表明国家创新系统是有意识设计的产物。我们认为发达国家的发展历程可以支持Nelson的观点：发达国家的国家创新系统中的组成机构及其联系，自建立以来至少已有100年的历史， 在此过程中出台的很多政策事先并没有一个什么是国家创新系统的思路可供参考。但是，发展中国家工业化道路与发达国家的不同，发展中国家在其国家创新系统的早期必须主动建立各种各样的研究和教育机构，技术供给政策在公共部门早期形成阶段发挥着重要作用。
2.3公共部门的管理
一个开放系统会随着其外部环境日益复杂和动荡而变得同样复杂和不稳定，同理，随着私人部门的技术需求日益复杂和分散，公共部门的机构也越来越复杂，这就对协调和控制机制提出了更高的要求。
在系统日益复杂及内部要素之间彼此更加相互依赖时，系统内部的协调机制对系统目标的实现发挥着十分重要的作用，系统内部要素之间的相互关系取决于系统从事什么样的技术。短期技术仅仅需要浅层合作关系；链条较长的技术需要程序化关系；而如果从事密集型技术则需要系统要素间结成紧密依赖的互惠关系。从技术和内部关系的角度看，国家创新系统主要从事的是密集型技术，其内部机构间相互关系因而也是紧密依赖互惠型。这个特点与Klien和Rosenberg对国家创新系统中创新活动互动模型的结论一致：创新不是一个线性过程，而是充满着相互作用和反馈。
因此仅仅几个孤立的机构不足以实现公共部门的目标，还必须建立各个机构间的联系，联系的形式有资金流、法律和政策上的相关性、技术、科学、信息流和社会流等，另外，隐含知识流，编码知识流，横跨若干领域技术知识和研究资金的产品流都能够在机构之间建立联系。
在紧密依赖型这种情况下，对组织管理的要求十分高，在进行组织结构的设计时必须充分考虑到频繁通信和调整的情况。计划必须周详，但计划并不能够预见和解决所有的问题，持续的互动和周期性的调整是必需的。管理者应该深入地参与到面对面的协商和决策中去，紧密依赖型是一个组织最难掌握的相互关系。同理，国家创新系统也需要同样周密地管理。国家R&D计划应该尽量避免各部门从事雷同的研究， 并从产业界赢得必要的支持，互动对国家创新系统中各组成部分十分必要，经常进行面对面的协商可以使国家创新系统更有效率和更有力量。具体地说，最好还能实现不同层次之间的互动，例如在个人层次，在机构层次，在国家层次等等。公共部门所属的研究机构和私人部门所属的企业之间的互动可以通过联合研究和人员流动来实现。
一个研究机构往往被视作典型的有机体，而政府则往往被视作一个机械的组织。尽管机构文化不同，它们仍然可以通过互动来影响对方。研究机构和政府机构之间的互动会使得研究机构吸收一些政府的官僚习气，这往往会伤害研究机构的创新活力，而创新活力对于研究开发十分必要。严格的监管和官僚作风往往妨碍研究者的自主决策和创新性，导致开拓精神的衰减。
三、韩国国家创新系统中公共部门的形成
系统的形成最初始于个别相互间缺乏联系的元素，系统在与不断变化的外部环境的相互作用中演变。为了适应外部环境的变化还可能产生新的要素，但在初始阶段以后、在系统的成长期这种情况逐渐减少。取而代之的是，需要复杂的管理体制以达到系统目标。简单地说，系统的演变过程包括两个阶段：形成阶段和成长阶段。
但是，在韩国国家创新系统中公共部门的演变过程中，这两个阶段的区分并不明显，在本文中，形成阶段被认为到80年代为止，理由是，在80年代初期，韩国国家创新系统中不论就R&D投资还是研究人员来说，公共部门的优势地位都开始让位给私人部门。
大致从60年代到80年代初期，韩国政府采取了很多直接措施发展公共部门，例如创建新的政府研究机构（以下称NGRIs ）以及教育机构，以促进科学研究活动，培养研究人员。
表2 研究开发投资和研究人员数量的变化
1974 19781980198219841993
