政府在规避社会风险中的主体作用，本文主要内容关键词为：主体作用论文,风险论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1006-2815(2006)03-0003-04
现代社会的发展伴随着科学技术的迅猛发展和人类社会的进步，使现代社会风险变得异常复杂，[1]社会风险类型出现多样化趋势，几乎涉及人类生活的一切领域。[2]社会成员对于社会稳定的期望值越来越高，希望社会稳定的要求越来越强烈，越来越希望政府能够发挥制定和完善社会政策，提供社会支持，有效防范、规避、减少和消除社会风险的主体作用。
一、政府通过积极的社会政策和角色重建实现社会支持，规避社会风险
1.政府是社会支持体系的主体部分
政府主导的社会支持是社会支持体系的主体部分。[3]政府在市场经济条件下的实现社会支持的基本职能体现在政府的经济和社会职能。政府的经济职能是宏观调节并维护市场秩序，而社会职能则是实施公共管理和提供社会支持以保持社会稳定。政府在市场经济条件下的实现社会支持的途径包括四个方面：一是通过制定和修改市场规则不断完善社会主义市场经济体制；二是通过积极的社会政策给予社会支持；三是通过社会保障、社会保险和社会救济给予社会支持；四是通过社会角色重建保证社会公平。在构建社会主义市场经济体制过程中，原有的政府职能必须随着市场经济的要求转变，但这个转变决不简单地等同于政府退出，政府退出的结果只能导致政府在经济和社会的很多公共领域严重缺位，导致大量的经济社会问题。[4]
2.政府通过积极的社会政策实现社会支持
在当今世界上，社会政策被认为是关于国家与公民的个人福利（广义的）之间的关系，涉及收入分配、民主参与、政府财政等社会领域。具体而言，积极的社会政策包括：社会福利与社会保障政策、文化教育政策、医疗卫生政策、城市规划与住房政策、人口政策、劳动就业政策，等等。[5]在欧洲，社会政策的最新发展是更加重视食品安全并将其放到了第一位。在上个世纪中后期，在市场失灵的社会领域必须有政府的介入和干预的思想并在国际上逐渐形成共识。在这样的背景下，越来越显示出政府在解决社会问题、化解社会矛盾、防范和规避社会风险过程中制定和实施积极的社会政策的重要性和必要性。[6]
3.政府制定和实施社会政策过程中的角色重建
政府是制定和实施社会政策的主角，并通过实现责任政府和服务政府的职能转变实现角色重建。政府在社会政策中扮演主角的一个具体表现是通过制定和实施收入分配的社会政策调整社会分配结构，缩小社会成员的收入差距和贫富差距，实现社会支持规避社会风险。政府在社会政策中唱主角另一个具体表现，是通过制定和实施社会保障以及有关“三农”的社会政策减小城乡差距并承担起社会支持的主体角色。政府作为执行国家权力的具体代表，在保障全体社会成员的基本生活方面义不容辞，责无旁贷。政府通过制定和实施积极的社会政策建立和完善各种社会风险预警和应急机制，提高政府应对突发事件引发的社会风险的能力，妥善处理各种社会问题、社会矛盾引发的突发事件，维持正常的社会秩序，保持社会稳定。在制定和实施社会政策中政府的举措得当或失当，其影响是全局性的。因此，政府要不断地修订和完善社会政策，使社会政策尽可能地惠及每一个社会成员，使整个社会制度更加趋于合理，社会关系更加和谐。
4.政府是社会支持体系中社会政策的制定者和实施者
第一，政府通过社会政策的制定和实施，向社会成员提供社会支持。社会政策的发展和完善有待于政府和社会的高度重视。同时，社会政策的提出、咨询和制定给公众、不同学科背景的专家学者和政府提供了一个共商大计并将社会政策的理论和实践密切结合的平台，为社会主义和谐、社会政治民主和社会民主的发展培育了新的生长点。
第二，政府通过预测可能造成社会风险的趋势及时作出规避社会风险的决策。政府通过动态分析可能造成社会风险的各种因素，及时确定有效规避社会风险的发展战略，合理预见、积极防范可能发生的社会风险，及时提出有效处理和制止社会风险的对策，组织并实施有效处理和制止社会风险的举措。
