公共危机与政府治理模式变革——以复杂适应系统理论(CAS)为研究视角，本文主要内容关键词为：视角论文,危机论文,理论论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2008)02-0021-04
一、引论
图1 复杂适应系统
人类从工业社会迈入了后工业时代（或称信息化时代）。全球化使得整个世界变成了“地球村”，公共危机的“蝴蝶效应”①凸显。从某种程度上讲，公共危机比以往任何时期都更频繁、更突然、更具有破坏力。除地震、洪水、火灾、战争等传统意义上的公共危机频繁发生以外，邪教、有组织的恐怖袭击活动、突发性公共卫生和食品药品安全事故、城市基础设施突发事件等现代公共危机也时有发生，更为严重的是这些危机极有可能迅速扩展，演变成政府社会治理的顽疾。在危机到来时，一些政府组织之所以穷于应付、治理绩效不佳，根本原因在于政府治理的模式存在缺陷。这与其说是外部公共危机的威胁，还不如说是“异例”②的累积使得政府治理模式本身出现了适应性危机。如同一台没有安装或者安装较低版本病毒防御系统的计算机，很容易遭到黑客的入侵以至于整体瘫痪，急需通过版本升级或系统更新来应对和化解危险。因此，运用复杂适应系统理论，探讨变革政府治理模式以有效应对和化解公共危机的问题，具有重要的理论意义和应用价值。
复杂适应系统理论是1994年由美国圣达菲研究所(SFI)著名遗传算法之父约翰·霍兰(John Holland)教授首次正式提出的关于复杂性研究的系统科学重大理论成果。复杂适应系统(Complex Adaptive System简称CAS)是由各个行业或各种模式进行非线性相互作用的行为主体组成的动态系统。正如霍兰在其著作《隐秩序》中开宗明义的那样：“系统的复杂性是由于系统的适应性造成的，即适应性造就了复杂性。”[1]霍兰不仅察明如何在系统与环境及其变化规律不确定时，通过自动调整系统结构或参数来减少不确定性，始终使系统保持平衡的状态，而且重点关注这个复杂系统内的各种系统主体(Agent)如何通过交互作用突显新的系统特性，最终产生系统适应行为（见图1）。他从对学习、进化和适应性的考虑中提出“系统积木”(Building Block)的概念，认为通过学习而改变“积木”之间的连接结构就是适应机制。在此基础上，霍兰把系统中的每个主体都引入“内部模型”(internal model)概念，使其遗传算法复杂化，认为每个主体都是“积木”，都根据自己的模型进行预测。外部环境的剧烈变化，使这些“积木”发生自组织化相互作用。由于每个作为“积木”的主体都受到环境的影响，因而它们的相互作用产生“刺激—反应规则”(stimulus-response rules)。这种“IF（刺激）—THEN（反应）”不断调整和改变主体的行为方式，实施相应的复杂适应行为(Complex Adaptive Behavior)。复杂适应系统理论突出强调的是主体的主动性以及它与环境反复的、相互的作用，认为系统的宏观变化和个体的分化都可以在个体行为规律中找到根源。
总体而言，CAS具有三大特点。第一，主体(Adaptive Agent)是主动的、活的实体。从一般系统理论中的“元素”到CAS理论中“主体”的话语转换，标志着人们对系统认识的飞跃。元素作为与系统、整体、全局相对应的概念，是被动和局部的概念，而主体则把个体的主动性提高到系统进化的基本动因位置。复杂性正是在主体与其他主体之间主动交往、相互作用的过程中形成和产生的，个体的主动性和主动程度决定了系统的复杂程度。第二，交互性。主体与主体、主体与环境之间的交互作用和交互影响是系统演变和进化的主要动力。主体在这种持续不断的交互作用过程中，不断地“学习”和“积累经验”，并根据学到的经验来改变自身的结构和行为方式。“整个宏观系统的演变或进化，包括新层次的产生、分化和多样性的出现，新的、聚合而成的、更大的主体的出现等等，都是在这个基础上逐步派生出来的。”[2]第三，统一性。这里的统一性是指主体与环境、宏观与微观的有机统一。复杂适应系统理论认为，通过主体与环境包括主体之间的相互作用，使得每个主体的变化成为整个系统变化的基础；从微观个体行为及其相互关系透视出复杂多样化的宏观现象，可以更加清晰地把握复杂系统的特征与变化规律。