R&D投资比例
政府 66.7('75) 57.563.750.027.716.9
非政府(私人) 33.3('75) 42.536.350.072.383.1
研究人员数量
GRIs2,894
4,724
4,598
6,129
6,961 16,068
大学2,144
5,721
8,695 12,360 13,696 28,618
私人部门2,552
4,304
5,141
9,959 15,914 54,078
3.1建立NGRIs
NGRIs的创建归因于公共部门所面对的任务环境的变化、 工业化战略选择以及企业技术能力沿着技术轨迹的演变。由于还处于技术获取阶段，产业界的技术需求主要是把进口技术翻译和应用到企业的生产能力中去。
在NGRIs之前，韩国大概有80多个传统的GRIs， 可以称为国家的或公共的研究机构（NPRI），它们一般由地方政府主办，主要目标是为当地提供简单的技术知识和测试服务，也能够从事一部分与此目标相关的研究活动，NRI或PRI 的研究人员均为公职人员， 大概三分之二的传统GRIs服务于农业。
第一个NGRI是韩国国立科学技术研究院（KIST），它创建于1966年，是韩国第一个现代化的综合性工业研究机构。它的研究开发活动十分明确地定位于为使用进口技术时遇到的难题寻找解决办法。研究费用来自政府资助以及与产业界的研究合同，这是新旧GRI的基本区别。
60年代和70年代韩国的快速工业化刺激了产业界提高技术能力的需要，在若干战略产业尤为如此。在这些战略产业，韩国政府通过实施进口替代和出口导向政策，以达到克服国内市场狭小劣势和充分利用作为工业化战略基础的某些成熟技术优势的目的。在这种背景下，韩国政府在相关政府部门下建立了NGRIs以满足战略产业的急需。这样， 一些专门化的GRIs在70年代通过从KIST和其它研究机构分离的方式被建立起来。到70年代末期，创建的机构数目已达20个（包括在各个政府部门的分支机构），在1979年，51.6%的政府投资被分配给NGRIs。
在80年代早期，那些隶属于不同政府部门、 从事相近研究的NGRIs之间开始出现收购和兼并，最终形成了9个主要的NGRIs。由于70年代对NGRIs的创建缺乏规划，政府背上了沉重的财政包袱。对NGRIs来说，在遭受政府预算不足的同时，来自产业界的委托研究项目也减少了。
政府在1981年统一将NGRIs划归科学技术部（MOST）管辖，MOST 接手了过去由各个政府部门管理的NGRIs。 政府希望这种集中式管理能够更好地应对来自多个产业部门的、各种各样的技术需求。
3.2创建教育机构提供人力资源
对获取技术能力最为关键的影响要素是R&D人力资源的供给。 在过去几十年里，韩国政府一直致力于为产业界提供人力资源。截止80年代早期，韩国政府重点发展了两年制专科学校和职业学校；从那以后，高等院校的数目开始极大增加，如表3所示。
职业培训对于韩国在60和70年代建立熟练劳动力的基础起到了很大的作用，尽管一些职业培训中心是60年代在外国的帮助下建立起来的，但实际上系统的发展始于作为正规教育补充的《职业教育法》的实施。在70年代，存在对能够掌握、运用、维护和维修进口技术的人才的巨大需求，在那些战略产业，例如机械、造船、电子、钢铁、化工产业，急需相关的技术人才。为了提供这类人才，70年代还为培养工程师和熟练工人开设了两年制课程。
表3
教育机构的建立情况
两年制专科学校
学院、大学、大学学生比例
和职业学校
研究生院
教师学校教授学校自然科学工程科学
1965
759 475470 107
9.1%
16.7%
1970
888 307974 135
9.1%
15.9%
1975
951 26
10242 154
7.3%
21.3%
1980 6052 139
14696 206