第三，政府根据国家法律，建立必要的管理机构，制定具体的社会政策规避社会风险。如建立和完善社会风险的信息、预测，预警、决策、防范、化解、应急、应对制度，并应用法律手段保护社会成员在社会风险中的权益不受损失或将损失减少到最小，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，增强应对突发事件和防范、抵御各种社会风险的能力。[7]
第四，政府通过强化政府社会管理的职能实现社会支持。[8]政府只有建成责任政府、服务政府，才能真正履行政府社会管理的职能。提供社会支持是政府对社会成员的责任。政府要通过其社会管理职能和其他的政府行为为社会成员提供社会支持，规避社会风险，维护社会稳定。政府社会管理的重点是对家庭、社会团体与社会组织所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决。政府社会管理的主要内容涉及面广，包括保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、制定和实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全、规避社会风险、解决社会危机等。
二、政府通过社会政策的制定和实施实现社会支持
1.政府制定社会政策的目标
社会政策的目标是实现并保持社会公正。然而现阶段由于体制和机制的不完善，导致社会政策的缺失现象比较明显，带来的社会问题和造成的后果也非常严重。社会政策的缺失造成社会矛盾，引发社会问题。社会政策的缺失主要表现在两个方面：一是改革以来中国的社会支持政策与社会保障制度，只局限于为因旧的计划经济体制解体而导致困难的人群以及其他社会边缘群体提供最低保障，而对于新体制形成过程中以及全球化形势下如何满足社会成员的发展需要和提高其适应经济社会变化的能力则缺乏必要的社会支持；二是社会政策一直以减轻企业（国家）的社会负担、增加家庭和个人责任为主导思想，因此，由家庭承担的经济改革的主要成本越来越高。
2.政府制定社会政策的原则
根据制定或评价社会政策的国际通则，[9]作为建立社会支持和最低生活保障制度的理论支点，社会政策应当符合以下原则：一是社会政策应当保障社会成员的生存权、发展权等基本人权；二是社会政策支持的应当是多数社会成员；三是社会政策应当明确规定社会成员的基本权利；四是社会政策应当明确规定政府承担的社会责任；五是社会政策应当为社会成员提供社会支持、社会服务和社会保障；[10]六是社会政策应当体现社会公平；七是社会政策应当涵盖经济、政治、文化和社会各部分；八是社会政策有利于发挥社会成员的潜能，促进社会聚合、社会融合、社会和谐而不是导致社会动荡、社会危机、社会分裂甚至社会解体。[11]
3.政府通过社会政策能力建设加强社会支持
社会政策的制定和实施是一个政治过程，也是政府社会政策能力建设的过程。各相关社会支持客体的认识和利益，都会对其产生影响。[12]所以政府要转变观念和职能，将社会政策视为一个帮助社会成员解决问题实现社会支持的过程，在政策目标的确立和手段的选择过程中以事实为依据，通过渐进的方式，不断提高社会成员应对社会问题的能力。政府制定和实施社会政策要充分考虑社会成员的动机因素，建立有效的社会政策激励机制，避免过多使用强制性手段来实现社会政策目标。同时，要重视社会政策的技术手段，通过技术手段最大限度地减少人为因素对社会政策效果的负面影响。
4.政府在社会支持中制定和实施社会政策的主导作用
实践中政府发挥着社会支持中社会政策的制定和实施的主导作用。政府的主导作用必须基于这样一种认识，即只有政府承担起为社会成员提供社会支持的责任，才能最终建立一种能够使社会成员的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。政府主导作用体现在政府要确立其在社会保障和社会支持中的前沿位置，从社会支持和社会保障的后方走向前台。[13]长期以来，政府在中国的社会保障制度中一直扮演着辅助或最后防线的角色。特别是在农村社会保障制度中，其融资渠道主要依靠集体和社会互助，而政府只是在上述渠道不足时给予最后的财政支持。这种融资安排不仅经常导致很多救助对象得不到帮助而出现缺位现象，也是至今未能在农村建立起一个有效的社会保障制度的主要根源。作为一个发展中国家，资源缺乏是制约政府投入社会政策的一个基本原因，但必须意识到，缺少社会政策可能会带来更大的资源不足。