二、按照CAS的要求重塑政府治理模式，完善公共危机管理系统
复杂适应系统理论(CAS)不仅对自然科学领域问题的研究具有重要的指导意义，而且对公共危机与政府治理模式变革问题的研究也具有重要的应用价值。当代中国正处于由工业社会向后工业社会转型的关键时期。国际方面，美国“9·11”事件是第二次世界大战后全球应对突发性公共危机的一个转折点。它预示着传统的常规化的安全管理开始向非常规化的公共危机治理阶段转型。随着全球化、信息化进程的推进，中国不再是封闭的国度，“东突”等国际恐怖主义和极端主义活动严重地威胁着我国的安全。国内方面，改革开放以来，我国社会生态环境发生了深刻而巨大的变化。社会的转型、经济体制的转轨、利益的重新分配、社会阶层结构的变动都带来了前所未有的社会风险。我国目前的人均GDP已经突破1000美元，进入了各种矛盾汇集的“多发期”，也标志着我国进入了风险社会。此外，自然系统的不确定性加大，全球变暖等气候变化以及我国长期粗放型经济发展模式下对环境的破坏等因素引发的自然灾害频繁发生。这些都给我国政府管理提出了新的挑战。但受计划经济时代政府管理制度等因素的影响，我国管理型政府治理模式下的公共危机管理系统越来越不适应环境的变化。因而笔者认为，应该根据CAS理论的原理和要求，对以政府单一管理为核心价值、官僚制组织结构为基础、政治动员和信息管制为支撑的计划经济环境下形成的政府危机管理模式予以变革和重塑。
首先，引入公共治理理念，强化对公共危机的系统化管理意识，使公共危机管理成为复杂适应系统。CAS理论运用的前提条件是系统内存在主动的、活的实体。从公共治理的视角看，公共危机管理是多中心的治理而不是仅仅依靠政府力量所能有效运作的。不仅政府部门要树立“居安思危，思则有备，有备无患”的危机观念，而且要提高全体公民的危机意识，使全社会共同防范与化解公共危机的能动性得以加强。政府可以把突发性公共危机事件的种类与自救、互救的措施归纳成册，分发到所有家庭，让每个公民足不出户就能学习和掌握防范和处置危机的技能，避免公共危机爆发后的恐慌与混乱。在危机预警机制的建设方面，政府要对可能发生的各种危机进行调查分析，分类分级别地预防；要加大在预防上的物资投入；要完善公共卫生、自然灾害等危机的监控系统。为使政府在处理危机的过程中起到“中枢神经”的作用，应该统一协调各个职能部门的行动。政府的信息分析与反应要灵敏，随时对危机发展的状况进行跟踪并及时向社会公众公开。在灾后恢复机制的建设方面，政府组织应当主动地与非政府组织、企业组织和公众以及新闻媒体联合行动，共同消除笼罩在人们心中的阴影，救治公众的心理，恢复正常的生产、生活秩序。
其次，增强公共危机管理系统内各个主体的“交互式”功能，使系统不断自我优化以适应外部环境的变化。CAS理论的精髓在于复杂系统内的主体交互式的相互作用与影响。那么，在公共危机管理系统中，政府所代表的公共权力与非政府组织、企业组织、公民个体等社会力量在系统内部不断地相互作用，通过信息交流、协同合作等方式共同治理危机（见图2）。事实表明，非政府组织在危机管理中具有不可低估的作用。它可以通过募捐、志愿捐款等公益性活动，为公共危机的处理与危机后的恢复重建提供社会支持。另外，社会中介组织的重要功能就是发挥“桥梁纽带”作用，在政府与公众之间建立起“缓冲带”。一方面，它可以把政府的政策信息传达给其成员；另一方面，它可以把其成员的需求反应给政府有关部门，为政府决策提供参考。私营企业虽然属于私人领域的组织，但在公共危机发生时，它们同样会受到外在危机的影响，也会从自身生存与发展的角度考虑与政府合作。特别是在公共卫生等突发事件的应急处理中，政府可以将一些社会性生产与销售任务交给企业，发挥私人企业在资本市场领域的优势，生产危机救治所必需的医疗设备、防护器材、食品药品和衣物等。公众自身防范和处置危机的作用也很重要。在“印度洋海啸”事件爆发的时候，一名小学生运用在学校学到的危机预防知识，提前发出灾害预警，成功地挽救了数千名游客的生命。此外，在一些属于全球性自然灾害或公共危机事件发生时，国际间政府与政府、民众与民众、组织与组织之间的携手合作也十分必要。