8.4%
26.1%
1985 7029 131
26459 301
9.5%
21.4%
1990 7382 117
34034 416 11.2%
23.0%
1995 10384 145
45853 563 14.0%
25.2%
由于打下了良好的教育基础，韩国工程师的数目相对于生产和管理人员大大增加了，20年内工程师的人数增加到10倍，从1960年的4425人增加到1980年的44999人，而同期工人和管理人员只增加了54%和22%。
政府从长远考虑，十分重视高等院校的建设问题，以满足对更高素质人才的需求。从发展中国家的技术轨迹来看，对高素质人才的需求将越来越大。 1973 年， 韩国设立了先进科学研究院（KAIS， 后更名为KAIST），作为一个任务导向的科学、工程研究型学院。 它与其它大学的不同之处主要在于教育和管理体制的创新，政府为这些创新提供资金支持。KAIST的成功直接导致了1985 年浦项科技大学——浦项钢铁公司所属的新型研究导向型大学以及光州科技研究院的成立。
海外培训和考察是韩国培养人才的一个典型方法， 从1966 年创建KIST开始，韩国政府就开始有计划地向海外派遣韩国科学家和工程师，从1966年到1979年，这些人在国内填补了493个职位。到90年代， 这一方式以“智力合作”计划的形式坚持下去，该计划规定由政府为那些聘请了海外留学人员从事6个月到两年的R&D项目的GRIs和大学提供补助。
四、韩国国家创新系统中公共部门的发展
4.1新的资助机制：国家R&D计划（NRDP）的出台
为了加强私人部门的技术需求与公共部门的技术供应之间的联系，韩国政府在1982年首次实施国家R&D计划。
4.1.1 NRDP提出的背景
在60和70年代，韩国政府提供了大量R&D经费，要求NGRIs帮助处于技术获取阶段的产业界开发技术，但是进入80年代以后，国家创新系统所面临的国际经济环境发生了全面变化：出口增长放缓，面临开放国内市场的压力，那些过去依靠廉价劳动的劳动密集型产业的竞争优势正在丧失，发达国家不愿再转移技术，并要求发展中国家修改专利、版权等有关智力成果知识产权的法律，以和它们相一致。这就要求制定和实施一个国家R&D发展战略。为此，MOST 承担了分析来自各个部门的技术需求，并在此基础上督促NGRls执行R&D计划的任务。
政府实施NRDP的另一个原因是，政府认为这些计划能够对私人部门投资于R&D发挥催化和提供种子资金的作用，换句话说， 政府试图通过这种方式刺激和促进私人部门的R&D活动， 为进入技术吸收和技术提高阶段做好准备。
4.1.2 NRDP的实施和分化
第一个国家R&D计划是由MOST于1982年实施的（以下称MOST NRDP）。尽管政府刚开始只准备实施一个NRDP，但由于产业界的需求越来越多，在随后的几年里，又批准了多个政府部门实施了部门的NRDP。有关的争论也在MOST、贸易与工业部（MTI）和经济企划厅（EPB）之间展开了。
80年代中期，MTI批评，MOST NRDP主要投资于应用型R&D， 而这种技术推动型战略忽略了产业界的需要。MTI十分重视R&D的实际效果，认为科技是影响贸易和产业的主要因素，强调开发式R&D 以及需求拉动战略比MOST NRDP更为紧迫。在与MOST爆发激烈的冲突以后，MTI开始实施自己的NRDP，与此同时，MOST坚持自己的技术推动型战略， 根据对R&D模式的传统理解（基础研究—应用研究—开发研究），主要从事的仍然是应用型基础研究。经济企划厅（它当时主负责政府预算）则偏向需求导向，要求进行更多的应用和开发研究。最终，MTI 主要负责竞争前瓶颈技术、具有较强溢出效应的技术以及具有广泛应用领域的核心技术的开发。