5.政府制定社会政策发挥对经济和社会协调发展的积极作用
大量事实证明，政府通过制定和实施积极的社会政策，能够使社会成员在经济发展的同时还能普遍享受到经济发展的成果。不仅是保证社会公正的核心，也是影响可持续发展的重要因素。从操作层面来说，我们需要从预防社会风险的角度出发，结合劳动力市场的变化和经济发展的需要，采取积极的社会政策来帮助家庭及社会成员增强其适应经济和社会变化的能力。
政府的社会支持政策已经开始转向以公平的原则处理社会问题。但是，要完善社会支持政策，还需要一个很长的过程。某些方面的社会支持政策已经得到较大的改善（如进城限制、就业限制、“三农”问题），某些方面的社会支持政策开始改善（社会福利服务中的子女教育，权益保护中的工伤、拖欠工资等），还有很多方面的社会支持政策需要进一步改善如社会福利服务中的养老、医疗、住房、娱乐，社会权益保护中的超强度劳动，生产安全等。政策上目前最大的问题是缺少针对性特点的政策。中央与地方政府已经开始以“城乡统筹”为手段来解决城乡之间的社会政策问题。
6.政府通过行政行为为完善社会支持系统提供社会支持
政府通过行政行为实现国家对国民收入的再分配，把对社会成员提供普遍的社会保障和支持列为政府的基本职能。政府通过制定和实施社会政策为建立和完善社会支持系统提供社会支持。社会政策既不同于政治政策，也不同于经济政策。例如，对同一件涉及人们切身利益的事，政治政策可能会从政治动员机制角度出发，以政治理念或法律规范去约束特定的社会群体，实现有限的社会目标；经济政策可能会从经济规律和市场机制出发，更多地偏好效率和效益。而社会政策本质上以面对所有社会公众为前提，以社会公正为主旨，以普遍性和广覆盖等为特征，以缓解社会张力、实现社会和谐为目的。因此，由于各方经济利益的博弈关系，一般的政治要求和有限的经济政策还不足于解决问题，还应从社会政策角度，制定更为务实可行的措施，要在继续发挥政治优势、坚持市场导向的同时，大力关注社会政策的制定、实施和完善。
三、强化社会风险意识，有效实施社会政策
1.增强危机意识，有效应对社会风险
检验政府管理社会能力的一个的重要标志是有无社会风险的危机意识，能不能有效应对社会风险。政府要将社会风险放在社会主义现代化发展的动态进程加以考察，并在此基础上把握现代社会风险的成因。目前尤其迫切需要各级政府树立和落实科学发展观和正确政绩观。以防范和规避社会风险为出发点，用长远的、全局的眼光积极调整社会政策，发挥各方面的作用，有效化解人口、资源、环境以及效率、公平等方面容易引发社会风险的因素。
2.实施有效的社会政策并及时消除社会风险隐患
社会政策能否有效实施并消除社会风险隐患是检验政府社会管理能力的另一个重要标志。中国的经济和社会发展跳过了与工业文明相适应的一系列体制与机制的充分发育阶段，导致了社会发展的断裂和政府对社会实施科学管理的能力的先天不足。中国缺少这个制度文明的积累是造成政府社会政策能力先天不足的根源。政府制定社会政策后要保证其实施并通过社会政策的实施防范、规避和消除社会风险隐患。计划经济时代的政府管理由于高度的集权容易导致对实施社会政策过程的忽略。西方发达国家对于社会规则、程序以及对明确的社会责任界定和责任追究等科层组织特征一直被认为是保证政府社会管理效率和公平的理想模式，该模式为政府及公共管理领域中基于法律和规则的组织文化和组织能力的综合以保证社会政策的实施奠定了重要的基础。多年来的计划经济体制重投入和产出而轻过程的传统，容易出现凭经验执行社会政策，导致有法难依或社会政策落实难等低效或缺位现象。这种低效或缺位现象是因为缺少必要的基于法律和规则的组织文化和组织能力造成的。这种重输入、输出而忽视细节和过程的倾向，在社会政策中表现为政策不完整和缺乏可操作性，从而造成社会政策的低效和失控。