图2 现代公共危机管理系统
最后，利用信息技术构筑公共危机管理网络化组织结构，使主体与环境、宏观管理与微观操作相统一。CAS理论的落脚点在于使复杂系统形成统一性。为此，就要建立能使主体之间、主体与外部环境之间有效沟通和快速反应的组织“载体”。传统的官僚制组织结构设计的原则恰恰与CAS的特性相反，主张层级节制、部门的严格分工和组织的高度稳定。在突发性公共危机事件发生的时候，如果拘泥于信息层层上报，然后进行决策，最后经过层层传达来实施，显然整个流程运行过长，时间消耗过多，不利于快速做出反应，往往耽误危机化解的最佳时机。在现代信息化条件下，可以将政府的各个职能部门通过计算机网络联系在一起，一旦获得危机可能出现的信息，就由处于基层的“应急办公室”利用便捷的网络系统分别向相关职能部门、上级“应急领导小组”和社会公众发出紧急信号，经由决策机构决策后迅速通过二级应急机构向各职能部门发出指令、启动预案，同时各个职能部门又把随时跟踪搜集到的危机信息通过网络结构快速反应到上级决策机构。这种虚拟网络化组织结构，不仅可以切断传统官僚制组织垂直封闭的“链条”，突破部门分割、条块分割的“孤岛”藩篱，而且可以体现现代危机管理的联动性和开放性，将政府、市场、社会三者有机地联结起来。
三、结语
我们正处于一个走向多元化的社会中。这种多元化的发展进程是在工业社会取得巨大成功的历史条件下推进的。它内在地挑战工业社会的统一性原则。众所周知，工业社会是一个追求统一性的社会。在整个工业社会，资本赋予市场以统一性，武力赋予殖民地与宗主国以统一性……而在理论上，最传神地描述资本主义统一性追求的是黑格尔哲学。在工业社会，即使讨论差异、矛盾和冲突，也是在统一性的思维框架下进行的。然而，在工业社会走出自己的尽头后，多元性则以历史事实的形式出现了，并对工业社会的统一性原则构成挑战。[3]后工业时代的复杂性、不稳定性和多元化特征已经展现在人们面前。转型期中国政府治理模式变革的进路，是由统一性强的“管理型”模式转向多元化取向的“治理型”模式。复杂适应系统理论(CAS)的推衍与运用告诉我们，在复杂多变的后工业化时代，公共危机管理是为了维护公共利益，各种危机治理主体采取系列性的联合行动，以应对公共危机的社会治理过程。公共危机管理系统是一个复杂适应系统。该系统内的政府组织、非政府组织、企业组织与公众等主体，都不是在孤立的、单向度地活动。在自然系统或社会系统的危机爆发之后，这些主体以自组织的方式进行非线性交互作用，通过协同与合作来共同治理公共危机。从治理与善治的视野观之，完善我国公共危机管理应该走一条政府主导，非政府组织、企业组织和公众合作互动的“协同治理”的新路径，着力变革政府治理模式，从公共权力与社会资本两方面入手，利用信息技术和网络平台，构建完备的公共危机预警、处置和恢复机制，充分整合各种资源，以达成“合力共治”公共危机的良好局面。
收稿日期：2007-11-05
注释：
①“蝴蝶效应”是由美国气象学家洛仑兹20世纪60年代初提出的。洛化兹通过研究认为，某地上空一只小小的蝴蝶扇动翅膀而扰动了空气，可能导致遥远的彼地发生一场暴风雨。这里的“蝴蝶效应”旨在说明社会体系与自然体系一样属复杂系统，诸多因素的交叉耦合作用机制可以使局部的社会风险转变为整体性的公共危机甚至是灾难。
②法国社会学家乔治·里采尔在其《社会学理论》中描述的范式转换的动力图为：“范式Ⅰ→规范科学（即在范式Ⅰ指引下积累的知识）→异例（即范式不能解释的新现象）→危机（即范式Ⅰ从根本上受到怀疑）→革命（即范式Ⅰ全面崩溃）→范式Ⅱ。”频繁发生的公共危机，不断冲击和考验现存的政府治理范式。当政府长期不适应生态环境的变化而对危机无所适从、异例不断出现时，就意味着其治理范式面临危机，应当寻求新的政府治理范式予以替代。