能源和资源部1988年也实施了自己的NRDP，主要进行经选择的能源开发项目研究，从那以后又有很多部门开始实施自己的NRDP。1989年是信息和通信部，1992年环境部，1994年农林部和建设与运输部等等。最后，政府不但要资助 GRI 的研究开发， 还必须投钱给各个政府部门的NRDP。 重复投资的局面要求政府必须为R&D投资设计一个有效的合作机制。
4.1.3 从自下而上到自上而下制定计划
尽管MOST被授权负责检查来自各个部门的需要并将它们反映到NRDP中去，但由于缺乏足够的权威，根本做不到这一点。MOST不得不依靠科学家，而且主要是NGRI科学家的意见，也就是以自下而上的方法来规划NRDP。这种主要依靠NGRI科学家的意见形成NRDP研究课题的方法受到了前面已经提到的MTI的尖锐批评。自下而上的方法在1982—1991 年是一种主要的制定研究计划的方法，MTI在规划NRDP 时也是采用的自下而上的方式。自上而下制定计划的必要性，虽然不时被提出，但并没有真正实行。
1992年开始实施的先进国家计划（HAN ）第一次采用了自上而下的方式制定规划。1991年，MOST成立了一个规划委员会（成员是来自产业界、NGRI和大学）负责为HAN项目制定计划， 使用的方法就是自上而下——这是MOST第一次花了13个月的时间为MOST NRDP 的一个子项目制定计划，HAN项目的另一个收获是启动了政府部门间的R&D合作，每个政府部门都参与其中。
在HAN项目规划中使用自上而下而不是自下而上的方法， 意味着政府真正开始重视从需求出发制定和实施R&D计划。在NRDP 实施过程中使用自上而下的方法需要大量有关产业界目前需要和未来需要技术的信息（环境分析），以及国家创新系统目前能够做什么和不能够做什么的信息（内部资源分析），就像一个战略计划的制定需要进行外部环境和内部资源分析一样。这增加了额外的专门任务，有点超出政府能力。随着NRDP的数目和规模增大，对项目管理能力也提出了更高的要求。最终导致了专门负责NRDP规划和管理的政府代表机构（RDMA）的成立。
4.1.4 NRDP管理的专门化：研究开发管理机构（RDMA ）的成立
为了高效率的管理NRDP，每个政府部门都设立了有关的代表机构，它们在规划和管理NRDP方面发挥着重要作用，而且预测未来的技术发展趋势，调查产业界的技术需求，并据此制定NRDP的长远规划。
从1982年到1990年，MOST NRDP的规模扩展了近10倍，到80 年代末，对NRDP的日常管理任务日渐繁重，在这种情况下，从HAN 项目开始，MOST设立了独立的研究开发管理办公室和科技政策研究所（STEPI ）职责是制定R&D计划，管理进行中的项目， 评估项目执行情况以及研究技术政策。STEPI还独家负责MOST NRDP的管理。
1992年开始的HAN计划，在激励各个政府部门建立自己的NRDP 和设立自己的RDMA方面发挥了关键性作用。对NRDP进行专门管理的需要导致了好几个RDMA的设立，这些RDMA最后变成了韩国国家创新系统的一个重要组成部分，并在激励创新方面发挥着独特作用。这些RDMA有：韩国建筑技术研究院（1994年）、科技政策研究所（1992年）、农林研究开发促进中心（1995年）、卫生技术和评价理事会（1996年）、产业技术政策研究院（1995年）、能源和自然资源研究开发管理中心（1988年）、信息技术评估研究院（1992年）。
在过去几十年里，各政府部门在挑选研究项目时广泛地采用自下而上的方法，大多数项目的产生来自个体研究者好奇心的驱动，将这些项目的研究成果转变成国家竞争力时就不免存在困难，尽管研究项目对提升国家技术能力终究会有帮助，但似乎并没有达到当初所期望的目标。产生这种情况的原因是：首先，MOST缺乏像NRDP本应具备的那种足够的权威，采用自上而下的方式制定计划； 其二， 其它政府部门不愿意让MOST在实施所有的NRDP时充当引导者和管理者，它们希望自己管理自己的NRDP而免受MOST的影响，这是一个典型的组织内集成各种决策时发生利益冲突的例子。