3.政府通过社会政策的调整和完善实现社会支持规避社会风险
政府在继续发挥政治优势、坚持市场导向的同时，要大力关注社会政策的调整和完善。在社会主义市场经济体制建立和完善过程中，由于社会各阶层经济利益的博弈关系，一般的政治要求和有限的经济政策不足以解决重大的社会问题，还应从社会和谐的角度制定务实可行的社会政策并通过一系列的调整和完善实现社会支持。政府在进行社会管理以及制定和实施社会政策的过程中，面对社会风险，往往从一个较高的利益层面出发要求具体的社会成员去做或不做什么，而对这些要求是否反映了社会成员的愿望或利益，或是否符合社会成员的行为趋向，如果缺乏周密的规划和足够的考虑，就容易使社会政策的落实变成现实执行中的强制和抵制的过程，由此进一步激化社会矛盾甚至成为社会风险的隐患。事实上，社会政策之所以经常难以执行，一个重要的原因就是社会政策的对象并不能完全理解并按照社会政策制定者的意图行事。为了维护社会稳定，政府应在进一步深化改革的过程中，逐步地调整或重建不适应社会主义市场经济规律和要求的社会政策并使之进一步完善，求得社会成员的理解、拥护和支持。
4.政府创造良好的社会政策环境，实现社会支持，规避社会风险
政府不但要为不同的社会群体尤其是弱势群体制定社会政策实现社会支持，更重要的要是创造良好的社会支持的社会政策环境。良好的社会政策环境是反映社会进步、社会稳定的一面镜子，营造和维护良好的社会政策环境对政府来说是一个挑战。中国已进入一个高社会风险的发展阶段，作为社会政策的导向——社会价值，使政府在解决经济社会发展失衡问题、构建社会主义和谐社会的过程中，以社会公正为核心价值的社会政策的重要性日益凸显。政府创造良好的社会政策环境要做到制定社会政策时在保证经济快速发展的前提下平衡各方利益。政策的制定要建立在各社会阶层充分表达自己的利益和立场的基础上，只有这样，涉及利益问题的政策制定出来后才会被有效地执行。社会弱势群体与强势的资本一方对话，以个人的力量显然是没门，以自发行动来对抗则付出的社会成本也较大。所以，必须建立一个有效的社会机制来创造对话的机会和氛围。如果没有社会弱势群体的社会参与，没有全社会步调一致的社会行动，重大的社会问题仍然会不能得到最终的解决。
5.政府的社会政策要保证落实到具体措施上
社会政策是形成社会凝聚力的一块基石，任何有远见的政府都不会忽视它的作用。但是，政府制定的社会政策要真正发挥作用，就必须保证落实到具体措施上，如确保工资支付、执行劳动合同、提供社会就业服务、解决社会保障、缩小贫富差距、提供社会公共服务、健全社会维权机制和促进社会稳定，并且对每一个方面都提出具有可行性和可操作性的具体意见。只有这样，政府的政策力度才会得到加强。相反，如果中央和地方、劳动和资本、城市与农村之间的利益关系没有得到恰当的调适，政府的社会支持政策就不会发挥应有的作用。
党的十六大告诫全党：一定要清醒地看到前进道路上的困难和风险。近年来，地震、水旱灾害、非典型肺炎、高致病性禽流感等一系列突发公共事件频繁发生，造成了一系列社会风险隐患，考验着党和政府的社会风险应对、应急和控制能力。在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下，全国人民齐心协力、共渡难关，许多突发公共事件得以较好处置，使一触即发的社会风险隐患得以化解和消除，充分表明党驾驭社会主义市场经济、构建社会主义和谐社会为标志的执政能力和政府的经济、社会管理能力不断提高。在构建社会主义和谐社会的目标明确后，通过政府和社会政策的实施，社会发展必然会在政府发挥社会支持和规避社会风险作用的过程中迎来一个生机盎然的春天。
收稿日期：2006-03-03
标签：社会政策论文; 社会风险论文; 社会管理论文; 社会支持论文; 风险规避论文; 经济风险论文; 管理风险论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;