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江泽民同志在十五大报告中指出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”。九届人大二次会议通过宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。在行政管理中贯彻依法治国基本方略就是要求行政机关必须依法行政。依法行政，就是要求行政机关在进行行政管理时要在法律规定的职责权限范围内，遵循法律规定的程序，按法律规定的具体规范处理行政管理事务。依法行政是切实保障公民权利、实现人民意志的基本制度，是一项涉及面广的系统工程。本文拟就依法行政问题进行探讨。
一、行政执法方面存在的主要问题及原因分析
目前，在行政执法方面，许多地方存在违法行政、执法不规范、监督机制不健全等问题。具体表现：一是部分抽象行政行为违法失当。有的部门制定规范性文件对法律、法规或规章规定的内容进行非法修改，规范性文件与法律、法规或规章的内容相抵触；有的规范性文件越权创设了应当通过立法加以规定的内容，违法设置行政审批、收费及行政处罚等措施；有的规范性文件制定程序违法，行文不规范，文字表达不准确，内容相互矛盾，文件相互打架。二是行政行为质量较低。主要反映在以下几个方面：第一，个别行政机关履行职责不当，在行政管理中存在越权执法、滥用职权的现象。第二，个别行政机关作出的具体行政行为事实不清，缺乏证据支持。第三，个别行政机关适用法律不明确，有的行政行为没有法律依据，有的行政行为适用法律错误。第四，个别行政机关不遵循法律规定的执法程序，有的单位不按行政处罚法的规定向行政相对人履行法定告知义务，有的单位违反行政处罚法的规定当场实施没收财产等行政处罚措施，有的单位实施行政处罚文书不会甚至连处罚决定书都没有。第五，个别行政机关不依法履行自己保护行政相对人身体健康，人身、财产安全或者赋予人民权利的职责，存在违法失职行为。
产生上述现象，笔者认为其原因主要是以下几个方面：
1.部分单位存在执法主体资格不合格。许多事业单位执法的依据是编制管理部门的“三定方案”和政府有关的规范性文件，并没有法律依据，有的甚至与国家法律、法规或者规章的规定相冲突。同时，由于有的地方对收支两条线执行不力，通过全部或者部分返还罚没或者收费收入的形式变相实施自收自支制度，导致个别执法单位利用执法权进行寻租，导致越权、失职或者滥用行政执法权等违法行为产生。
2.执法主体之间、执法主体与其他机关之间职责分工不明确，协调配合机制不健全。一方面，由于我国政府机构设置分工过细，加之过去立法中“部门利益”影响，行政机关职能交差重复的现象比较严重，有的机关甚至“依法”打架，如对商品经营行为，工商、质量技术监督、贸发及其他行业主管部门都可以“依法”处理；另一方面，行政机关之间配合不协调。缺少协调配合机制，难以形成优势互补。
3.个别行政管理领域仍然无法可依或者法律规定不全、不细，法律质量不高，造成行政执法不规范，或者滥用职权的现象产生。比如在国民经济与社会发展计划制定与实施、“三来一补”企业管理、中小企业保护等方面尚无法律调整、规范。有的行政管理领域如保税区管理、行政审批项目管理等虽已立法，但法律规范不能完全适应社会实际情况的发展，需要进行修改或者补充。同时，由于过去立法中主要是政府提出立法议案，而政府议案主要是由政府相关工作部门起草，个别法律文件明显带有“部门利益”色彩，特别是有些地方或者部门利用立法权为自己创设权力，把立法变成为本部门、本地区争利益、抢地盘、捞好处的工具，造成有些管理领域不同法律文件之间内容相互冲突、矛盾。法律、法规的不完善，给行政管理造成困难。
4.暗箱操作多，行政管理透明度不够。整体上我国行政管理虽然基本有法可依，但还有部分行政管理领域无法规范，特别是有些管钱、管物或分钱、分物的行政管理领域，缺乏法定的程序、法定的标准，行政管理随意性大，存在法律真空。
5.监督机制不健全，行政机关自我修正机制不完善。从现行法律制度上来看，对行政管理的监督机制很多，有权力机关的监督、行政层级监督、司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，并且这些监督机制正在日益发挥监督作用，但从监督的质量来说，监督机制没有发挥其应有的作用。
二、推进依法行政的几点建议
1.要加强行政机关及执法人员的法律意识。行政机关及其执法人员作为执法主体，担负国家法律的实施，必须有强烈的法律意识，必须具有一定的法律水平，具备相应的法律知识，这是全面推进依法行政工作的内在因素。加强法律意识，特别要加强领导干部的法律意识，提高其对依法行政必要性与重要性的认识。
2.要进一步规范执法主体。要依据宪法、组织法的规定，严格行政机关的设立，保证行政机关合法；要在职能上理顺各行政机关的职能，要遵循精简、统一、效能的原则，按照行政机关的职能设立机构，避免各级行政机关、同级政府的各工作部门相互之间职能交叉，一事多头管理。
3.要提高立法质量，使行政管理有法可依。依法行政的前提要是有法可依，要有良法可依。为此，我们应提高立法质量，加紧对现有法律的清理工作，废止法律中因“部门利益”而相互打架的内容，修改与社会主义市场经济不相适应的内容，保证现有法律科学、合理，符合社会发展的方向和广大人民的利益。同时要改变行政管理领域无法可依的现象，使行政管理真正做到有法可依。
4.建立和完善执法监督制度。要加强行政执法监督制度建设，建立执法责任追究制度，完善监督标准，健全监督程序，协调各监督机关的职能，使各种监督机制发挥作用，而不是把它当花瓶，当摆设。同时建议重组监督机构，把分散的监督机构进行适当合并，形成监督全力，并加强对监督机关的监督、管理，对监督权力进行制约，防止监督机关不履行监督职能，防止监督机关与行政执法中的腐败因素结合而滥用权力，防止监督权力本身腐败。
5.完善办事程序，公开办事制度。科学的程序是执法公正的重要保障。我国还没有统一的行政程序法，有关执法程序散见于有关法律、法规和规章之中，且不完善。今后各单位应在清理法定职权的基础上，进一步完善规范性文件制定、审批、收费、处罚强制措施等行政行为的条件、程序和时间要求，使行政执法程序制度化，同时向行政相对人公开办事制度，自觉接受行政相对人的监督。