尽管有点迟，在1998年，政府开始调查研究各个部门如何投资于研究项目，是否存在浪费研究资金的情况，以及哪些领域最需要支持。这项工作最终导致对NRDP的战略调整和定位。
4.2 技术提高阶段的基础研究
在韩国，教育部（MOE）直接地或通过1981 年成立的韩国研究基金会（KRF）间接地引导着基础研究。另外，从1983年起，MOST 也开始执行MOST NRDP所属的基础研究项目，1977 年成立的韩国科学和工程基金会（KOSEF）从1993年接手了对它的组织和管理。 韩国研究基金会与韩国科学和工程基金会还负责资助大学的基础研究以及与国外的学术交流。它们提供的资助范围还包括：一般研究项目、地区性研究项目、职业发展以及大学的研究中心。两者的区别在于，韩国研究基金会资助范围覆盖人文、社会以及自然科学等所有领域；韩国科学和工程基金会则主要资助科学和工程领域的研究。到1996年，韩国科学和工程基金会已经建立了38个科学研究中心（SRCs）和工程研究中心（ERCs），以促进技术发达的产业部门的基础性研究。
从80年代中期开始，政府推动研究生培养的政策导致后者数量的剧增，而且，政府开始将一些主要的教学导向型大学转变为研究导向型大学，这样不仅可以创造出更优秀的研究成果，而且可以培养出更多的科学家和工程师，政府之所以这样做，是基于高等教育和研究环境正在恶化的判断；学生与教授的比例从1966年的22.6∶1退步成1985年的35.8∶1。从那之后，国立汉城大学开始朝着研究导向调整其课程设置， 并且在教授队伍中推行绩效评估制度，这些举措使得大学培养的科学家和工程师的数目大大增加。
但尽管存在这些努力，韩国基础研究经费占R&D 总经费的比例仍然从1986年的16.7%下滑到1995年的12.5%，而同期日本和美国的这一比例都是上升的；日本从13.3%上升为15.0%，美国从13.9 %上升为17.3%。这看起来是因为，韩国即使在公共部门，也过于强调应用和开发研究。根据传统的SCI收录论文数目，韩国在1997年排在世界第17 位；然而，按引用率排，则排在第60位，远远落后于1993年的排名——而引用率被公认为是衡量研究论文质量的指标。由此可见韩国基础研究的质量不但没有上升，反而下降了。
4.3 政府的变革
韩国在经济企划厅下面设立的技术管理处是政府第一个负责国家科技管理的机构。第一个经济发展五年计划结束后，政府意识到必须设立一个政府部门级的机构加快发展国家科技，并在1967年将MOST提升为内阁成员级别，韩国是最早设立内阁成员级政府部门管理科技的发展中国家。MOST的一个重要职责就是制定和集成国家科技发展计划，协调政府各部门与技术有关的活动。为了表示对这项工作的重视，韩国在1973年还成立了由总理兼任主席的内阁科学技术委员会（CST）， 负责制定科技发展的总体规划，但是，科学技术委员会的作用并不明显，除了MOST，其它政府部门直到80年代中期对科技事务都不怎么热心，国家科学技术理事会成立10年来，总共只开过4次会议就是明证。尽管在80 年代又出现过类似的努力， 例如四年一次的总统科技发展协调会议（PCPST），结果一样不尽理想，科学技术委员会在1997年被并入另一个内阁委员会，主席由EPB长官兼任，任务没有改变。
与此同时，为了向总统提出有关科学技术的政策建议，在1991年还专门成立了一个国家科技顾问委员会，任务是提供有关以下领域的政策建议：
1.人才培养和科技情报；
2.为促进科学技术发展，怎样进行机制调整；
3.总统感兴趣的问题。
顾问委员会由来自产业界、学术界和政府的10名成员组成。
从90年代初期开始，各政府部门间围绕NRDP内有关研究主题和研究范围的冲突逐渐增加，随着冲突逐渐加深，需要更高层次的协商合作机制。为此计划在1999年成立由总统任主席的国家科技理事会，1998年初成立的行政改革委员会也曾提出一个对有关政府部门进行改组的方案，但看来都不能从根本上解决问题。
4.4 加强公共部门与私人部门之间的联系
政府加强国家创新系统中各要素间联系的第一个尝试是加强它们在地理位置上的联系，为此在Daeduck建设了一个科学园。MOST 则十分强调通过NGRIs、大学与企业彼此之间的协调提高它们合作的可靠性、 长期性和稳定性。它提出了一个创建大型科学园的计划，不仅私人研究机构可以入住其中，GRls也可以。科学园于1974年动工，最终完成于1994年，在工程完工之前的1984年，就有一些NGRIs 和企业的研究中心已经开始迁入，一些新的企业研究机构也于此时成立于其中。建设科学园的目的是：促进人员、知识、高技术产品和研究资金的流动。
政府还通过研究资助手段十分积极和直接地促进联系。MOST NRDP早期的一个子项目就要求NGRIs必须从企业获得确认信， 确认研究项目有助于促进相关产业的发展， 方能获得资助，
即使该研究项目是由NGRIs提出的也需如此。甚至一度严格到要求NGRIs必须从企业的高层管理人员获得保证，保证企业会投入匹配资金和人力到该研究项目中去，但是这种做法没有持续多久，取而代之的是，最近MOST、MOTIE 和其它一些政府机构被要求与产业界共同制定和挑选NRDP的子项目。
五、对其它发展中国家的政策启示
由于在测定公共部门的绩效方面存在较大困难，对近几十年来公共部门的表现进行评估不是一件容易的事。但总的来说，公共部门不如私人部门表现出色，情况似乎是公共部门在某些定量指标，例如扩张规模方面做得较好；而在定性指标，例如质量上面则表现平平。举个例子，一般可用科学家和工程师数量以及政府R&D 支出在整个政府预算的比例来测算公共部门对韩国国家创新系统发展的贡献，但如果使用SCI 收录论文情况和公共部门申请的专利数量等指标，结果都显示公共部门并未充分发挥其应有作用。
对此情况有各种各样的解释，但公共部门和私人部门间缺少成功的联系是主要原因，理由如下：
首先，NGRI在形成阶段不能满足产业界的需求，NGRI的研究者主要来自学术界或者发达国家的研究开发中心，他们一般缺少工程制造的技术秘诀和经验来从事原型开发，而这种经验对处于技术获取阶段的韩国是十分需要的，因此他们在提供细致的设计蓝图方面不能和国外的技术授权者竞争。而且，那些在发达国家的技术转换阶段培训出来的专家不习惯于发展中国家处于技术获取阶段时对技术的短期需求。尽管从那以后，韩国又创建了一些新的研究机构及其分支，以满足新兴产业部门的新技术需求，而且，在从技术获取阶段向技术吸取阶段和转换阶段的转变过程中，NGRI也适时调整了目标，但是对NGRI的目标仍然是众说纷坛。根据一份报告显示，随着韩国经济发展，NGRI的典型代表——KIST的（它承担着培养高素质研究人员的责任）许多成员流动到国家创新系统中的新职位：25%从事学术活动，31%去了研究机构，17%去了产业部门，这些数据可以显示NGRI在韩国国家创新系统中的重要作用。但另一方面，麦肯锡发表的一份报显示，在韩国，NGRI的人员流动比例较德国相同规模的研究机构为低；从NGRI分离的企业数目也远远低于发达国家相同规模的研究机构，比例大概为1比40。 这意味着源自人才流动的技术扩散十分缓慢，仅仅能达到产业界对技术扩散的起码需要。
其二，NRDP主要被设计为技术供应者的角色，因此它没有足够地考虑到市场因素，从1982年到1995年，MOST NRDP将其预算的70.2 %用在了NGRI上，举个例子，在70年代末，KIST平均有64%的研究资金是从产业界获得的。但是，到80年代末，61%的研究资金来自NRDP，问题不在于NGRI主要依赖于NRDP，而在于NRDP没有被用于满足产业界的需求。正如前面已经提到的，直到HAN计划之前，MOST NRDP一直没有采用自下而上的方式挑选研究项目。而且，只有大概占总支出的1.8 %的经费被用于项目规划和评价项目产出。
第三，由于缺乏相应的能力和经验，企业，尤其是中小企业，还不能够将他们遇到的技术困难转变为公共部门的研究人员可以理解的研究主题，而且，既然获取和吸收外国技术相对容易，产业界感到没有必要投资于R&D。
第四，尽管政府通过CST、PCPST等形式尽力去集成和协调有关部门的技术活动，效果仍然不佳，CST在10年内仅仅开过四次会议，PCPST也没有像预期的那样发挥作用，这意味着在每个政府部门内部各机构间，以及各个政府部门间都缺乏甚至没有协调。缺乏协调导致在R&D 人力资源供给和需求之间的不匹配、NRDP目标失衡、以及政府R&D 经费的浪费等。而且，高素质研究人员在产业界、大学和NGRI之间的配置扭曲，基础研究投资逐年下滑，也没有制定任何NRDPs战略发展计划。
第五，公共部门缺乏私人部门的活力，公共部门最初形成时，处于政府的管理之下。在韩国，政府是一种典型的机械的组织，其特点就是官僚化。官僚习气进而被吸收进NGRI的管理体制中去，破坏了研究机构应该具备的活力，在这种情况下，从1998年全国开始了对NGRI管理体制的讨论。
六、结论
大多数国家都认识到科技在工业化中的重要作用，并十分重视有关这方面的政策制定。但是，在它们发展科学技术的过程中，却又遇到各种各样的困难。韩国政府也经历了同样的情况：缺乏研究人员和经验，数量有限的科技投资，公众对科技发展缺少认知和接受。因此韩国政府特别强调国家创新系统中公共部门作为技术供给的政策工具，但却忽略了强调技术供给的政策与刺激技术需求的产业政策实际上是不可分割的。
韩国国家创新系统中的私人部门作为公共部门的任务环境，在经济增长中创造了惊人的发展记录；短短几年之内，一个小企业可以成长为一个大企业。在这种情况下，短期计划而不是长远规划，以及“抓紧，再抓紧”的思想得到鼓励发展，结果导致创新的发动机——创造力、想象力——被逐渐破坏。生产出具有更多创造性的价值是进入21世纪的急需，因此目前急需克服这种短期倾向。
另一方面，韩国国家创新系统中的公共部门逐步分化和专门化以适应任务环境的需要，在过去几十年里，韩国国家创新系统中公共部门成员的数目及相互间的联系都大大增加了，但问题是（这些问题在其它国家也存在）：公共部门有一种自发扩张的趋向，它不断扩张以满足来自任务环境的需求，但是在自我完善方面却进展甚少。公共部门一旦规模扩大，诸如协调合作和战略重组就变得十分困难。公共部门非常需要一种弹性。
公共部门在形成、保持和发展国家创新系统中的直接或间接的作用是十分复杂和多角度的，因此很难通过一个理论或单一的研究结论得到一个全面的认识，要从多个角度应用多种理论。本研究希望应用组织理论的某些结论研究韩国国家创新系统，尤其是公共部门的发展历程。从公共部门的角度看，私人部门可以看作是公共部门的任务环境，公共部门的发展因此可以理解作是该组织与其任务环境之间的互动，不管是形成阶段还是发展阶段都是如此。另外，本文还把在技术密集行业促进相互间紧密合作的有关管理知识应用于国家创新系统中的各个组成部分的管理中去，尽管这些经验对国家创新系统的适用性依赖于国家的大小和规模，但看起来至少它适用于中央集权的中小国家。
为了更好地促进国家创新系统的发展，我们还需要从系统和管理研究中汲取更多的理论成果和思想精华，并将其应用于管理和设计国家创新系统，使之更有效率。另外，未来有必要开展对不同国家创新系统进行管理的比较研究。